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Il diritto antitrust nel mercato bancario
e nel mercato finanziario.
Marcello Bassani
Sommario: 1. Premessa; considerazioni introduttive sul sistema di tutela della
concorrenza in generale. 2. La tutela della concorrenza nel mercato bancario.
3. Un caso emblematico di fattispecie "intersettiva" della normativa bancaria
e di quella antitrust: il gruppo bancario cooperativo paritetico. 4. Cenni al
mercato mobiliare ed assicurativo. 5. Considerazioni conclusive.
Legislazione: Regolamento n. 4064/1989/CE; Regolamento n. 3932/1992/CE;
Regolamento n. 1310/1997/CE; R.d. n. 265 del1942 (Codice civile); L. 287 del
10 ottobre 1990; d. lgs. n. 385 del 1° settembre 1993; d. lgs. n. 58 del 24
febbraio 1998; Regolamento adottato con delibera Consob n. 11971 del 14 maggio
1999.
Dottrina: Annunziata 2003; Campobasso 2002; Cassottana - Nuzzo 2002; Costi
2000; Costi 2001; Costi 2003; Donati - Volpe Putzolu 2002; Gentili 1993; Irti
2003; Lamandini 2003; Libertini 2002; Lupoi 2001; Santagata 2003; Siani 2002;
Vanzetti - Di Cataldo 2003;
1. Quello del diritto antitrust è un problema che, nell'ambito di qualsivoglia
sistema nazionale che voglia davvero definirsi a "capitalismo maturo", non può
non costituire oggetto di adeguata riflessione, soluzione e disciplina. La
disciplina della concorrenza costituisce infatti una caratteristica che
contribuisce a connotare in positivo i tratti comuni a tutti i più grandi
sistemi ad economia industrializzata maggiormente evoluti. Ma prima di passare
ad analizzare specificamente la disciplina antitrust, così come delineata
dall'ordinamento italiano, per poi procedere all'esame della sua
compenetrazione nei settori specifici del mercato bancario e del mercato
finanziario, pare opportuno soffermarsi brevemente sulla descrizione della
concorrenza, come fenomeno a sé, indipendentemente dalla sua regolazione
giuridica.
In quest'ottica va anzitutto osservato come la disciplina della concorrenza
sia stata introdotta, in pressoché tutti gli ordinamenti caratterizzati da
un'economia industrializzata sviluppata al punto da potersi realmente definire
"a capitalismo maturo" solamente in tempi relativamente assai recenti. Basti
considerare, infatti, come gli Stati Uniti D'America, nazione tradizionalmente
antesignana in molti settori dell'economia, nonché nella loro regolazione
giuridica, si siano dotati di una disciplina giuridica della concorrenza
soltanto con l'approvazione, nel 1890, dello "Sherman Act", che costituisce, a
livello mondiale, il primo esempio di legislazione "antitrust" .
E tale nomenclatura non dovrebbe peraltro costituire oggetto di meraviglia sol
che si rifletta sul fatto che, in quel sistema giuridico - economico, il mezzo
più diffuso per aggirare le norme poste a presidio del "bene concorrenza" era
costituito proprio dall'istituto del trust, tanto conosciuto ed utilizzato nei
sistemi così detti di "common law", quanto aborrito (almeno allora - forse
perché non adeguatamente conosciuto) nei sistemi così detti di "civil law".
Gli imprenditori più attivi, infatti, (classico è negli esempi della
letteratura di settore il caso di Rockfeller) erano soliti costituire in trust
alcune o parti di talune loro aziende al fine di non risultarne i diretti
titolari ed amministratori, eludendo così le norme antimonopolistiche .
Per quanto attiene all'Europa, v'è da riconoscere come i Paesi del vecchio
continente abbiano avvertito il bisogno di dotarsi di una legislazione
antitrust solamente nel secondo dopoguerra. Da questa esigenza può peraltro
dirsi nata la normativa a tutela della concorrenza contenuta nel trattato
istitutivo della Comunità Economica Europea (oggi più semplicemente Comunità
Europea - CE).
