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Determinazione 10 gennaio 2008
Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture. Casellario informatico degli operatori economici esecutori dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. (Determinazione n. 1/2008).
(GU n. 42 del 19-2-2008- Suppl. Ordinario n.38)
IL CONSIGLIO
Premesso che:
ai sensi dell'art. 6, comma 5, del decreto legislativo 12 maggio 2006,
n. 163, recante Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi
e forniture (d'ora in avanti «Codice»), l'Autorita', nell'ambito delle
funzioni ad essa attribuite, esercita la vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture al fine di garantire
l'osservanza dei principi di cui all'art. 2 del Codice e, segnatamente,
il rispetto dei principi di correttezza e trasparenza delle procedure di
scelta del contraente, di economica ed efficiente esecuzione dei
contratti, nonche' il rispetto delle regole della concorrenza nelle
singole procedure di gara;
l'Autorita' svolge, dunque, un'azione di protezione, di regolamentazione
e di alto controllo in una materia che coinvolge una pluralita' di
interessi pubblici e privati in un settore strategico per lo sviluppo
economico del Paese.
Considerato in fatto.
L'art. 38, comma 1, del Codice individua, elencandoli dalla lettera a)
alla lettera m-bis) i requisiti di ordine generale il cui mancato
possesso comporta l'esclusione dalla partecipazione alle procedure di
affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e
servizi, e dall'affidamento di subappalti.
In relazione ad alcuni di essi, ovvero lettera e) non avere commesso
gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di
sicurezza e a ogni altro obbligo derivante dai rapporti di lavoro,
lettera h) non avere reso false dichiarazioni in merito ai requisiti e
alle condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara
nell'anno antecedente la pubblicazione del bando e lettera m-bis) non
avere subito la sospensione o la revoca dell'attestazione SOA da parte
dell'Autorita' per aver prodotto falsa documentazione o dichiarazioni
mendaci, viene precisato che l'elemento preclusivo alla partecipazione
risulta «dai dati in possesso dell'Osservatorio» (per i requisiti di cui
alle lettere e) e h) e «dal casellario informatico» (per i requisiti di
cui alla lettera m-bis).
Il Casellario informatico delle imprese qualificate, istituito presso
l'Osservatorio a norma dell'art. 27 del decreto del Presidente della
Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, e' formato sulla base delle
attestazioni trasmesse dalle SOA ai sensi dell'art. 12, comma 5, del
medesimo decreto, e delle comunicazioni delle stazioni appaltanti. I
dati contenuti nel Casellario informatico sono resi pubblici a cura
dell'Osservatorio. Il Casellario assolve ad una funzione pubblicitaria
consentendo alle stazioni appaltanti di acquisire notizie sulle imprese
operanti nel mercato dei lavori pubblici ed, in particolare, consentendo
alle stazioni appaltanti di effettuare, sempre relativamente alle
imprese esecutrici di lavori pubblici, le verifiche prescritte alle
lettere e), h) ed m-bis), art. 38, comma 1, del Codice.
Mancando per il settore dei servizi e delle forniture una disposizione
normativa analoga a quella di cui all'art. 27 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 34/2000, ad oggi, tuttavia, non esiste un analogo
sistema unitario di raccolta e pubblicizzazione di dati che consenta
alle stazioni appaltanti di effettuare le medesime verifiche nei
confronti dei fornitori e dei prestatori di servizi.
Tale carenza impedisce di fatto la concreta operativita' dell'art. 38,
comma 1, lettere e) ed h) del Codice nei settori dei servizi e delle
forniture e consente l'impunita' di comportamenti mendaci messi in atto
dagli operatori economici. Peraltro, la suddetta carenza e' stata di
recente colmata con l'approvazione dello schema di regolamento ex art. 5
del Codice, il cui art. 8 disciplina il Casellario informatico esteso
anche ai settori di servizi e forniture.
L'attuale discrasia nella disciplina del Casellario informatico e' stata
determinata dalla circostanza che l'unificazione della disciplina degli
appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, avvenuta in occasione
della redazione del Codice, non sempre e' stata sorretta da una
progressione normativa sistematica e coordinata.
