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Dalla mutualità alle casalinghe alla tutela previdenziale delle persone che
espletano lavori di cura non retribuiti scaturenti da responsabilità
familiari.
Antonino Sgroi
La
prima forma di tutela previdenziale riguardante le casalinghe è dato
ritrovarla nel n. 4 dell’art. 85 del regio decreto legge 4 ottobre 1935, n.
1827, convertito, con modificazioni nella legge 6 aprile 1936, n. 1155.
Questo articolo, inserito nel capo chiamato a disciplinare le assicurazioni
facoltative, riconosceva la possibilità di iscrizione presso l’assicurazione
facoltativa per pensioni di invalidità e vecchiaia, fra l’altro, a “le donne
maritate che attendono alle cure domestiche ed il cui marito sia compreso in
una delle precedenti categorie. Possono essere ammesse anche le donne che, con
altro vincolo di parentela, accudiscono alle cure domestiche presso persone
comprese nelle precedenti categorie, quando risultino che non hanno redditi di
alcuna specie per i quali paghino annualmente allo Stato per imposte dirette,
una somma superiore a lire 120;”
Il rapporto assicurativo previdenziale era posto in essere su richiesta del
soggetto interessato all’iscrizione e senza discrezionalità di sorta da parte
dell’ente previdenziale che non poteva far altro che iscrivere.
Successivamente la legge 5 marzo 1963, n. 389 istituì presso l’I.N.P.S. la
gestione separata <<Mutualità Pensioni>> avente lo scopo di gestire
l’assicurazione volontaria per le pensioni delle casalinghe (art.1).
I soggetti iscrivibili alla gestione erano individuati nelle persone di sesso
femminile che avessero compiuto il quindicesimo anno di età e che non avessero
superato il 50° anno, o che risultassero iscritte all’assicurazione
facoltativa istituita dal citato articolo 85, e in ogni caso, che fossero
iscritte a forme previdenziali obbligatorie.
Ai sensi dell’art. 21 della citata legge è stato emanato, con decreto del
Presidente della Repubblica 24 aprile 1964, n. 665, regolamento per
l’esecuzione della gestione separata.
L’articolo 2 del regolamento annoverava nella categoria “casalinghe” le
persone, coniugate, vedove, o nubili, che attendono, senza vincolo di
subordinazione, alle cure domestiche presso la propria famiglia.
La materia subisce, come noto, un’ulteriore evoluzione con la delega contenuta
nel comma 33° dell’art. 2 della legge 8 agosto 1995, n. 335, ove si affida al
legislatore delegato il compito di “…armonizzare la disciplina della gestione
<<Mutualità pensioni>>…, con le disposizioni recate dalla presente legge avuto
riguardo alle peculiarità della specifica forma di assicurazione sulla base
dei seguenti principi:
a) conferma della volontarietà dell’accesso;
b) applicazione del sistema contributivo;
c) adeguamento della normativa a quella prevista ai sensi dei commi 26 e
seguenti, ivi compreso l’assetto autonomo della gestione con partecipazione
dei soggetti iscritti all’organo di amministrazione.”
Il decreto legislativo 16 settembre 1996, n. 565 porta a compimento la
menzionata delega e, a decorrere dal 1° gennaio 1997, muta il nome della
citata gestione in “Fondo di previdenza per le persone che svolgono lavori di
cura non retribuiti derivanti da responsabilità familiari” (art. 1, secondo
comma).
Il legislatore del 1996, con tecnica utilizzata nel precedente testo normativo
sulla materia, individua i soggetti iscrivibili, sempre su base volontaria, al
Fondo innanzitutto in quelli, recte quelle, iscritte alla precedente Gestione,
e in tutti coloro che svolgono, senza vincolo di subordinazione, lavori non
retribuiti in relazione a responsabilità familiari e che, allo stesso tempo,
non prestano attività lavorativa autonoma o alle dipendenze di terzi e non
sono titolari di pensione diretta.
All’opposto l’iscrizione al Fondo è compatibile con lo svolgimento di
un’attività lavorativa ad orario ridotto, anche se prestata con carattere di
continuità, tale da determinare la contrazione del corrispondente periodo
assicurativo ai fini della determinazione del diritto alla pensione nel regime
generale obbligatorio.
Con successivo decreto, del 14 marzo 2001, n. 14486 del Ministero del lavoro e
della previdenza, emanato di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica (in G. U., n. 118 del 23 maggio 2001), si è
provveduto a determinare gli specifici coefficienti di trasformazione in
pensione del montante contributivo per il Fondo.
Successivamente, con circolare n. 223 del 20.12.2001 (in www.inps.it), l’ente
previdenziale a cui è affidata la gestione del neocostituito Fondo ha
provveduto a impartire le necessarie istruzioni per dare concreta attuazione
alla delineata tutela previdenziale.