Quanto all'Italia, il nostro Paese si è dotato di una legislazione in materia
solo nel 1990 (sebbene vi sia da porre all'attenzione come fossero state già
da tempo adottate iniziative parlamentari non andate mai a buon fine per la
ripetuta scadenza anticipata della legislatura ) con l'approvazione della
famosa legge n. 287 del 10 Ottobre 1990, la quale, oltre a porre i cardini
della disciplina della concorrenza nel nostro Paese, istituisce, con
l'articolo 10 , l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, istituita,
seguendo una prassi ormai nota da alcuni anni al nostro sistema, nella forma
di Autorità amministrativa indipendente (similmente pertanto alla CONSOB,
all'ISVAP ed alla Banca d'Italia) e deputata alla vigilanza in tema di intese,
accordi e deliberazioni, nonché rispetto a tutte le attività "che abbiano per
oggetto o per effetto" di restringere o falsare il gioco della concorrenza sul
mercato nazionale o su di una sua parte rilevante.
Prima di passare, però, all'esame specifico delle singole norme della l.
287/'90 si ritiene utile ancora qualche precisazione. Va anzitutto osservato
come il nostro ordinamento abbia riguardo al tema della concorrenza
prevedendola già in norme di rango costituzionale. Può infatti ritenersi
pacifico come l'art. 41 della nostra Carta Costituzionale, nel sancire che
"L'iniziativa economica privata è libera" e che "Non può svolgersi in
contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla
libertà ed alla dignità umana", affermi la necessaria presenza, nel nostro
ordinamento positivo, di una norma (intesa in senso ampio, cioè di disciplina
legislativa) che preveda e tuteli quello che, con efficace formula, è stato
definito "il bene giuridico concorrenza" .
Nello stesso saggio, peraltro, con formula altrettanto efficace, si sintetizza
la disciplina complessiva della concorrenza nel nostro ordinamento osservando
come siano rinvenibili tre diversi profili di rilevanza del "bene giuridico
concorrenza": e cioè la libertà di concorrenza, accezione nella quale essa
costituirebbe solo uno dei possibili contenuti della libertà d'iniziativa
economica, ma anche "la tutela della concorrenza" nonché "la promozione della
concorrenza", accezioni in cui il concetto rilevante risulta essere quello di
concorrenza effettiva .
E a questo punto non può farsi a meno di ricordare come un fine giurista del
nostro tempo non abbia tralasciato di ricordare come il legislatore, nel
momento stesso in cui da ingresso nell'ordinamento alla tutela della
concorrenza, accetti l'idea di "tutelare la lotta", in quanto quest'ultima
idea sarebbe connaturata nella stessa etimologia del termine concorrere, dal
latino cumcurrere, vale a dire "correre", o meglio "competere", con altri.
Passando ora brevemente all'esame del contenuto della legge antitrust
italiana, prima di procedere ad osservare i suoi effetti sui mercati bancario
e finanziario in particolare, si può affermare quanto segue. Va anzitutto
osservato come le fattispecie tipizzate e ritenute illecite dalla norma
possano, in via di prima approssimazione, farsi rientrare nell'alveo di tre
categorie, ed i particolare: 1) intese restrittive della concorrenza, a loro
volta scomponibili nelle tre fattispecie degli accordi, delle deliberazioni e
delle pratiche concordate fra imprese , quando abbiano per oggetto o per
effetto di impedire, restringere o falsare in maniera consistente il "gioco"
della concorrenza all'interno del mercato nazionale o di una sua parte
rilevante (cfr. art. 2 l. 287/'90); 2) abuso di posizione dominante, da parte
di una o più imprese (cfr. art. 3 . 287/'90) e 3) operazioni di concentrazione
(cfr artt. 5 e 6 l. 287/'90).
