In conseguenza diretta del fatto che non è stata normativamente definita in modo autonomo una nozione di rifiuto industriale, la regolamentazione dei rifiuti provenienti da tali attività nei siti stessi dove essi sono prodotti va ricerca attraverso un'opera di estrapolazione, nella disciplina generale dei rifiuti e della loro gestione che riguarda un campo assai più vasto di quello che agli effetti della presente ricerca deve esser preso in considerazione.

A tal fine, si rende pertanto necessario un rapido esame delle linee fondamentali di tale disciplina generale, per enuclearne le disposizioni ed i relativi principi ispiratori direttamente rilevanti in questa sede.

In attuazione delle direttive 91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, ha affrontato e tentato di risolvere in modo organico il complessivo problema della gestione dei rifiuti.

L'intendimento di conferire più puntuale e razionale disciplina alla materia emerge da un sintetico raffronto dei criteri di fondo delle nuove disposizioni on quelle della previgente disciplina, sostanzialmente racchiusa nel d.p.r. n. 9l5/1982.

Tale decreto legislativo ricomprendeva, nella nozione di smaltimento dei rifiuti, definito nel suo art. 1, comma 1°, tutte le operazioni ad essi relative quindi, quelle: di conferimento, raccolta, spazzamento, cernita, trasporto, trattamento, deposito e discarica, senza operare, per ciascuna di esse, una specifica distinzione. In particolare, il recupero non era distinto dallo smaltimento, che appariva di carattere onnicomprensivo, riguardando anche il trattamento espressamente definito quale "operazione di trasformazione necessaria per il riutilizzo, la rigenerazione, il recupero, il riciclo e l'innocuizzazione dei rifiuti".

II d.lgs. n. 22/1997 si ispira, viceversa, al concetto di considerare la gestione dei rifiuti come un processo articolato in una coordinata serie di attività, in parte produttive ed in parte amministrative, finalizzate alle differenziate operazioni di loro smaltimento o recupero.

In questa prospettiva, vengono ora qualificate come distinte fasi della complessa attività di gestione dei rifiuti tutte quelle che, ai sensi dell'abrogato d n. 915/1982, erano considerati stadi del solo smaltimento. Non solo: la stessa nozione di smaltimento, considerata una componente dell'attività di gestione assume ora connotati suoi propri e viene, quindi, differenziata da quella di recupero. Ogni singola fase del procedimento di gestione, ed ogni inerente razione, è fatta oggetto di puntuale regolamentazione, specificamente adeguata alla sua natura.

Per tal ragione, nel quadro complessivo delle differenziate attività di g ne, è possibile distinguere quelle che debbono essere compiute dal produttore e quelle, invece, che sono (o comunque possono essere) affidate ad altri soggetti. Infatti, ed è la notazione più rilevante per quanto riguarda la posizione del produttore, mentre la previgente disciplina riguardava quasi esclusivamente i problemi sorgenti dopo l'espletamento del processo produttivo, in funzione dell'allontanamento dei rifiuti dal luogo di loro produzione, la vigente regolamentazione si dà carico di dettare regole precise in relazione alla loro permanenza in tali aree, con ciò assegnando un rilevante ruolo operativo al produttore, nell'ambito del procedimento di gestione.

Tale ruolo si inserisce comunque in un altro, ancor più importante, che, in ogni caso, viene ora assegnato al produttore in tema di responsabilità, sul quale ci si soffermerà in prosieguo.

In proposito, la norma base va ravvisata nell'art. 15 della direttiva 91/156/CEE, che ha integrato le disposizioni contenute nella direttiva 75/442/CEE. A sensi del citato articolo aggiuntivo, "conformemente al principio chi inquina paga il costo dello smaltimento dei rifiuti deve essere sostenuto dal detentore che consegna i rifiuti ad un raccoglitore o ad un'impresa di cui all'art. 9 (a soggetti cioè autorizzati alle operazioni di smaltimento secondo la tabella II A allegata alla direttiva) e/o dai precedenti detentori o dal produttore del prodotto causa dei rifiuti".

In sede comunitaria, la responsabilità del produttore è stata affermata sulla base della considerazione che è sin dalle fasi di progettazione di un impianto, se non addirittura da quelle di ideazione di un prodotto, che occorre tener conto dei problemi relativi alla gestione dei rifiuti, e che è pertanto opportuno gravare di responsabilità chi sia in grado, sin dall'inizio, di concorrere ad una riduzione della produzione dei rifiuti o, comunque, ad un loro più agevole recupero o riutilizzo.

II legislatore nazionale delegato ha dato attuazione al ricordato indirizzo comunitario con un'affermazione di principio ed una serie di puntuali disposizioni. 

L'affermazione è contenuta nell'art. 2, comma 3°, d.lgs. n. 22/1997, a tenore del quale "la gestione dei rifiuti si conforma ai principi di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione e nell'utilizzo e nel consumo di beni da cui si originano rifiuti".

Le principali disposizioni si rinvengono, a loro volta, nell'art. 10, comma 2° il quale stabilisce che il produttore dei rifiuti speciali (categoria nella quale, come si è visto, rientrano i rifiuti da lavorazioni industriali) assolve ai propri obblighi secondo un ordine prioritario, che vede al primo posto l'autosmaltimento, e poi, con successiva gradazione, il conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, il conferimento al servizio pubblico di raccolta, ovvero l'esportazione nel rispetto delle norme relative alle spedizioni transfrontaliere.

