CARLO
RAPICAVOLI
Sin dalla sua emanazione, il Decreto
Ministeriale 5 febbraio 1998, “Individuazione dei rifiuti non pericolosi
sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31
e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22”, ha suscitato problemi
interpretativi ed applicativi in gran parte mai risolti.
Sono state, in particolare, le Province, titolari della
competenza a ricevere le comunicazioni di inizio di attività di recupero
(artt. 20, comma 1, lett. d) ed f), e 33 del D. Lgs. 22/1997), a trovarsi
nelle difficoltà maggiori nell’attuazione del Decreto Ministeriale, in assenza
di precisi indirizzi.
Superata la prima fase di applicazione, con tutti i problemi
legati alla sorte di tutte le numerose attività che, legittimamente e per
lungo tempo, avevano effettuato il recupero di rifiuti (risale al 9 novembre
1993 il primo dei 18 decreti legge in tema di gestione dei cosiddetti residui
riutilizzabili), in forza delle procedure agevolate stabilite in materia di
residui riutilizzabili, in assenza di adeguata e chiara previsione di un
regime transitorio, nel corso di sei anni di applicazione del decreto sono
emerse tutte le lacune che, spesso, le Province, con propri atti di indirizzo,
hanno tentato di colmare.
Scelta questa dettata dalla necessità di dettare regole certe
per gli operatori del settore, ma che certo non è giovata ad assicurare una
uniforme interpretazione ed applicazione delle norme sul territorio nazionale.
Restano irrisolti numerosi aspetti che discendono da vuoti
normativi che non possono essere risolti con indirizzi operativi delle
Province.
Basta ricordare, ad esempio, come il D.M. 05.02.1998 non
individua soglie dimensionali, né come potenzialità impiantistica destinata ad
ospitare l’attività di recupero, né in termini di quantità massime di rifiuti
trattabili in un determinato periodo presso un dato impianto. Da questo punto
di vista, il D.M. disattende le stesse prescrizioni dell’art. 33 del D. Lgs.
22/97, secondo cui le attività di recupero possono essere sottoposte a
procedure semplificate sulla base di apposite condizioni e norme tecniche che
devono fissare, tra l’altro, le quantità massime impiegabili.
Al riguardo, peraltro, è intervenuta recentemente la Corte di
Giustizia (Prima Sezione – 7 ottobre 2004) sancendo che “La Repubblica
Italiana, non avendo stabilito nel decreto 5 febbraio 1998,
sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure
semplificate di recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo
5 febbraio 1997 n. 22, quantità massime di rifiuti, per tipo di rifiuti, che
possano essere oggetto di recupero in regime di dispensa dall’autorizzazione,
è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 10 e
11, n. 1, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa
ai rifiuti, come modifica dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991,
91/156/CEE”.
La Provincia di Treviso, nel cui territorio operano circa 800
attività di recupero di rifiuti in regime semplificato, si è trovata più volte
a dover impartire proprie indicazioni operative per l’applicazione del Decreto
Ministeriale.
Va ricordato, innanzitutto, che il regime semplificato
rappresenta, per principio generale, un beneficio, concesso dalla legge, al
quale l'interessato può liberamente rinunciare, assoggettandosi, per sua
scelta, alla procedura ordinaria.
Le procedure semplificate, infatti, sono previste in
specifica attuazione dell'articolo 11 della direttiva 74/442/C.E.E. come
modificata dalla direttiva 91/156/C.E.E., norma comunitaria che testualmente
parla di casi che "possono essere dispensati dall'autorizzazione" e quindi di
una "dispensa" che l'interessato può chiedere, ma può anche non chiedere.
Con la comunicazione effettuata ai sensi dell’art. 33 del D.
Lgs. 22/1997, la ditta è iscritta al Registro Provinciale delle Imprese che
operano in procedura semplificata e ciò con l’attribuzione progressiva di un
numero di posizione.
La comunicazione di cui trattasi sortisce effetto già per il
decorso del termine di 90 giorni, in assenza di specifici divieti o richieste
di integrazioni documentali da parte della Provincia e, sulla scorta dei
meccanismi tipici del silenzio assenso, la comunicazione medesima, pur
sortendo l’effetto operativo di legittimare l’attività con il decorso dei
termini di legge, soggiace alle disposizioni richiamate dall’art. 31, ultimo
comma, del D. Lgs. 22/97, ovvero le statuizioni sulla veridicità delle
comunicazioni rese e dei relativi atti che la compongono, nonché il divieto di
conformazione se si siano rese dichiarazioni false e l’espressa previsione di
applicazione della sanzione prevista dall'articolo 483 del codice penale,
salvo che il fatto costituisca più grave reato.