Con riguardo alle disposizioni appena richiamate si può anzitutto osservare
come il legislatore provveda a tipizzare talune situazioni nelle quali possa
ravvisarsi sicuramente violazione delle norme su esposte; e deve inoltre
ritenersi che, nel caso di intese vietate nonché di abuso di posizione
dominante, ci si trovi dinanzi ad un'elencazione non tassativa, bensì aperta.
Infatti l'art. 2, al 2° comma, nel vietare le intese restrittive della
concorrenza, afferma testualmente che esse possano verificarsi "anche
attraverso attività consistenti nel….(omissis)"; e, dal canto suo, l'art. 3,
comma 1°, in tema di abuso di posizione dominante, nel vietare tale pratica,
prosegue sancendo "…, ed è inoltre vietato:…(omissis)".
Nel caso, invece, di operazioni di concentrazione, deve ritenersi che l'elenco
di cui all'art. 5 della l. 287/'90 sia tassativo, in quanto non contenente
analoga clausola di "apertura". Ma preme ancora osservare come vi sia un altro
punto che pare accomunare le fattispecie di cui agli articoli 2 e 3 della l.287;
infatti, se si fa eccezione per il caso di cui alla lettera c) del comma 2°
dell'art. 2 (ripartizioni dei mercati e/o delle fonti di approvvigionamento),
si può facilmente osservare come le fattispecie illecite esemplificate dal
legislatore per i casi di intese restrittive della concorrenza e di abuso di
posizione dominante risultino del tutto simili .
2. Dopo aver presentato per vie generali la disciplina della concorrenza nel
nostro ordinamento, pare ora possibile passare all'esame degli effetti della
disciplina medesima nell'ambito del mercato bancario e finanziario .
A tal proposito va rilevato come, per quanto attiene in special modo alla
disciplina della concorrenza nel mercato bancario, la l. 287/'90 preveda una
norma ad hoc. L' articolo 20, 1° comma, infatti, prevede espressamente che la
vigilanza sulla concorrenza tanto sulle aziende che sugli istituti di credito
venga demandata alla competente Autorità di vigilanza, vale a dire alla Banca
d'Italia.
Rinviando ad altro punto del presente lavoro l'indicazione di talune tesi ad
avviso delle quali (fra i vari profili da esse esaminati) seri problemi
sarebbero sorti in relazione alla circostanza per cui la medesima autorità di
vigilanza, vale a dire la Banca d'Italia, si sarebbe trovata a svolgere
funzioni fra loro ad alto rischio di conflittualità, chi scrive, trovandosi
d'accordo con l'Autore sopra richiamato, ritiene di poter correttamente
affermare che la Banca d'Italia, nello svolgimento delle sue funzioni di
vigilanza sulla stabilità ed il buon funzionamento del sistema finanziario
(cfr. art. 5 del d. lgs. 1° settembre 1993 n. 385, così detto Testo Unico
delle disposizioni in materia bancaria e creditizia - di seguito T.U.B.) debba
applicare le norme a tutela della concorrenza, così come impostole dall'art.
20, 2° comma, l. 287/'90, avendo esclusivo riguardo ai principi contenuti
nella disciplina in esame, ed in particolare a quelli di cui agli artt. 2, 3,
4 e 6 della medesima.
Peraltro, applicando rigorosamente le disposizioni citate, nonché le restanti
norme poste dal T.U.B. a tutela del credito, si imporrà con tutta evidenza la
necessità di escludere la competenza della Banca d'Italia ogni qual volta
l'intesa, l'abuso di posizione dominante ovvero la concentrazione, pur
riguardando settori nei quali operano anche le banche, non veda coinvolta
alcuna di esse. Sarà ad esempio di esclusiva competenza dell'Autorità garante
della concorrenza e del mercato la valutazione riguardante l'esistenza di una
violazione alle norme della legge antitrust nel caso di concentrazione fra due
o più società di intermediazione mobiliare o fra due o più società di leasing,
pur costituendo, questi, settori nei quali la presenza di imprese bancarie
risulta particolarmente diffusa .