Il reticolato di tutela nei confronti dei soggetti retro evidenziati si
estende alla patologia degli infortuni domestici con la legge 3 dicembre 1999,
n. 493, testo legislativo che è finalizzato a promuovere iniziative dirette a
tutelare la sicurezza e la salute attraverso la prevenzione delle cause di
nocività e degli infortuni negli ambienti di civile abitazione e l’istituzione
di una forma assicurativa contro il rischio infortunistico derivante dal
lavoro domestico.
L’articolo 7 istituisce l’assicurazione obbligatoria, con Fondo autonomo
speciale gestito dall’I.N.A.I.L., per la tutela dal rischio infortunistico per
invalidità permanente derivante dal lavoro svolto in ambito domestico,
Soggette all’obbligo assicurativo sono le persone di età compresa tra i 18 e i
65 anni che svolgono in via esclusiva attività di lavoro in ambito domestico.
Si intende per lavoro svolto in ambito domestico l’insieme delle attività
prestate nell’ambito domestico, senza vincolo di subordinazione e a titolo
gratuito, finalizzate alla cura delle persone e dell’ambiente domestico.
L’ambito domestico è l’insieme degli immobili di civile abitazione e delle
relative pertinenze ove dimora il nucleo familiare dell’assicurato e
nell’ipotesi che l’immobile faccia parte di un condominio, l’ambito domestico
comprende anche le parti comuni condominiali.
Infine l’esclusività del lavoro svolto in ambito domestico è da intendersi
come non svolgimento da parte del soggetto assicurato di altra attività che
comporti l’iscrizione presso forme obbligatorie di previdenza sociale.
I casi di infortunio garantiti sono quelli avvenuti in occasione e a causa
dello svolgimento della citata attività, all’interno dei luoghi come retro
evidenziati e dai quali sia derivata una inabilità permanente al lavoro non
inferiore al 33 per cento. Sono esplicitamente esclusi gli infortuni
verificatisi al di fuori del territorio nazionale.
Il legislatore affida al Ministro del lavoro e della previdenza sociale il
compito di accertare se l’equilibrio finanziario ed economico del Fondo
medesimo consenta l’inclusione nell’assicurazione dei casi di infortunio
mortale e, all’esito di una ricognizione positiva, di emanare i provvedimenti
necessari con decreto.
Il decreto ministeriale n. 956500 del 15 settembre 2000 individua i requisiti
delle persone soggette all’obbligo assicurativo e il successivo decreto, di
pari data, n. 957000 individua, a sua volta, le modalità di attuazione
dell’assicurazione.
Quest’ultimo decreto fissa il premio assicurativo, da versare entro il 31
gennaio di ogni anno, pro capite in Euro 12,91 per anno solare, importo non
frazionabile ed esente da oneri fiscali.
Nell’ipotesi che il soggetto tenuto al pagamento del premio sia inadempiente è
dovuta una somma aggiuntiva non superiore all’ammontare del premio stesso,
graduabile in relazione al periodo dell’inadempimento. Quest’ultima
disposizione non si applica per un quinquennio a decorrere dall’entrata in
vigore della legge n. 493.
Infine, di rilievo la disposizione che esplicitamente e in deroga al principio
di automaticità delle prestazioni, principio generale del micro-sistema
previdenziale, esclude il riconoscimento della prestazione, rendita vitalizia,
nei confronti dei soggetti non in regola con il pagamento del premio e per
tutti quegli infortuni accaduti prima del pagamento del premio.
Sotto il versante amministrativo l’I.N.A.I.L. ha emanato la circolare n. 9 del
22 febbraio 2001, in www.inail.it).
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Compiuta la ricognizione dei testi normativi sulla materia può passarsi a una
breve disamina del testo legislativo del 1996 con riferimento alla
volontarietà dell’iscrizione e agli effetti che l’ordinamento, implicitamente
o esplicitamente, connette a tale dichiarazione unilaterale.
L’ultimo periodo del secondo comma dell’art. 1 del decreto istitutivo del
Fondo previdenziale in commento, in perfetta sintonia con il principio fissato
dalla lett. a) del comma 33 dell’art. 2 l. cit., prevede che “Al Fondo possono
iscriversi, su base volontaria, i soggetti che svolgono, senza vincolo di
subordinazione, lavori non retribuiti in relazione a responsabilità familiari
e che non prestano attività lavorativa autonoma o alle dipendenze di terzi e
non sono titolari di pensione diretta.”
In via di prima approssimazione può affermarsi che il delineato, ancorché
sommario, quadro legislativo porta a concludere che il legislatore della
riforma previdenziale del 1995 abbia voluto creare, anche a favore di quei
soggetti, senza distinzione alcuna di sesso, che svolgono attività lavorativa
fra le mura domestiche senza retribuzione alcuna in forza dei vincoli
familiari che le legano ai beneficiari, un reticolato di tutela pubblica che
conduce a una equiparazione sotto il profilo previdenziale di tali lavoratori
agli altri lavoratori provvisti di simile tutela e ciò nonostante la mancanza
della percezione di una retribuzione.