La Provincia verifica la sussistenza dei presupposti e dei requisiti
richiesti, disponendo il divieto di inizio o di prosecuzione – in caso di
accertamento successivo alla decorrenza dei termini di inizio attività -
qualora si verifichino irregolarità od il mancato rispetto della norma tecnica
a presupposto della quale viene svolta l’attività.
Malgrado l’apparente semplicità della procedura, la
Provincia, in passato, ha dovuto più volte richiamare le ditte al puntuale
rispetto di alcuni principi fondamentali, fra le quali è opportuno ricordare
che:
-
le disposizioni sul recupero agevolato dei rifiuti sono
caratterizzate dal cosiddetto “principio di esclusività e tassatività”
previsto sia all’art. 33, comma 1, del D. Lgs. 22/97 che dai decreti
Ministeriali attuativi della norma agevolativa, e cioè il D.M. 5 febbraio
1998 (rifiuti non pericolosi) ed ancora il D.M. 12 giugno 2002 (relativo ai
rifiuti pericolosi), in entrambi i DD.MM. all’art.1 ultimo comma. Sulla base
di tali disposizioni, le operazioni di recupero devono essere conformi, per
provenienza, per caratteristiche del rifiuto, per modalità di recupero e per
prodotti ottenuti alle disposizioni tecniche descritte negli allegati ai
DD.MM. citati. La conformità alle operazioni descritte deve essere rigorosa
ed attenta. Infatti, una caratterizzazione dei rifiuti diversa da quella
descritta o una diversa provenienza del rifiuto rispetto a quella imposta
nella norma comporta una specifica violazione, regolata e sanzionata
dall’art. 51, comma 4, del D. Lgs. 22/97.
L’applicazione di tale principio non sempre è agevole per la Provincia,
soprattutto a fronte della diffusa interpretazione secondo la quale allorché
un materiale, che può essere potenzialmente un rifiuto, venga destinato verso
un’attività di recupero, automaticamente il materiale medesimo e tutte le
operazioni conseguenti restano esenti dalla disciplina normativa sui rifiuti.
Interpretazione quest’ultima fortemente avvalorata, sul piano normativo,
dall’art. 14 della Legge 178/2002, che ha introdotto l’interpretazione
autentica della definizione di rifiuto.
Per circoscrivere l’ambito di applicazione del citato art. 14, seppure,
ancora una volta, adottando provvedimenti interpretativi che, per omogeneità
di applicazione, non dovrebbero certo competere alle singole Amministrazioni,
la Provincia di Treviso ha emanato una propria circolare precisando che:
- “Sono escluse dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti, in
forza dell’art. 14 della Legge 178/2002, esclusivamente quelle operazioni di
riutilizzo diretto di prodotti o scarti di lavorazioni, possibili senza alcun
trattamento preventivo ovvero con un trattamento preventivo minimo, tale da
non sfociare in una delle operazioni di cui all’allegato C del D. Lgs.
22/1997;
- E’ necessario, altresì, secondo l’interpretazione letterale dell’art. 14,
che gli scarti di cui trattasi possono essere e sono effettivamente e
oggettivamente riutilizzati;
- Ne consegue che:
• rientrano nella normativa sui rifiuti le operazioni che non
consistono in un riutilizzo diretto, effettivo ed oggettivo degli scarti di
cui trattasi o che rientrano nelle operazioni di cui all’allegato C del D.
Lgs. 22/97, fra cui, è bene ricordarlo in quanto casi che suscitano maggiori
dubbi interpretativi:
R1: Utilizzazione principale come combustibile o altro mezzo per produrre
energia;
R13: Messa in riserva di rifiuti per sottoporli ad una delle operazioni da R1
a R12 (escluso il deposito temporaneo presso il luogo di produzione).
• Nel caso di conferimento dal produttore a soggetti terzi,
per essere destinati in modo effettivo ed oggettivo all’utilizzo nei cicli di
consumo e di produzione, non si applica la disciplina dei rifiuti
esclusivamente ai materiali derivanti da cicli di produzione e di consumo,
che presentano, fin dall’origine, le medesime caratteristiche dei prodotti,
delle materie prime e delle materie prime secondarie previste sotto le voci
“Caratteristiche delle materie prime e/o prodotti ottenuti” del D. M.
5.02.1998”
(1).
La recente Sentenza della Corte di Giustizia del 11 novembre 2004 interviene
fortemente sull’operatività dell’art. 14 e, conseguentemente, sulle
operazioni di recupero di rifiuti. Afferma la Corte che possono essere
esclusi dalla nozione di rifiuto i “sottoprodotti”, cioè “quei materiali
derivanti da un processo di fabbricazione o di estrazione che non è destinato
principalmente a produrli, di cui l’impresa non ha intenzione di disfarsi, ma
che essa intenda sfruttare o commercializzare a condizioni per lei
favorevoli, in un processo successivo, senza operare trasformazioni
preliminari (…). Il ricorso a tali argomentazioni (per escludere tali
materiali dalla disciplina sui rifiuti) deve essere circoscritto alle
situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia
prima non sia solo eventuale, ma certo, senza previa trasformazione, e
avvenga nel corso del processo di produzione”.