Deve pertanto ritenersi che la Banca d'Italia, una volta acquisito il parere
dell'Autorità garante richiesto dal 3° comma dell'articolo 20 (parere che,
secondo il dettato della disposizione richiamata, dovrà essere reso entro 30
giorni dal ricevimento, da parte della medesima Autorità garante, della
documentazione relativa al caso, altrimenti operando un principio assimilabile
al silenzio - assenso risultando preclusa all'Autorità Antitrust la
possibilità di pronunciarsi eventualmente in opposizione al proseguimento
dell'attività istruttoria della Banca d'Italia), nell'adottare il
provvedimento di sua competenza dovrà, nell'applicare i principi posti a
presidio del bene giuridico concorrenza, tenere esclusivamente i conto i
principi posti dalla nostra legislazione antitrust.
Con ciò, peraltro, si vuole ribadire come non debbano essere completamente
sacrificate le funzioni di vigilanza dirette a tutelare la sana e prudente
gestione dei soggetti vigilati nell'ottica della stabilità del sistema
finanziario, ma soltanto che l'applicazione di esse venga attuata coniugandole
con l'ineludibile e rigorosa applicazione della legislazione antitrust.
A questo punto, può risultare interessante svolgere qualche ulteriore
osservazione de iure condendo. Una prima osservazione che può essere svolta
riguarda innanzitutto la circostanza per la quale il fatto di aver assegnato
la vigilanza in tema di concorrenza in ambito bancario all'Autorità di
vigilanza sulle banche, anziché all'Autorità garante della concorrenza e del
mercato, costituisce un tratto peculiare dell'ordinamento italiano, che vale a
distinguerlo nei confronti degli altri ordinamenti comunitari, non risultando,
peraltro, di facile comprensione le ragioni di tale scelta.
Si potrebbe, a conforto d una tale opzione, affermare che essa affondi le
proprie radici "nei fini speciali del credito", accolti già nella legge
bancaria del 1936-'38, la quale assegnava alle attività di concessione di
finanziamenti finalità non coincidenti con quelle che avrebbero poi trovato
ingresso (per il tramite dell'articolo 47) nella Carta costituzionale del
decennio successivo relativamente alle altre attività economiche. Ma una tale
affermazione, sembra, a parere di chi scrive , non avere adeguato fondamento
per almeno due ordini di ragioni.
Pare anzitutto anacronistico il richiamo alla legge bancaria del 1936-'38, in
quanto la concezione dell'"impresa bancaria" delineata da quel provvedimento
normativo può ritenersi senza dubbio smentita dalla "costruzione" del "nuovo
ordinamento bancario" da parte del T.U.B., nonché da parte della legge
287/'90. In secondo luogo, come è stato evidenziato più sopra nel presente
lavoro, risulta contrario allo spirito del nostro ordinamento positivo
postulare la possibilità che la Banca d'Italia, nel vigilare sul mercato
bancario, possa disattendere i principi della legge antitrust medesima.
3. Un'ulteriore fattispecie interessante ai nostri fini, nella quale risulta
possibile individuare profili di intersezione fra disciplina antitrust e
disciplina dell'esercizio del credito, po' considerarsi quella del così detto
"gruppo cooperativo bancario paritetico" . A tal proposito, utili ed
interessanti possono ritenersi talune considerazioni svolte da importanti
studiosi del settore . Va anzitutto osservato come sia stato lucidamente
dimostrato, ai fini che qui ci interessano, come non risulti contraria al
nostro ordinamento l'esistenza di un gruppo bancario il quale annoveri fra le
sue componenti una o più banche di credito cooperativo in posizione diversa da
quella di capogruppo .