Ulteriore suffragio a tale modello ricostruttivo è possibile reperire se,
passando dalla previdenza pubblica a quella privata, si pone mente alla
modifica intervenuta, in forza dell’art. 17 del decreto legislativo 18
febbraio 2000, n. 47, che ha introdotto la lett. b-ter), nell’art. 2 del
decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124.
In forza di tale introduzione, fra i destinatari delle forme pensionistiche
complementari si annoverano anche “i soggetti destinatari del decreto
legislativo 16 settembre 1996, n. 565, anche se non iscritti al fondo ivi
previsto.”
Il nuovo testo dell’art. 2 del decreto legislativo n. 124 disciplinante la
c.d. previdenza complementare, adeguandosi a una scelta di politica del
diritto antecedentemente formalizzata nel sistema previdenziale pubblico con
il decreto legislativo n. 565, allarga il proprio ambito di efficacia anche
nei confronti di soggetti che non potevano essere ricompresi nella categoria
“lavoratore”, categoria che è usualmente individuata, utilizzando fra gli
elementi che ne costituiscono condizione necessaria e sufficiente di
esistenza, la percezione di un compenso.
Antecedentemente alle modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 47 del
2000, in favore di questi soggetti non appariva possibile nemmeno l’iscrizione
a un Fondo pensione aperto in quanto l’art. 9, al secondo comma, individuava i
soggetti che potevano iscriversi al fondo aperto solo nei “…destinatari delle
disposizioni del presente decreto legislativo…”.
I destinatari erano individuati dall’art. 2, primo comma e in esso si parlava,
sino al 2000, di lavoratori dipendenti, pubblici o privati, lavoratori
autonomi, liberi professionisti e di soci lavoratori di cooperative di
produzione e lavoro.
L’elenco di destinatari, anche a non volerlo considerare tassativo ma
meramente esemplificativo, si rammenti che il problema della tassatività o
esemplificatività permane nonostante le modifiche legislative che sono
intercorse o che potranno intervenire medio tempore, poteva in ogni caso
condurre a un allargamento dei soggetti destinatari della legislazione.
Elenco, in ogni caso, limitato a soggetti che svolgevano un’attività che
consentisse loro di essere inquadrati nella categoria “lavoratore” e non
certamente a soggetti che, malgrado lo svolgimento di un’attività, non
potevano considerarsi lavoratori secondo il contenuto assegnato generalmente a
tale termine.
Il quadro normativo muta con il decreto n. 47 che non solo, come già detto,
introduce fra i destinatari dell’art. 2 anche soggetti non lavoratori ma,
altresì, con gli artt. 9-bis e 9-ter prevede l’istituzione di forme
pensionistiche individuali.
La prima forma pensionistica individuale delineata dall’art. 9-bis si pone in
raccordo con il precedente art. 9 che disciplina i fondi di previdenza aperti.
La seconda connette la forma pensionistica alla stipula di contratti di
assicurazione sulla vita; questa ultima, anche se non si fosse proceduto
all’allargamento della platea dei destinatari dei fondi chiusi e aperti,
avrebbe consentito la creazione di un modello di tutela previdenziale privata
anche per i soggetti di cui si parla.
Di converso il legislatore ha preferito da un lato introdurre una tutela
previdenziale pubblica (sulla correttezza o meno di tale aggettivizzazione ci
si soffermerà specificamente nel prosieguo di tale scritto) affidata all’ente
pubblico e, dall’altro, parallelamente, riconoscere anche per i soggetti in
commento la possibilità della creazione di una posizione previdenziale privata
all'interno di un fondo di categoria (fondo esistente, che risulta essere
stato autorizzato dalla Commissione di Vigilanza sui fondi pensione in data 28
dicembre 2000 e che ha il nome FONDO FAMIGLIA).
Tale scelta di politica del diritto, che ha escluso una tutela solo privata
dei menzionati soggetti, conduce ad affermare che nel nostro sistema la tutela
previdenziale è riconosciuta a qualunque soggetto che ha espletato un’attività
lavorativa, anche se non retribuita ed è affidata in via principale
all’ordinamento statuale a cui si connette e collega un sistema privato di
previdenza.
Il collegamento fra previdenza pubblica e privata dianzi delineato nella
nostra materia conduce a soffermare l’attenzione su un aspetto rilevante che
può essere lessicalmente rappresentato da una proporzione, proporzione sulla
cui necessaria veridicità sarà opportuno porre mente locale.
La proporzione è la seguente: “previdenza pubblica : iscrizione obbligatoria =
previdenza privata : iscrizione volontaria”.
Come noto la previdenza pubblica è a iscrizione obbligatoria e la sua gestione
è affidata a un ente pubblico quale è l’I.N.P.S., sena dimenticare le altre
forme previdenziali pubbliche obbligatorie sostitutive di quella gestita
dall’ente ultimo citato.