Al fine di razionalizzare il sistema e, soprattutto, al fine di
consentire la parita' di trattamento di tutti gli operatori economici,
si rende necessario ampliare l'ambito di applicazione del Casellario
anche ai settori dei servizi e delle forniture.
Soccorre in tal senso l'interpretazione sistematica delle norme primarie
la cui ratio e' quella di offrire alle stazioni appaltanti tutti gli
elementi necessari per il corretto esercizio delle procedure di
affidamento e delle concessioni di servizi e forniture pubblici, in tema
di requisiti di ordine generale (affidabilita' morale e professionale) e
di ordine speciale (economico-finanziari e tecnico-organizzativi).
Considerato in diritto.
L'art. 6, comma 11, del Codice prevede che «Con provvedimento dell'Autorita',
i soggetti ai quali e' richiesto di fornire gli elementi di cui al comma
9 sono sottoposti alla sanzione amministrativa pecuniaria fino a euro
25.822 se rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire
le informazioni o di esibire i documenti, ovvero alla sanzione
amministrativa pecuniaria fino a euro 51.545 se forniscono informazioni
od esibiscono documenti non veritieri. Le stesse sanzioni si applicano
agli operatori economici che non ottemperano alla richiesta della
stazione appaltante o dell'ente aggiudicatore di comprovare il possesso
dei requisiti di partecipazione alla procedura di affidamento, nonche'
agli operatori economici che forniscono dati o documenti non veritieri,
circa il possesso dei requisiti di qualificazione, alle stazioni
appaltanti o agli enti aggiudicatori o agli organismi di attestazione.».
La previsione di misure sanzionatorie ad opera dell'Autorita', a carico
degli operatori economici che non comprovano il possesso dei requisiti
di partecipazione, introduce, indirettamente l'obbligo per le stazioni
appaltanti e per gli enti aggiudicatori di comunicare all'Autorita' il
verificarsi di dette circostanze, ovvero la mancata comprova del
possesso dei requisiti e la produzione di dati e documenti non
veritieri, cio' sia per i lavori che per i servizi e le forniture.
La razionalizzazione del sistema implica necessariamente che le
informazioni comunicate dalle stazioni appaltanti, alla stregua di
quanto sopra specificato, siano rese pubbliche, attraverso il Casellario
informatico, al fine di consentire a tutte le stazioni appaltanti di
avere conoscenza di tutti gli elementi necessari per il corretto
esercizio delle procedure di affidamento, degli appalti e delle
concessioni, di servizi e forniture.
L'art. 38 del Codice indica i requisiti di ordine generale per la
partecipazione a gare, facendo riferimento in via unitaria alle
procedure di affidamento, oltre che degli appalti di lavori, di quelli
relativi a forniture e servizi. In relazione, in particolare, ad alcune
cause di esclusione dalla gara, e' precisato che l'elemento preclusivo
alla partecipazione deve risultare «dai dati in possesso
dell'Osservatorio», e quindi dai dati risultanti dal Casellario
informatico. In tal senso, la lettera e) del citato art. 38, riferito
alle gravi infrazioni in materia di sicurezza e ogni altro obbligo
derivante dai rapporti di lavoro, e la successiva lettera h),
riguardante le «false dichiarazioni» in merito ai requisiti e alle
condizioni rilevanti per la partecipazione rese nell'anno antecedente la
data di pubblicazione del bando di gara.
L'esplicito richiamo ai dati in possesso dell'Osservatorio ovvero del
Casellario informatico, ai fini dell'accertamento dei requisiti di cui
alle lettere e), h) ed m-bis), e' giustificato dalla circostanza che si
tratta di informazioni conosciute dalla sola stazione appaltante che ne
ha accertato i presupposti, o dall'Autorita' che ha disposto la revoca o
la sospensione dell'attestazione, e, pertanto, rispetto ad essi, il
Casellario costituisce l'unico strumento idoneo ad accertarne la
ricorrenza. Conseguentemente, la norma doveva necessariamente
esplicitare che il suddetto dato fosse ricavabile dal casellario
informatico presso l'Osservatorio.