Ciò potrebbe avvenire sulla base di un contratto così detto "di dominio" con
il quale le banche di credito cooperativo ben potrebbero attribuire, per il
tramite di detto contratto, il controllo sulle proprie aziende ad altri enti
creditizi. E' ben vero, infatti, che per le banche di credito cooperativo non
è configurabile un controllo azionario, ma, alla stregua dell'articolo 2359,
comma 1°, del Codice Civile, interpretato anche alla luce della recente
riforma del diritto societario, risulta pienamente lecito un accordo di tal
fatta. Ciò, s'intende, mantenendo fermi i principi che la società "dominante"
dovrà rispettare nell'esercitare il controllo contrattualmente acquisito.
Ed una tale conclusione può ritenersi rinvigorita dalla considerazione che
l'articolo 2545-sexies del Codice Civile detta una compiuta disciplina dei
contratti regolanti il fenomeno dei gruppi che coinvolgano una cooperativa in
posizione diversa da quella di capogruppo . La figura del gruppo cooperativo
bancario paritetico pone, peraltro, problemi di compatibilità con la
disciplina a tutela della concorrenza .
In particolare, la disciplina antitrust, ed in particolare quella in materia
di intese, costituirebbe "un'insuperabile ostacolo" per ogni forma di
concentrazione di sistemiche pretenda di coordinare l'azione commerciale delle
banche aderenti all'intesa, con particolare riguardo all'espansione
territoriale e alla fissazione di prezzi o di condizioni uniformi.
Non si potrebbe, a questo punto, fare a meno di richiamare il provvedimento
della Banca d'Italia n. 45 del 2002, con il quale l'Autorità di vigilanza, pur
opportunamente riconoscendo l'importante ruolo svolto per il sistema delle
banche di credito cooperativo dalle strutture federali, le quali "apportano
conoscenze e professionalità che consentono alla bcc (leggasi banca di credito
cooperativo) di mantenere competitività ed adeguata diversificazione
dell'offerta alla clientela nonostante le ridotte dimensioni e i carattere
localistico dell'attività esercitata", ha chiaramente messo in guardia
dall'effettuare nelle sedi federali scambi di informazioni sensibili sotto il
profilo concorrenziale, sì da condizionare l'autonomia delle singole banche.
"La concorrenza richiede infatti - prosegue la Banca d'Italia nell'ambito del
provvedimento menzionato - che ogni operatore agisca sul mercato in maniera
indipendente, senza avere la possibilità di conoscere il comportamento dei
propri concorrenti e quindi di coordinare la propria condotta con quella dei
rivali". Ne risulta con chiarezza che, allo stato attuale dell'organizzazione
di sistema, le banche di credito cooperativo sono normativamente tenute al
massimo di concorrenzialità non solo esterna (e cioè nei confronti delle altre
banche) ma anche interna (nei confronti delle consorelle), e che gli scambi di
informazioni fra loro, siano essi formali od informali, ogni qualvolta
riguardino materie suscettibili di incidere sulle scelte competitive,
presentano un elevato grado di "pericolosità", di cui può essere talora
difficile valutare ex ante ogni riflesso.
Inoltre, anche gli accordi di esclusiva nella distribuzione di prodotti di
sistema rimangono soggetti alle regole generali in tema di intese, senza poter
beneficiare di alcun regime speciale in considerazione dell'unitarietà di
sistema. In conclusione, desiderando indagare sul trattamento che andrà
riservato ai gruppi cooperativi bancari paritetici ai fini della disciplina
antitrust, sarà sufficiente osservare quanto segue. Premesso che importanza
essenziale rivestirà a questo fine l'interpretazione delle Autorità di
vigilanza , va detto come sembra preferibile inquadrare tale fenomeno nella
fattispecie delle operazioni di concentrazione .