All’opposto la previdenza complementare è a iscrizione facoltativa ed è
affidata a soggetti privati specificamente individuati nel decreto legislativo
n. 124 del 1993.
Se questo è il quadro legislativo di riferimento ne discende che, se si fa uso
consequenzialmente logico dei dati normativi di riferimento suddelineati, o il
Fondo di cui si discute è un Fondo di previdenza complementare affidato, in
via derogatoria dal legislatore del 1996, all’I.N.P.S., soggetto a cui è
istituzionalmente preclusa l’attivazione diretta di fondi di previdenza
privata o, all’opposto, il Fondo rientra nel sistema previdenziale pubblico
nonostante la volontarietà dell’iscrizione al medesimo.
Appare chiaro che la scelta fra l’una o l’altra delle opzioni delineate è
foriera di importanti conseguenze per il sistema previdenziale in sé,
comprendendosi in questa espressione il pubblico e il privato e, per il
singolo iscritto al Fondo.
Utili in tale ricostruzione appaiono da un lato la stessa disposizione
contenuta nel comma secondo dell’art. 1 del decreto legislativo n. 565 del
1996 e dall’altro il dato normativo rappresentato dalla lett. b-ter) dell’art.
2 del decreto legislativo n. 124 del 1993.
Nel primo testo legislativo si disconosce l’iscrizione al Fondo di quei
soggetti che:
a) svolgono la medesima attività in maniera retribuita;
b) svolgono altra attività lavorativa in proprio o alle dipendenze di terzi.
In questi casi non vi è bisogno di tutela previdenziale pubblica in quanto
l’ordinamento appresta altra e diversa forma di tutela previdenziale pubblica,
questa volta a iscrizione obbligatoria, che si pone, pertanto,
alternativamente, a quella esaminata in questa sede.
L’impossibilità di iscrizione al Fondo in tale ipotesi depone a favore della
tesi che anche in questo caso si è davanti a una forma di previdenza pubblica
che non può concorrere con altre forme di previdenza pubblica.
Nel secondo testo il legislatore ha esplicitamente previsto che fra i
destinatari dei fondi chiusi di previdenza complementare fossero compresi
anche i soggetti individuati dal decreto legislativo n. 565 del 1996.
Ne discende che costoro sono in astratto, stante in entrambe le ipotesi la
volontarietà dell’iscrizione, destinatari di due forme previdenziali: una
gestita dall’I.N.P.S. e l’altra gestita da tutti quei soggetti
dell’ordinamento individuati dal decreto del 1993.
In tale spezzone normativo si riconosce la possibilità di iscriversi a un
fondo previdenziale privato anche se non vi sia la parallela iscrizione al
fondo previdenziale gestito dall’I.N.P.S.
Da tale possibile doppia iscrizione deve dedursi che le forme di tutela
previdenziale apprestate dall’ordinamento a favore di questi lavoratori non
retribuiti sono fra loro concorrenti e allo stesso tempo alternative.
Le stesse concorrono nella creazione di un reticolato di tutela qualora il
lavoratore si sia iscritto a entrambe; sono alternative nell’ipotesi che il
lavoratore abbia volontariamente acceduto a una sola di esse.
Acclarato quest’aspetto deve ora chiedersi se i due fondi, quello del decreto
legislativo 565 e quello del decreto legislativo n. 124, gli stessi sono
chiamati a operare all’interno del sistema di previdenza privato, ancorché
affidati a soggetti differenti – l’I.N.P.S., il primo, i soggetti individuati
nel decreto 124, il secondo – o se, all’opposto, i due fondi sono chiamati a
operare: l’uno all’interno del sistema di previdenza pubblico, l’altro
all’interno del sistema di previdenza privato.
Avallare questa soluzione significa affermare che il sistema di previdenza
pubblico non è più connesso all’obbligatorietà o meno dell’iscrizione al
sistema di previdenza pubblico, ma è solamente collegato al soggetto a cui il
legislatore ha affidato la gestione della previdenza pubblica e cioè all’ente
pubblico: I.N.P.S., I.N.P.D.A.P.
E’ chiaro che una ricostruzione di tal sorta può poi ruotare attorno
l’affermazione che si è davanti a una deroga al sistema ordinario che prevede
l’obbligatorietà dell’iscrizione alla previdenza pubblica o all’opposto,
attorno l’affermazione che si è davanti alla creazione di una nuova regola che
ricopre lo stesso ambito di efficacia della precedente.
L'una o l’altra delle affermazioni retro delineate porta con sé la scelta
ideologica dell’interprete tesa a restringere o allargare il principio
introdotto con la disposizione dell’art. 1, comma secondo, del decreto
legislativo n. 565 del 1996 e, ancor prima, dal legislatore delegato del 1995.