Per quanto riguarda le ulteriori cause di esclusione previste dall'art.
38, ad oggi, per quanto concerne l'affidamento di servizi e forniture,
le stazioni appaltanti ne accertano la ricorrenza consultando
direttamente l'amministrazione certificante.
Tuttavia, tenuto conto che l'Autorita', in quanto destinataria delle
comunicazioni di cui all'art. 6, comma 11 del Codice, e' in possesso dei
dati relativi al mancato possesso dei requisiti per la partecipazione
alle gare e che, al fine di garantire la par condicio degli operatori e
la regolarita' delle gare, e' tenuta a renderli pubblici, si ritiene
coerente con i principi di semplificazione dell'azione amministrativa e
di razionalizzazione del sistema che l'accertamento della ricorrenza
delle altre cause di esclusione di cui all'art. 38 possa avvenire anche
consultando il Casellario informatico.
Una funzione in questo senso viene gia' svolta dall'Autorita' laddove
l'art. 45 del Codice prevede la pubblicazione sul Casellario informatico
dell'iscrizione degli operatori economici in elenchi ufficiali di
fornitori o di prestatori di servizi e fa discendere da tale
pubblicazione, che presuppone la certificazione dell'iscrizione da parte
dell'Autorita', la presunzione di idoneita' alla prestazione,
limitatamente anche ad alcuni dei requisiti previsti dall'art. 38.
Ad ulteriore conferma della necessita' di razionalizzazione del sistema,
si richiama l'art. 11, comma 8, del Codice che dispone che
l'aggiudicazione definitiva diventi efficace solo dopo la verifica del
possesso dei prescritti requisiti in capo all'aggiudicatario
provvisorio; si ritiene che compito preminente di una Autorita'
amministrativa indipendente, con funzione di regolazione del mercato,
sia quello di mettere tutte le stazioni appaltanti nella condizione di
conoscere in modo esauriente gli elementi necessari ai fini della
valutazione della sussistenza dei requisiti dell'aggiudicatario, nonche'
di rendere uniforme il comportamento delle stazioni appaltanti anche
nelle fasi prodromiche all'aggiudicazione, oltre che quello di
prescrivere modalita' operative di raccolta delle informazioni ex art.
38 del Codice.
Con riferimento ai requisiti di ordine speciale, l'art. 48 del Codice
prevede che la stazione appaltante, prima di procedere all'apertura
delle buste delle offerte presentate, richieda ad un numero di offerenti
non inferiore al 10 per cento, scelti con sorteggio pubblico, di
comprovare, entro dieci giorni dalla data della richiesta, il possesso
dei requisiti di capacita' economico-finanziaria e
tecnico-organizzativa. In caso di ritardata od omessa comprova, la
stazione appaltante esclude il concorrente dalla gara, procedendo
altresi' all'escussione della cauzione provvisoria e alla segnalazione
all'Autorita' ai fini dell'irrogazione delle sanzioni di cui all'art. 6,
comma 11, del Codice e della eventuale sospensione dalla partecipazione
alle gare. Le suddette sanzioni si applicano anche all'aggiudicatario e
al
concorrente che segue in graduatoria, qualora gli stessi non siano
compresi fra i concorrenti sorteggiati e nel caso in cui essi non
forniscano la prova o non confermino le loro dichiarazioni.
Ritenuto che la ratio dell'art. 48 e' quella di incentivare la
speditezza del procedimento consentendo alle stazioni appaltanti
l'immediata esclusione dalle gare di appalto dei partecipanti che non
siano in possesso dei requisiti di ordine speciale oltre che di evitare
che offerte inappropriate possano influenzare la successiva fase di
determinazione della soglia di anomalia, le stazioni appaltanti sono
tenute ad attivare il procedimento di verifica e a comunicare
l'eventuale esito negativo all'Autorita'.