Ciò, innanzitutto, per il fatto che le stesse fonti comunitarie (ed in primis
la Commissione, con una sua comunicazione menzionata ) sembrano propendere per
questo inquadramento. Ed in secondo luogo perché nello stesso senso sembrano
indicare taluni principi enunciati dall'Autorità antitrust italiana taluni
anni addietro . Va peraltro osservato come la costituzione di un gruppo
cooperativo bancario paritetico possa porre dei problemi alla luce della
disciplina antitrust anche laddove si ritenga di applicare a tale fattispecie
la disciplina delle imprese comuni, così come prevista dall'art. 5 della l.
287/'90 interpretato alla luce delle modifiche introdotte al regolamento
comunitario di cui sopra (il n. 4064/1989) dal regolamento n. 1310/1997,
sebbene con la doverosa precisazione per cui in tal caso l'applicazione della
disciplina delle imprese comuni verrebbe applicata solamente in via analogica.
L'art. 5, comma 1°, lettera a), riconduce alla nozione di concentrazione anche
la fattispecie in cui "due o più imprese procedono, attraverso la costituzione
di una nuova società, alla costituzione di un'impresa comune", precisando
tuttavia, al comma 3°, che ciò non vale per le operazioni "aventi quale
oggetto o effetto principale il coordinamento di imprese indipendenti". Questa
previsione è stata chiarita a livello comunitario, con il su menzionato
regolamento n. 1310 del 1997, affermando che tutte le operazioni che, seppur
coordinando l'azione delle imprese interessate, ne comportano una
modificazione strutturale, vanno in linea di principio valutate in base alla
disciplina delle concentrazioni in quanto idonee a costituire un'impresa
comune a pieno titolo.
Sebbene, comunque, l'accennata assimilazione della fattispecie del gruppo
paritetico a quella dell'impresa comune, per quanto impropria a rigor di
logica, potrebbe richiedere che la valutazione del gruppo avvenisse anche in
base al criterio dell'eliminazione della concorrenza (e quindi non solo sulla
base del criterio della costituzione o del rafforzamento di una posizione
dominante), deve tuttavia ritenersi che neppure per tal via sarebbe possibile
all'Autorità di vigilanza pervenire ad un divieto dell'operazione.
In conclusione sul punto, deve pertanto ritenersi quanto segue. E' ben
possibile che un gruppo bancario paritetico incentrato sul potere di direzione
e coordinamento di una struttura di vertice possa sussumersi nella nozione di
concentrazione ai sensi e per gli effetti degli artt. 5 e 7 della l. 287/'90;
ma solo laddove il contratto istitutivo del gruppo realizzi ciò che il
progetto di nuovo regolamento in materia di concentrazioni presentato dalla
Commissione CE l'11 dicembre 2002 espressamente definisce "una modifica
duratura de controllo" e attribuisca alla società di vertice un potere di
effettiva direzione e coordinamento dell'attività delle banche facenti parte
del gruppo.
Da ciò la logica conseguenza per cui, ai fini dell'applicazione della
disciplina antitrust sarà necessario riscontrare come il potere di direzione e
coordinamento abbia ad oggetto la complessiva attività d'impresa svolta dalle
società del gruppo, riguardata tuttavia non già sotto il profilo del così
detto "day to day management" (ossia della così detta ordinaria, o quotidiana,
amministrazione di ciascuna società aderente, che ben potrebbe rimanere di
competenza esclusiva degli organi delle singole banche facenti parte del
gruppo), bensì sotto il profilo della così detta gestione strategica.
Seguendo una tale impostazione, peraltro, il contratto sociale nonché lo
statuto della controllante dovrebbero prevedere stringenti poteri di
coordinamento strategico-operativo diretti ad assicurare e aumentare
l'efficienza operativa e la stabilità delle singole bcc aderenti al gruppo
nonché l'ottimizzazione della medesima organizzazione di gruppo.
4. Prima di concludere, pare opportuno accennare ai legami fra disciplina
della concorrenza e disciplina del mercato mobiliare (disciplina quest'ultima
oggi contenuta nel d. lgs. N. 58 del 24 febbraio 1998, così detto testo unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria - di seguito
T.U.F.). A tal fine va preliminarmente osservato come le ipotesi più
importanti e frequenti nelle quali possa verificarsi un'intersezione fra le
due discipline siano costitute da operazioni di concentrazione fra imprese
conseguenti al buon esito di procedure di offerta pubblica di acquisto .