In ogni caso le due opzioni ermeneutiche devono risolvere il problema insito
nella creazione del Fondo a iscrizione volontaria del decreto del 1996
ponendolo in connessione con il nuovo quadro legislativo in materia di
previdenza complementare e decidere se il vulnus afferente la non
obbligatorietà dell’iscrizione al sistema previdenziale pubblico sia più o
meno deleterio del vulnus che si apporterebbe se si accedesse alla diversa
ipotesi ricostruttiva che assimila il menzionato fondo ai fondi privati di
previdenza complementare affidato esclusivamente all’I.N.P.S.
La soluzione meno dirompente appare quella prospettata in questa sede, che
ritiene essersi davanti a un fondo previdenziale pubblico a cui si accede,
contrariamente alla regola generale dell’obbligatorietà, solo in forza di una
scelta volontaria del soggetto.
Scelta che condiziona solo l’accesso al fondo ma che non produrrà effetto
alcuno per lo svolgimento del rapporto previdenziale, rapporto che rimarrà un
rapporto previdenziale pubblico disciplinato dalla normativa previdenziale
pubblica.
A questa soluzione appare essere approdato anche l’ente previdenziale laddove
nella circolare n. 223 del 2001 afferma, fra l’altro, che “…la prosecuzione
volontaria dell’iscrizione ad altro ordinamento pensionistico obbligatorio o
l’accredito di contribuzione figurativa connessa alla risoluzione del rapporto
di lavoro costituiscono causa ostativa al versamento della contribuzione al
Fondo” (prg. 2.1).
Da tale affermazione si inferisce che il Fondo gestito dall’I.N.P.S.,
nonostante la volontarietà dell’iscrizione, rientri nel sistema di previdenza
pubblica.
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Da
quest’ultima affermazione ne consegue per il lavoratore iscritto al Fondo la
possibilità di utilizzare tutti gli strumenti giuridici previsti nel sistema
di previdenza pubblica e connessi al computo integrale dei contributi versati
presso altri Fondi o gestioni pubbliche.
Su questo versante appaiono di rilevante interesse le ricadute che si hanno,
dall’assimilazione al sistema di previdenza pubblica del Fondo in commento, in
tema di ricongiunzione e totalizzazione dei contributi.
La riconduzione nel modello previdenziale pubblico del Fondo conduce ad
affermare, in prima battuta, che il lavoratore iscritto allo stesso possa far
valere, fra l’altro, la ricongiunzione dei contributi o la totalizzazione
degli stessi, non rinvenendosi alcun motivo ostativo all’esperimento di tale
procedure all’interno del Fondo medesimo o viceversa.
La ricongiunzione, come noto, consiste nella possibilità di unificare presso
una sola forma di previdenza i contributi versati in gestioni diverse, allo
scopo di ottenere un’unica pensione.
La totalizzazione è il meccanismo tramite il quale si procede alla riunione
virtuale dei contributi esistenti nelle varie gestioni per la verifica
dell’esistenza del requisito del diritto alla pensione e che conduce,
successivamente alla verifica positiva di cui retro, nella liquidazione di
rate di pensione a carico di ciascuna delle gestioni ove risultano accreditati
e versati i contributi.
Il primo istituto trova la sua disciplina, per quel che attiene in questa
sede, in tre testi legislativi: la legge 7 febbraio 1979, n. 29, la legge 5
marzo 1990, n. 45 e, da ultimo, il decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 184.
Il secondo istituto trova la sua formalizzazione nell’art. 71 della legge n.
388 del 23 dicembre 2000 e nel successivo decreto ministeriale 7 febbraio
2003, n. 57 (in G. U., 5 aprile 2003, n. 30).
La ricongiunzione avrebbe dovuto trovare un’unitaria disciplina, al pari del
riscatto e dei versamenti volontari, nel decreto legislativo n. 184 del 1997.
Ma lo stesso legislatore, all’art. 1 che disciplina l’istituto in commento,
delimita l’ambito di efficacia della disciplina, con tecnica di rinvio formale
nel primo caso ed esplicitamente nel secondo, da un lato ai soli lavoratori
(1° comma) per i quali i trattamenti pensionistici sono liquidati
esclusivamente secondo il sistema contributivo e dall’altro, limitatamente ai
liberi professionisti (5° comma) prevede una disciplina derogatoria di quella
generale.
Con riguardo al primo profilo derogatorio la legge di riforma del sistema
pensionistico 335 del 1995 cd. legge Dini, al comma 6 dell’art. 1 ha
introdotto per il calcolo della pensione nell’assicurazione generale
obbligatoria (A.G.O.) il sistema contributivo. Ma tale regola generale non
trova applicazione nei confronti di quei lavoratori iscritti all’A.G.O. alla
data del 31 dicembre 1995 “…e che possono far valere un’anzianità contributiva
di almeno diciotto anni…”, nei confronti di costoro il calcolo della pensione
avviene utilizzando il precedente sistema retributivo (13° comma, art. 1).
Ancora la regola generale trova un’applicazione mitigata nei confronti di quei
lavoratori che alla menzionata data possono far valere un’anzianità
contributiva inferiore a 18 anni; in questi casi si procede alla sommatoria di
quanto calcolato utilizzando il metodo retributivo e di quanto calcolato
utilizzando il metodo contributivo.