Nella situazione specifica, oggetto del giudizio, trattavasi di rottami
ferrosi destinati a recupero presso l’industria siderurgica. La Corte, in
modo chiarissimo, conclude che i rottami, pur sottoposti a cernita e ad
eventuali trattamenti, devono tuttavia conservare la qualifica di rifiuti
finché non siano effettivamente riciclati in prodotti siderurgici, finché
cioè non costituiscano i prodotti finiti del processo di trasformazione cui
sono destinati. Nelle fasi precedenti, essi non possono essere ancora,
infatti, essere considerati riciclati, poiché il detto processo di
trasformazione non è terminato.
Ciò conferma quel principio di esclusività e tassatività più volte ribadito,
con conseguenze notevoli. E’ questo un principio di portata fondamentale
(peraltro già in precedenza affermato dalla medesima Corte) e che dovrebbe
indurre a riflettere sull’intero sistema nazionale del recupero. E’
sufficiente considerare che il Ddl di delega al Governo in materia di testi
unici ambientali, ora all’esame definitivo della Camera dei Deputati, prevede
che i rottami saranno qualificati materie prime secondarie e non rifiuti e
fornisce una definizione normativa di materia prima secondaria, richiamando
espressamente proprio l’articolo 14 che, per effetto della sentenza della
Corte di Giustizia, praticamente, è inefficace.
Ci si attende un intervento di revisione del testo da parte del legislatore,
anche per evitare ulteriori interventi della giurisprudenza comunitaria
nonché ancora più gravi incertezze per gli operatori.
-
poiché la comunicazione di cui all'art. 33 attiene all'esercizio delle
operazioni di recupero di rifiuti individuati dalle norme tecniche, il
soggetto che la presenta deve, prima di tutto, dimostrare di essere già in
possesso delle autorizzazioni richieste dalle norme vigenti per la
costruzione di impianti industriali (D. P. R. 203/1988 e/o altre
disposizioni, come richiesto dall'art. 31, comma 6, del D. Lgs. 22/1997)
relativamente allo specifico impianto in cui effettua o intende effettuare il
recupero di rifiuti individuati. Tale dimostrazione va data mediante
l'elencazione e/o allegazione dei provvedimenti autorizzatori in possesso del
soggetto che presenta la comunicazione ovvero, nel caso di impianti ricadenti
nell'art. 12 del D. P. R. 203/1988, gli estremi della domanda di
autorizzazione presentata.
-
oltre alle disposizioni specifiche descritte negli allegati, ivi comprese le
disposizioni sui limiti per le emissioni in atmosfera regolate dal D. P. R.
203/1988 ed il recupero agevolato di energia dai rifiuti, deve prestarsi
particolare attenzione anche al corpo delle disposizioni generali, contenute
nel D. M. e che costituiscono il denominatore comune di tutte le attività
oggetto di maggiore dettaglio negli allegati al D.M. stesso;
-
dalla disposizione generale descritta nell’articolo 31 del D. Lgs. 22/97
circa la sussistenza dei requisiti impiantistici, va rappresentata la
fondamentale importanza della certificazione di agibilità degli impianti in
cui si svolge l’attività;
-
le attività oggetto di procedura semplificata sono inoltre soggette al
pagamento dei diritti annuali di iscrizione regolati dal D. M. 21 luglio 1998
n. 350, che devono essere versati entro il 30 aprile di ciascun esercizio
annuale, prestando attenzione che il mancato versamento dei diritti di
iscrizione comporta la sospensione dell’attività ai sensi dell’art. 3, comma
3, del D.M. 350/1998.
Recentemente, con circolare datata 8 settembre 2004(2), la Provincia di Treviso
ha ritenuto necessario fornire ulteriori indicazioni operative alle ditte che
effettuano recupero di rifiuti non pericolosi in regime semplificato.