Ed è proprio in relazione a tali fattispecie che la disciplina sulla
concorrenza pone importanti principi. L'articolo 6 della l. 287/'90, infatti,
afferma testualmente che "L'offerta pubblica d'acquisto che possa dar luogo ad
operazioni di concentrazione soggetta alla comunicazione di cui al comma 1 (il
quale a sua volta prevede che le operazioni di concentrazione previste
dall'art. 5 della l. 287/'90 debbano essere preventivamente comunicate
all'Autorità garante) deve essere comunicata all'Autorità contestualmente alla
sua comunicazione alla Commissione nazionale per le società e la borsa" (id
est la CONSOB).
Assai rilevante risulta essere anche la disposizione del comma successivo, ai
sensi del quale "Nel caso di offerta pubblica di acquisto comunicata
all'Autorità ai sensi del comma 5, l'Autorità deve notificare l'avvio
dell'istruttoria entro quindici giorni dal ricevimento della comunicazione e
contestualmente darne comunicazione alla Commissione nazionale per le società
e la borsa". Ma non può sottacersi nemmeno l'esigenza, sancita formalmente dal
regolamento adottato con delibera Consob n. 11971 del 14 maggio 1999 , che il
documento informativo richiesto da quest'ultimo provvedimento ai fini del
valido avvio della procedura di O.P.A., debba essere corredato
dall'autorizzazione dell'Autorità Antitrust .
Anche in questo caso può rilevarsi come, in similitudine con la ratio delle
disposizioni antitrust in materia di aziende ed istituti di credito, il
legislatore, pur non snaturando la funzione delle diverse autorità di
vigilanza mediante la privazione dei "loro compiti istituzionali", ha tuttavia
inteso istituire un procedimento che fosse, da un lato, snello nel senso di
non caricare eccessivamente i privati soggetti di oneri nei confronti delle
pubbliche autorità, e, dall'altro, di garantire comunque un controllo su
rilevanti operazioni economiche che rispondesse a canoni di fondo del nostro
ordinamento, quali la non eccessiva rigidità dirigistica della Stato nei
confronti dell'economia, ma anche il corretto funzionamento del sistema
economico e dei controlli su di esso istituiti.
Sempre in quest'ottica si segnala, peraltro (anche nella consapevolezza che
ciò esula, anche se solo in parte , dai fini del presente lavoro) la
previsione di cui all'articolo 20, comma 4°, l. 287/'90, la quale, con
riguardo alle imprese assicurative, impone un procedimento per molti versi
simile (ma anche con un'inversione delle funzioni in capo alle rispettive
autorità di controllo) a quello posto per le aziende e gli istituti di credito
.
Con riguardo alle imprese assicurative va peraltro aggiunto come tanto la
legislazione nazionale che quella comunitaria prevedano la possibilità,
stabilita a favore delle competenti Autorità di vigilanza, di stabilire
esenzioni dai divieti riguardanti operazioni vietate ai sensi della legge
antitrust a favore di intese, o categorie di intese, che possano contribuire a
migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il
progresso tecnico-economico.
In quest'ottica, particolare menzione merita il regolamento 3932/92 Ce del 21
dicembre 1992, con il quale la Commissione ha disposto l'esenzione nei
confronti di accordi, decisioni di associazioni di imprese e pratiche
concordate nel settore delle assicurazioni, che abbiano per oggetto: a) la
fissazione in comune di tariffe di premi di rischio (quella parte del premio
di tariffa che costituisce i corrispettivo del rischio), basate su statistiche
collettive o sul numero dei sinistri; b) la fissazione di condizioni tipo di
assicurazione; c) la copertura in comune di certi tipi di rischi; d) la
fissazione in comune di norme relative alla valutazione ed al riconoscimento
di apparecchiature di sicurezza. Come peraltro acutamente osservato in
dottrina , subordinate peraltro ad una serie di condizioni , troverebbero la
propria ratio giustificativa, nella considerazione della specificità tecnica
ed economica dell'attività assicurativa e del beneficio che può derivare ai
consumatori dalla cooperazione delle imprese nelle materie indicate dal citato
regolamento comunitario.