In relazione a tali finalita', consegue l'obbligatorieta'
dell'attivazione del procedimento di verifica e la sua applicabilita' ai
soli requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi.
Infatti, la norma, nella sua formulazione, non lascia spazio di
valutazione alla stazione appaltante, che e' tenuta, pertanto, ad
effettuare il controllo e a comunicare il fatto, in caso di esito
negativo, all'Autorita'.
Stabilisce che:
il Casellario informatico e' suddiviso in tre sezioni contenenti i dati
relativi agli operatori economici per l'esecuzione di contratti pubblici
di lavori, servizi e forniture;
fermo restando quanto gia' disposto in merito alla sezione riferita ai
contratti pubblici di lavori e quanto previsto dall'art. 8 dello schema
di regolamento di attuazione ex art. 5 del Codice, nelle sezioni di
forniture e servizi del casellario sono inseriti i seguenti dati:
stato di liquidazione o cessazione di attivita';
procedure concorsuali pendenti;
episodi di grave negligenza, malafede o errore grave nell'esecuzione dei
contratti ovvero gravi inadempienze contrattuali, anche in riferimento
all'osservanza delle norme in materia di sicurezza e degli obblighi
derivanti da rapporto di lavoro, comunicate dai soggetti competenti;
sentenza di condanna passata in giudicato o decreto penale di condanna
divenuto irrevocabile, oppure sentenza di applicazione della pena su
richiesta, ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale, per
reati gravi in danno dello Stato o della Comunita' che incidono sulla
moralita' professionale; condanna, con sentenza passata in giudicato,
per uno o piu' reati di partecipazione a un'organizzazione criminale,
corruzione, frode, riciclaggio, quali definiti dagli atti comunitari
citati all'art. 45, paragrafo 1, direttiva CE 2004/18; dette condanne
devono risultare emesse nei confronti: del titolare o del direttore
tecnico se si tratta di impresa individuale; del socio o del direttore
tecnico, se si tratta di societa' in nome collettivo; dei soci
accomandatari o del direttore tecnico se si tratta di societa' in
accomandita semplice;
degli amministratori muniti di potere di rappresentanza o del direttore
tecnico se si tratta di altro tipo di societa' o consorzio.
In ogni caso dette condanne riguardano anche i soggetti cessati dalla
carica nel triennio antecedente la data di pubblicazione del bando di
gara, qualora l'impresa non dimostri di aver adottato atti o misure di
completa dissociazione della condotta penalmente sanzionata; resta salva
in ogni caso l'applicazione dell'art. 178 del codice penale e dell'art.
445, comma 2, del codice di procedura penale;
notizie relative a violazioni definitivamente accertate rispetto agli
obblighi relativi al pagamento di imposte e tasse secondo la
legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti;
provvedimenti di esclusione dalle gare, ai sensi delle vigenti
disposizioni in materia, adottati dalle amministrazioni aggiudicatrici,
enti aggiudicatori, soggetti aggiudicatori e stazioni appaltanti;
falsita' nelle dichiarazioni rese in merito ai requisiti e alle
condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara e di
qualificazione;
certificazione di qualita' aziendale rilasciata dagli organismi di
certificazione;
dichiarazioni relative agli avvalimenti di cui all'art. 49, secondo
comma, del Codice;
per i contratti di servizi e forniture superiori a 150 mila euro, i dati
relativi alle comunicazioni di amministrazioni aggiudicatrici, enti
aggiudicatori, soggetti aggiudicatori e stazioni appaltanti previsti
dall'art. 7, commi 8 e 9 del Codice;
tutte le altre notizie riguardanti gli operatori economici, che sono
dall'Osservatorio ritenute utili ai fini della tenuta del Casellario,
tra cui tutte le violazioni in materia di sicurezza e a ogni altro
obbligo derivante dai rapporti di lavoro di cui l'Osservatorio venga a
conoscenza anche indipendentemente dalla gravita' della violazione e dal
soggetto od organismo, istituzionalmente deputati alla relativa
attivita' di vigilanza, che la comunicano.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della presente
determinazione, vi e' l'obbligo per le stazioni appaltanti di comunicare
all'Autorita' di vigilanza, nei termini sotto indicati, affinche' ne
venga fatta annotazione nel Casellario: 1) le esclusioni dalle gare di
servizi e forniture, ivi comprese quelle disposte per l'ipotesi di falsa
dichiarazione; 2) le notizie relative agli operatori economici che non
hanno comportato l'esclusione, relativamente a violazioni, anche non
gravi, in materia di sicurezza e a ogni altro obbligo derivante dai
rapporti di lavoro, di cui la stazione appaltante sia venuta a
conoscenza nel corso della gara; 3) i fatti riguardanti la fase di
esecuzione dei contratti di servizi e forniture, da annotare nel
Casellario.