Infine si aggiunga che, ai sensi del ventitreesimo comma del medesimo
articolo, è consentito ai lavoratori, ai quali si applica, totalmente o
parzialmente, il sistema retributivo optare “…per la liquidazione del
trattamento pensionistico esclusivamente con le regole del sistema
contributivo, ivi comprese quelle relative ai requisiti di accesso alla
prestazione di cui al comma 19 (pensione di vecchiaia), a condizione che
abbiano maturato un’anzianità contributiva pari o superiore a quindici anni,
di cui almeno cinque nel sistema contributivo.”
L’ultimo periodo di tale comma è stato interpretato autenticamente, con il
decreto legge 28 settembre 2001, n. 355, convertito con modifiche in legge 27
novembre 2001, n. 417, “…nel senso che l’opzione ivi prevista è concessa
limitatamente ai lavoratori di cui al comma 12 del predetto art. 1 che abbiano
maturato un’anzianità contributiva pari o superiore a quindici anni, di cui
almeno cinque nel sistema contributivo.”
In forza delle menzionate limitazioni ne consegue con riguardo alla
ricongiunzione che vigono contestualmente due modelli:
- uno disciplinato dalle disposizioni antecedenti al decreto legislativo n.
184 del 1997, modello valido per tutti i trattamenti pensionistici liquidati
con il sistema retributivo o con il sistema misto;
- l’altro disciplinato dalle nuove disposizioni, valido per i trattamenti
pensionistici liquidati con il nuovo modello contributivo.
La questione che bisogna risolvere all’interno del Fondo in commento è se allo
stesso possa predicarsi l’applicazione di entrambi i modelli di ricongiunzione
o se, all’opposto, nei suoi confronti possa valere solo il nuovo modello
ricostruttivo.
La necessità di individuare quale dei due modelli è applicabile al Fondo
scaturisce dalla loro differenza contenutistica nonostante l’utilizzo dello
stesso termine “ricongiunzione”.
Infatti mentre nella legge del 1979, la n. 29, la ricongiunzione aveva come
suo naturale effetto la trasmigrazione di tutti i contributi accreditati a
favore dello stesso lavoratore presso più fondi a un fondo e la liquidazione
di un’unica pensione posta a carico del fondo destinatario dell’accentramento
contributivo (l’art. 1, al primo comma, parla genericamente “…di unica
pensione…”). All’opposto nel nuovo modello, quello del 1997, non si ha alcun
trasferimento di contributi ma, semplicemente, il riconoscimento, la
liquidazione e l’erogazione di quote di pensione da parte di ciascuna delle
gestioni previdenziali ove sono costituite le posizioni assicurative del
lavoratore, quote calcolate secondo le norme vigenti in ciascuna gestione.
La risposta a tale quesito la si trova nello stesso decreto legislativo n. 565
e, temporalmente ancor più a ritroso, nella legge delega del 1995, laddove
entrambi i testi legislativi, l’uno quale principio a cui deve attenersi il
legislatore delegato e l’altro quale attuazione del principio fissato dal
legislatore delegante, per il calcolo del trattamento pensionistico utilizzano
esclusivamente il sistema contributivo (art. 6, primo comma, d. lgs.vo cit. e
lett. b), 33° comma, art. 2, l. cit.).
Sulla scorta di tali testi legislativi deve concludersi che il modello di
ricongiunzione astrattamente applicabile anche ai soggetti iscritti al Fondo
istituito con il decreto legislativo n. 565 è esclusivamente quello delineato
nel decreto legislativo n. 184 del 1997.
Da ciò consegue che:
- per i lavoratori a cui è legislativamente o volontariamente applicabile il
sistema contributivo (v. retro), in via di logica astratta non rimane che
chiedersi, in via ulteriormente gradata, se l’ambito di efficacia soggettiva
del decreto ultimo citato comprenda anche i soggetti iscritti al Fondo del
decreto n. 565;
- per i lavoratori a cui continua ad applicarsi, in toto vel pro parte, il
sistema retributivo rimane irrisolta la questione se per gli stessi,
nonostante, il rinvio al modello contributivo, possa trovare applicazione
l’istituto della ricongiunzione così come delineato con la riforma del 1997.
Con riguardo a quest’ultima questione, a meno ché non si voglia immaginare un
vuoto normativo limitatamente ai menzionati lavoratori, deve riconoscersi con
riguardo:
a) ai lavoratori ai quali è applicabile, anche parzialmente, il sistema
contributivo (la disposizione in commento, art. 4, parla genericamente di
sistema contributivo), che è lo stesso legislatore a riconoscere il possibile
utilizzo dell’istituto della ricongiunzione dettato nel 1997;
b) ai lavoratori ai quali è applicabile il solo metodo retributivo che debba
riconoscersi il possibile esperimento di tale modello di ricongiunzione pena
l’illegittimità costituzionale della disposizione, a meno che non si affermi,
all’opposto che, per gli stessi, continui a trovare applicazione la precedente
disciplina sul tema e ciò nonostante il richiamo al metodo contributivo
operato al primo comma dell’art. 4.