5. Concludendo, pare utile e interessante osservare come il nostro
ordinamento, nel disciplinare i controlli da parte di pubbliche autorità sulle
più rilevanti operazioni economiche, ponga, a carico dei privati soggetti che
tali operazioni intendano porre in essere, una sorta di "doppia barriera", nel
senso che esse dovranno superare (salvo il caso delle operazioni riguardanti
il settore bancario, ove, come abbiamo avuto modo di osservare, tutti i
controlli sono demandati alla competenza della Banca d'Italia) una sorta di
doppio controllo, risultando necessario che consti il parere positivo (o,
quanto meno, laddove così richiesto, che non consti il parere negativo) di due
diverse Autorità .
In quest'ottica appare lodevole sia l'intento del legislatore di non caricare
eccessivamente di oneri i privati soggetti che intendano intraprendere
operazioni economiche di rilevante entità, sia, dall'altro lato, le vie
seguite per realizzare tale intento nella contingenza delle situazioni. Sembra
d'altronde utile a chi scrive ribadire, nel contesto di un dibattito
istituzionale sorto negli ultimi tempi nel nostro Paese, l'utilità che
potrebbe derivare al nostro sistema economico dall'accorpamento delle funzioni
ora attribuite alle diverse Autorità di vigilanza (penso alla CONSOB,
all'ISVAP, alla Banca d'Italia, ma per certi versi anche all'Autorità
Antitrust per quelli che possono essere i profili di suo interesse nelle
operazioni soggette al controllo delle altre autorità menzionate) in capo ad
un unico costituendo "ente" o autorità che assommi in sé le diverse funzioni.
E, magari, una modalità di cui tener conto in fase di attuazione di un tale
accorpamento potrebbe essere quella per cui l'Autorità risultante da tale
procedimento fosse dotata di sezioni diverse, ciascuna specializzata nel tipo
di controlli prima affidato alle preesistenti autorità. Verrebbe in tal modo
salvaguardato l'approccio finalistico attualmente impresso a gran parte dei
controlli su operazioni economiche (ci si riferisce in special modo al
controllo affidato a Banca d'Italia e CONSOB), con l'ovvio vantaggio, d'altra
parte, di concentrare tutte le procedure "amministrative" di controllo in capo
ad un'unica autorità, con evidenti riduzioni di tempi e di costi, e con
conseguente beneficio per l'intero sistema.
Un unico punto da tener eventualmente in rilievo potrebbe essere costituito
dalla necessità di dotare la costituenda struttura di personale istruito e
preparato ad affrontare le problematiche derivanti dall'intersezione di così
complesse discipline. Sembra che il recente evolversi di talune (a tratti
drammatiche) vicende economiche che vedono coinvolte grosse imprese del nostro
Paese abbiano portato l'attuale governo (chi scrive si riferisce al momento
attuale, e cioè al dicembre 2003) a prevedere una riforma delle Autorità di
vigilanza sul nostro sistema economico ; lungi dal ritenere che le
considerazioni contenute nel presente lavoro possano costituire un qualche
suggerimento alle persone di particolare preparazione ed esperienza preposte
all'elaborazione del progetto di riforma, ci si augura semplicemente che, nel
momento in cui si è avvertita l'esigenza di porre mano al complessivo sistema
delle nostre Autorità di vigilanza, si abbia l'accortezza di non apportare una
riforma che, in un non molto lungo torno di anni, possa dover essere
nuovamente rivisitata.