Rinviando al testo della circolare i dettagli, si è inteso sottolineare e
ribadire:
-
L’obbligo di rispettare tutte le indicazioni e le prescrizioni riportate nel
D.M. per una determinata tipologia e, in particolare, la provenienza, le
caratteristiche, il tipo d'attività di recupero nonché le materie prime e/o i
prodotti ottenuti che devono coincidere con quanto descritto negli allegati 1
e 2 del D.M. 05.02.1998;
-
Le procedure da seguire per analisi dei rifiuti e test di cessione,
precisando che le analisi devono essere riferite ad un campione
rappresentativo dei rifiuti e che, pertanto, nel caso di diversi
produttori/fornitori di rifiuti di una stessa tipologia è necessario lo
svolgimento degli accertamenti analitici su campioni di rifiuto di ciascun
produttore/fornitore; per l’esecuzione del test di cessione di cui
all’allegato 3 del D.M., la caratterizzazione della cedibilità deve essere
condotta su campioni rappresentativi dei rifiuti provenienti da ciascun
produttore. Il test deve essere condotto su campioni ottenuti nella stessa
forma fisica prevista nelle condizioni finali d’uso. Pertanto, il test di
cessione deve essere eseguito su campioni della medesima granulometria
prevista per l’impiego finale.
-
In caso di recupero di rifiuti da impiegarsi nella formazione di rilevati e
sottofondi stradali, la comunicazione deve riguardare lo specifico sito ove
il rilevato o il sottofondo devono essere realizzati. In tali casi i rifiuti
da impiegare devono essere sottoposti preventivamente all’esecuzione del test
di cessione descritto all’Allegato 3 del D.M. e i risultati devono essere
contenuti entro i limiti indicati nel medesimo allegato. Il test deve essere
condotto sul rifiuto “tal quale” che deve essere caratterizzato prima del suo
abbancamento, essendo il superamento del test condizione necessaria per il
suo impiego legittimo.
-
Una particolare indicazione è stata, infine, fornita per le attività di
recupero di rifiuti urbani in procedura semplificata.
Al riguardo, si è ritenuto necessario precisare gli effetti delle disposizioni
introdotte dalla L. 179/2002 (art. 23, comma 1, lett e), secondo cui “la
privativa comunale non si applica alle attività di recupero dei rifiuti urbani
ed assimilati, a far data dal 01.01.2003”, modificando in tal senso l’art. 21,
comma 7, del D. Lgs 22/97.
L’esclusione dalla privativa dell’attività di recupero dei rifiuti urbani non
implica una indiscriminata “liberalizzazione” di quelle attività e della
realizzazione dei relativi impianti, dovendo pur sempre inquadrarsi nella
pianificazione regionale e provinciale di cui al D. Lgs. n. 22 del 1997.
Attività da esercitarsi, ai sensi dell’art. 23 del D. Lgs.
22/1997, nel contesto di ambiti territoriali ottimali, di regola coincidenti
con la provincia, salva diversa delimitazione stabilita con legge regionale,
in riferimento ai quali ambiti le province sono chiamate ad assicurare “…una
gestione unitaria dei rifiuti urbani...” mediante piani provinciali adottati
sentiti i comuni, con la possibilità di autorizzare “…gestioni anche a livello
subprovinciale purché, anche in tali ambiti territoriali sia superata la
frammentazione della gestione”.
Il D. Lgs. n. 22/1997 si muove, infatti, in un’ottica
ispirata al superamento di una gestione “parcellizzata” e “polverizzata” dei
rifiuti urbani tra la miriade di amministrazioni comunali attraverso due
direttrici, l’una attinente all’accorpamento di tutte le attività relative al
ciclo dei rifiuti in una “gestione integrata ed unitaria”, l’altra,
consequenziale, relativa all’organizzazione della gestione dei rifiuti per
ambiti territoriali ottimali, e quindi mediante forme associate o consortili
tra i comuni.
Alla luce del quadro normativo sopra riassunto, è stato,
dunque, chiarito che le attività di recupero in regime semplificato per i
rifiuti classificati come urbani ai sensi dell’art. 7, comma 2 del D. Lgs.
22/97, che possono essere legittimamente esercitate anche da soggetti privati
in forza del venir meno della privativa comunale, devono essere, in ogni caso,
oltre che conformi alle norme tecniche definite dal D.M. 05.02.1998, anche
compatibili con la pianificazione vigente per la gestione dei rifiuti solidi
urbani.
Dott. Carlo Rapicavoli
Dirigente del Settore Gestione del Territorio della Provincia di Treviso
______________
(1)
Circolare Provincia di Treviso del 5 ottobre 2003 avente per oggetto
“Applicazione dell’art. 14 del D. L. 08.07.2002 n. 138, convertito con
modificazioni dalla L. 08.08.2002 n. 178, contenente la “Interpretazione
autentica della definizione di rifiuto” e dell’art. 10-bis della Legge 1
agosto 2003 n. 200 contenente la proroga di termini di cui all’art. 62, comma
11, del D. Lgs. 152/1999. Direttive interpretative” (in
www.provincia.treviso.it)
(2) Il testo completo è consultabile sul sito della Provincia di Treviso
(www.provincia.treviso.it)