Delle due soluzioni prospettate da ultimo, sub b), quella che appare meno
dirompente, per l’intero sistema previdenziale scaturito dalla cd. riforma
Dini, è la prima che da un lato consente una tutela integrale nei confronti di
tutti i lavoratori, a prescindere dal sistema attraverso il quale si computa
il trattamento pensionistico e, dall’altro, assicura la permanenza, quale
regola generale del sistema contributivo per il calcolo del trattamento
previdenziale all'interno del Fondo in questione.
All’opposto accedere alla diversa soluzione, di permanenza anche per i
soggetti iscritti al menzionato Fondo e per i quali si utilizza il sistema
contributivo, comporterebbe una rottura del nuovo modello previdenziale e,
sotto l’aspetto pratico, implicherebbe una riunione reale di contribuzione
presso uno dei Fondi gestiti dall’I.N.P.S., riunione che, all’opposto, con il
nuovo modello ricongiunzione mancherebbe.
Il problema sino a ora esaminato però rifluisce nella più generale questione
dell’individuazione dell’ambito soggettivo di efficacia del decreto n. 184 del
1997, se cioè lo stesso trovi applicazione in tutte le ipotesi di
contribuzione accreditata presso fondi previdenziali pubblici gestiti da enti
previdenziali pubblici a prescindere dall’obbligatorietà di iscrizione agli
stessi o, se all’opposto, lo stesso possa applicarsi solo all’interno della
previdenza pubblica obbligatoria, esulando dal proprio ambito di efficacia
quelle forme di previdenza pubblica volontaria, forme di previdenza che, a
quel che consta, si riducono solo a una e cioè a quella del decreto
legislativo n. 565 del 1996.
Punto di partenza obbligato di questa investigazione è rappresentato dall’art.
1 del decreto n. 184.
Questo articolo parla di “…lavoratori iscritti a due o più forme di
assicurazione obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti, che
non abbiano maturato in alcuna delle predette forme il diritto al trattamento
previdenziale…”.
Orbene se si utilizza il modello interpretativo letterale, ponendo la
disposizione al di fuori del reticolato normativo previdenziale ove la stessa
è posta, deve ritenersi che la ricongiunzione possa operare limitatamente a:
- lavoratori,
- forme di assicurazione obbligatoria.
Da entrambe le categorie sarebbero pertanto esclusi i soggetti che si
iscrivono al Fondo di cui la decreto legislativo n. 565 del 1996 in quanto:
a) non sono stricto sensu lavoratori,
b) si iscrivono a una forma volontaria gestita dalla previdenza pubblica.
La soluzione a cui si è pervenuti, utilizzando l’interpretazione letterale,
conduce all’impossibilità per i soggetti iscritti al Fondo del decreto 565 di
utilizzare, per il riconoscimento e il computo del trattamento pensionistico
nel sistema previdenziale pubblico, tutti i contributi eventualmente
accreditati presso altri Fondi o Gestioni (l’ipotesi tipica è rappresentata
dal soggetto che antecedentemente ha svolto attività di lavoro subordinata o
autonoma versando contributi presso la gestione obbligatoria di pertinenza ma
non abbia maturato il requisito minimo contributivo necessario al
riconoscimento di una prestazione pensionistica).
Pare però che tale prospettata soluzione porrebbe, senza giustificazione
alcuna, in una situazione di mancata tutela proprio quella categoria di
persone per le quali il legislatore con il decreto legislativo n. 565 del 1996
abbia voluto apprestare una tutela previdenziale prima mancante.
Se si riconosce che il Fondo in questione rientra nella più ampia categoria
dei fondi previdenziali pubblici deve necessariamente riconoscersi che per
esso possano e debbano valere tutte le disposizioni vigenti nel micro-sistema
previdenziale pubblico nei confronti di tutti gli altri fondi esistenti e, in
tale ricostruzione, appare irrilevante la circostanza che l’iscrizione non sia
obbligatoria ma sia connessa a un atto di volontà del soggetto beneficiario.
L’atto di volontà, necessario per l’iscrizione non inficia la sostanza del
Fondo e, trova una sua ratio nella circostanza che il soggetto iscrivibile non
esercita un’attività lavorativa remunerata dalla quale può trarre la
necessaria provvista per il pagamento della contribuzione al pari del
lavoratore autonomo ma le risorse pecuniarie sono tratte dal bilancio della
comunità familiare ove il soggetto iscritto lavora.