La segnalazione circa la sussistenza di una o piu' delle cause di cui al
precedente punto 1), ovvero la comunicazione circa le notizie di cui al
punto 2), deve avvenire, per ogni operatore economico sulla base
dell'allegato A alla presente determinazione, entro dieci giorni
dall'esclusione ovvero entro dieci giorni dalla avvenuta acquisizione
della notizia da parte della stazione appaltante.
La segnalazione circa i fatti di cui al precedente punto 3) deve
avvenire, per ogni operatore economico, entro dieci giorni dal
verificarsi dell'evento meritevole di annotazione nel Casellario sulla
base dell'allegato B alla presente determinazione.
La mancata o tardiva comunicazione all'Autorita' dell'esclusione di cui
al punto 1) o delle notizie e dei fatti di cui ai punti 2) e 3) sara'
sanzionata ai sensi dell'art. 6, comma 11, del Codice.
In capo alla stazione appaltante sussiste l'obbligo, in base all'art.
71, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e
ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 6, comma 11, del Codice, di
effettuare la verifica della dichiarazione sostitutiva circa i fatti che
hanno causato l'esclusione dell'operatore economico partecipante. A
quest'ultimo riguardo, vi e' l'obbligo di compilare il paragrafo 5
dell'allegato A alla presente determinazione - che a tale verifica si
riferisce - anche qualora la dichiarazione sostitutiva dell'operatore
economico sia risultata veritiera.
Al fine di consentire la completa tutela degli interessi dell'operatore
economico, la stazione appaltante deve notificare a quest'ultimo, ai
sensi dell'art. 79 del Codice, il provvedimento di esclusione dello
stesso dalla gara, precisando che detto provvedimento e' congiuntamente
comunicato all'Autorita' (mediante l'allegato A alla presente
determinazione) per l'inserimento del dato nel Casellario informatico,
il che potra' consentire all'operatore economico di fornire
all'Autorita' un'utile informazione relativamente ad iniziative
giurisdizionali intraprese. Analogamente, la stazione appaltante informa
l'operatore economico circa le comunicazioni inoltrate all'Autorita' di
cui ai precedenti punti 2) e 3).
L'Autorita', posta a conoscenza del provvedimento di esclusione disposto
dalla stazione appaltante e dell'eventuale dichiarazione non veritiera
resa dall'operatore economico, nonche' delle notizie e dei fatti di cui
ai precedenti punti 2) e 3), procede alla puntuale e completa
annotazione dei relativi contenuti nel Casellario informatico, salvo il
caso che consti l'inesistenza in punto di fatto dei presupposti o
comunque l'inconferenza della notizia comunicata dalla stazione
appaltante.
Nei confronti dell'operatore economico escluso anche per aver fornito
dati o documenti non veritieri circa il possesso dei requisiti
prescritti per la partecipazione alla procedura di affidamento verra'
instaurato un procedimento in contraddittorio, al termine del quale
sara' eventualmente comminata dall'Autorita' la sanzione pecuniaria
prevista dall'art. 6, comma 11, del Codice.
Peraltro, l'esito di tale procedimento sanzionatorio non condiziona
l'annotazione nel Casellario.