Tale dato economico è il sostrato che giustifica l’atto di volontà
dell’iscrizione al Fondo ma, una volta effettuata l’iscrizione, deve ritenersi
che la vita previdenziale dell’assicurato sia eguale alla vita di qualunque
altro assicurato pena: sotto l’aspetto giuridico l’irrazionale disparità di
trattamento all’interno del sistema previdenziale e la mancata integrale
tutela costituzionale di questi soggetti e, sotto l’aspetto sociale, il
mancato decollo del Fondo una volta che si neghi la possibilità di porlo in
collegamento con gli altri fondi previdenziali pubblici.
Conclusivamente deve ritenersi che l’art. 1 del decreto legislativo n. 184 del
1997 in tema di individuazione dei soggetti destinatari dello stesso debba
essere letto in connessione con il decreto legislativo n. 565 del 1996
dovendosi comprendere fra i soggetti abilitati alla possibilità di cumulo dei
contributi anche quei lavoratori - questo sono le persone che svolgono, senza
vincolo di subordinazione, lavori non retribuiti in relazione a responsabilità
familiari se si vuole riconoscere che la remunerazione non è sempre elemento
necessario per l’esistenza di un lavoro – individuati con una perifrasi
nell’art. 1 del decreto ult. cit. e che volontariamente si siano iscritti al
Fondo in questione.
Sotto questo ultimo versante deve ritenersi irrilevante ai nostri fini
l’obbligatorietà o meno dell’iscrizione a un fondo previdenziale pubblico e
ciò in quanto, sempre e comunque, il fine è unico e unitario ed è
rappresentato dalla creazione di un reticolato di tutela pubblico nei
confronti dei lavoratori, reticolato di tutela che sarebbe illegittimamente
limitato se si ponesse il Fondo del decreto legislativo n. 565 al di fuori del
modello previdenziale pubblico come se lo stesso rappresentasse un monstrum da
sterilizzare e isolare.
Lo stesso discorso può farsi, con le dovute necessarie peculiarità, anche con
riguardo all’istituto della totalizzazione introdotto e disciplinato dal
nostro legislatore con l’art. 71 della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
Come noto il primo comma individua i destinatari dell’istituto nel
“…lavoratore che non abbia maturato il diritto a pensione in alcuna delle
forme pensionistiche a carico dell’assicurazione generale obbligatoria e delle
forme sostitutive, esclusive ed esonerative della medesima, nonché delle forme
pensionistiche obbligatorie gestite dagli enti di cui al decreto legislativo
30 giugno 1994, n. 509…”
A questo lavoratore “…è data la facoltà di utilizzare, cumulandoli per il
perfezionamento dei requisiti per il conseguimento della pensione di vecchiaia
e dei trattamenti pensionistici per inabilità, i periodi assicurativi non
coincidenti posseduti presso le predette gestioni, qualora tali periodi,
separatamente considerati, non soddisfino i requisiti minimi stabiliti dagli
ordinamenti delle singole gestioni.”
Dalla lettura della disposizione si inferisce che la stessa è chiamata a
coprire quei vuoti normativi di tutela che si creano in forza
dell’applicazione dell’art. 1 del decreto legislativo n. 184 del 1997 e, al
suo interno, l’individuazione dell’ambito soggettivo di efficacia passa fra
l’altro attraverso l’utilizzo delle seguenti espressioni:
a) lavoratore;
b) forme pensionistiche a carico dell’assicurazione generale obbligatorie.
Il contenuto da assegnare alle due espressioni, al pari dell’operazione
interpretativa fatta per la disposizione ult. cit., passa attraverso il
necessario nesso di collegamento da effettuare fra la norma da interpretare e
l’art. 1 del decreto legislativo n. 565 del 1996, ricordando, quale
presupposto interpretativo indefettibile, come il Fondo istituito da questa
disposizione legislativa si pone all’interno del sistema di previdenza
obbligatoria a nulla rilevando, ai nostri fini, che l’iscrizione al Fondo sia
volontaria e non obbligatoria.
Se il Fondo rientra nel sistema di previdenza pubblica, all’interno del quale
si pongono sia i fondi a iscrizione obbligatoria sia i fondi a iscrizione
facoltativa, resta ora da chiedersi se nel contenuto da assegnare al termine
lavoratore possano o meno comprendersi quelle persone che sono destinatarie
del Fondo del decreto n. 565.
Deve ritenersi, anche in questa ipotesi interpretativa, che nel novero dei
soggetti tutelati dal legislatore con l’istituto della totalizzazione si
debbano comprendere anche quei lavoratori non retribuiti destinatari della
tutela del decreto legislativo n. 565 del 1996.
Concludendo queste brevi digressioni in tema di tutela dei lavoratori
iscrivibili al fondo creato con il decreto legislativo del 1996 può affermarsi
che:
a) il Fondo rientra nel sistema di previdenza pubblica la cui gestione è
esclusivamente affidata all’ente pubblico I.N.P.S.;
b) nei confronti dei lavoratori iscritti al Fondo trova integrale applicazione
il reticolato di tutela prevista nel micro-sistema previdenziale pubblico
quali, a titolo esemplificativo, la ricongiunzione e la totalizzazione.