In base al disposto di cui al piu' volte richiamato art. 38 del Codice,
tra le ipotesi che precludono la partecipazione alle gare di appalto, vi
e' quella relativa al fatto di avere, nell'anno antecedente la data di
pubblicazione del bando di gara, reso false dichiarazioni in merito ai
requisiti e alle condizioni rilevanti per la partecipazione alle
procedure di gara «risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio dei
lavori pubblici» (lett. h). In proposito, nel richiamare i contenuti
della determina dell'Autorita' n. 1 del 2005, si ribadisce che l'anno di
sospensione decorre dalla data di inserimento nel Casellario informatico
della relativa annotazione.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della presente
determinazione, vi e' l'obbligo per le stazioni appaltanti di comunicare
all'Autorita' di vigilanza, nei termini sotto indicati, le esclusioni
dalle gare di servizi e forniture per ritardata od omessa comprova dei
requisiti di ordine speciale, ai sensi dell'art. 48 del Codice.
La segnalazione deve avvenire entro dieci giorni dall'esclusione dalla
gara, utilizzando l'allegato C alla presente determinazione.
La mancata comunicazione dell'esclusione all'Autorita' oppure il ritardo
della comunicazione sara' sanzionata ai sensi dell'art. 6, comma 11, del
Codice.
Nei confronti dell'operatore economico escluso verra' instaurato un
procedimento in contraddittorio al termine del quale saranno
eventualmente comminate dall'Autorita' la sanzione pecuniaria e la
sospensione dalla partecipazione alle gare, graduata da un minimo di un
mese a un massimo di dodici mesi a seconda della gravita' del caso. Il
massimo della sanzione e' previsto laddove l'operatore economico abbia
reso una dichiarazione scientemente falsa.
I provvedimenti di sospensione sono inseriti nel Casellario informatico
con decorrenza dalla data della relativa iscrizione.
Per le esclusioni dalle gare di servizi e forniture, disposte
relativamente alle fattispecie indicate nell'allegato A e/o disposte per
difetto dei requisiti di ordine speciale o ritardata od omessa comprova
degli stessi, ai sensi dell'art. 48 del Codice, nonche' per i fatti
riguardanti la fase di esecuzione dei contratti di servizi e forniture,
elencati nell'allegato B, avvenuti precedentemente alla data di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della presente determinazione, e
non ancora comunicati all'Autorita', le stazioni appaltanti
provvederanno alla relativa segnalazione con le modalita' prima
indicate, entro 90 giorni dalla suddetta pubblicazione, senza incorrere
nelle sanzioni di cui al comma 11 dell'art. 6 del decreto legislativo 12
maggio 2006, n. 163.
Non costituiscono oggetto di segnalazione e conseguente iscrizione nel
Casellario informatico le irregolarita' meramente formali che risultano
nello svolgimento dei procedimenti di gara e che comportano un
provvedimento di non ammissione alla gara piu' che di esclusione.
In sede di verifica della veridicita' delle dichiarazioni sostitutive,
ai sensi dell'art. 11, comma 8, del codice e dell'art. 71 del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, le risultanze
della consultazione del casellario informatico non esimono la stazione
appaltante dall'onere di verificare direttamente presso le
amministrazioni certificanti il possesso dei requisiti di ordine
generale ex art. 38.
Vi e' l'obbligo per le stazioni appaltanti di consultare il Casellario
informatico nel corso delle procedure di affidamento di contratti
pubblici per l'individuazione degli operatori economici nei cui
confronti sussistano cause di esclusione.
In altri termini, le stazioni appaltanti debbono procedere, sulla base
delle dichiarazioni presentate dai concorrenti, delle certificazioni
dagli stessi prodotte e dai riscontri rilevabili dai dati eventualmente
presenti nel Casellario degli operatori economici, ad una immediata
verifica circa il permanere, al fine dell'ammissione alla gara, del
possesso dei requisiti d'ordine generale da parte dei concorrenti.
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informatico sono accessibili alle stazioni appaltanti tramite
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dei referenti individuati dal rappresentante legale della stazione
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Roma, 10 gennaio 2008
Il presidente: Giampaolino
Il relatore: Brienza
Allegati omessi