Ai fini che interessano questa parte della ricerca, particolare attenzione avrebbe dovuto essere rivolta all'autosmaltimento, atteso che questa attività non può non concorrere - anche per occasionali incidenti - sull'inquinamento dei siti occupati dagli impianti di produzione. In difetto dell'attuale possibilità di ricorrere all'autosmaltimento, è necessario soffermarsi su altri importanti aspetti connessi con le modalità attraverso le quali il produttore assolve ai propri obblighi nel quadro della gestione dei rifiuti e, specificamente, su quello del conferimento a terzi. Per ovviare al pericolo, purtroppo largamente verificatosi anche in un passato recente, che un produttore possa liberarsi da ogni responsabilità consegnando i rifiuti a terzi soggetti non particolarmente qualificati (quando addirittura, in non sporadici casi, qualificati per la loro appartenenza alla malavita organizzata), i quali, invece di provvedere ad attività di smaltimento, recupero, riciclaggio o, comunque, ad operazioni dirette a ridurne l'impatto sull'ambiente, tale impatto aggravino con indiscriminati abbandoni o con conferimento dei rifiuti a discariche non controllate, l'attuale disciplina stabilisce che la responsabilità del produttore dei rifiuti non viene meno per il solo fatto del loro conferimento a terzi.

A sensi dell'art. 10, comma 3°, il produttore è infatti tenuto a controllare che i soggetti ai quali i rifiuti vengono consegnati siano autorizzati a gestirli e che i rifiuti stessi giungano effettivamente presso gli incaricati del recupero o dello smaltimento, richiedendo a tal fine l'apposito formulario di identificazione.

Non è questa la sede per ripercorrere le puntigliose formalità imposte per l'allontanamento dei rifiuti dai luoghi di loro produzione, ritenendo sufficiente fare cenno solo alle più importanti disposizioni in materia.

In forza di esse, il produttore deve registrare i rifiuti in un apposito registro di carico e scarico, non appena essi siano temporaneamente depositati in vista della loro consegna a terzi, annotando i dati relativi alla quantità, qualità e caratteristiche degli stessi.

I medesimi dati debbono essere egualmente annotati nel momento dell'allontanamento del rifiuto, e ciò unitamente all'indicazione del trasportatore e del destinatario, i quali debbono risultare iscritti, ovviamente per le diverse categorie professionali, all'Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti. Ai fini, poi, del trasporto e della consegna agli impianti di recupero o smaltimento, i rifiuti debbono essere accompagnati da un apposito formulario di identificazione, redatto in quadruplice copia, l'ultima delle quali deve essere riconsegnata al produttore con l'attestazione dell'avvenuto ricevimento e dell'avvenuta accettazione del rifiuto da parte del destinatario. Soltanto a seguito di quest'ultima formalità o, in sua mancanza, della comunicazione dei suddetti incombenti alle autorità preposte al controllo, il produttore sarà esentato da ogni responsabilità.

Si è già posto in rilievo come l'assenza delle indispensabili norme tecniche abbia finora impedito di far ricorso all'autosmaltimento, che pure, secondo l'art. 10, comma 2°, d.lgs. n. 22/1997, dovrebbe essere carattere prioritario rispetto ad ogni altra modalità di gestione dei rifiuti.

In proposito, è opportuno sottolineare che l'autosmaltimento non deve essere confuso con il deposito temporaneo, cioè con lo stoccaggio che il produttore opera presso di sé dei rifiuti dallo stesso prodotti, prima che questi vengano raccolti.

A tale conclusione si giunge in base alle definizioni legislative fornite l'art. 6, comma 1°, d.lgs. n. 22/1997; infatti, tale comma, alla lett. d), definisce la "gestione" qualificandola come "la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti…". Le successive lett. g) e h), per definire lo "smaltimento" e il "recupero", rinviano, rispettivamente, alle operazioni previste negli allegati B e C al decreto legislativo medesimo.

Inoltre, la successiva lett. l) definisce lo "stoccaggio" come "le attività di smaltimento consistenti nelle operazioni di deposito preliminare di rifiuti di cui al punto D 15 dell'allegato B, nonché le attività di recupero consistenti nelle operazioni di messa in riserva di materiali di cui al punto R 13 dell'allegato C".

Le operazioni di "deposito preliminare" e di "messa in riserva" individuano, dunque, due tipologie dello stesso fenomeno ovvero lo stoccaggio, il quale assume due denominazioni differenti a seconda che i rifiuti siano avviati a smaltimento ("deposito temporaneo", punto D 15 dell'allegato B, d.lgs. n. 22/1997) ovvero al recupero ("messa in riserva", punto R 13 dell'allegato C del medesimo decreto). In entrambi i casi, comunque, stanti le definizioni più sopra individuate, le due tipologie di stoccaggio rientrano nella definizione di "gestione" dei rifiuti così come normativamente definita.
Sia al punto D 15 che al punto R 13 viene citato il "deposito temporaneo", nell'ambito sia del "deposito preliminare" che della "messa in riserva", nei seguenti termini: "(escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti)". In tale modo, il legislatore ha inteso escludere il deposito temporaneo sia dalle operazioni di smaltimento che da quelle di recupero e, quindi, dalla gestione dei rifiuti. Tale deposito temporaneo è stato considerato, infatti, come un momento autonomo e distinto, al punto da disciplinarlo specificamente alla lett. m) del citato art. 6, comma 1°, e da escluderlo dall'obbligo autorizzatorio in ordine all'esercizio dell'impianto (agevolato o meno,] come chiaramente stabilisce il successivo art. 28, comma 5°, proprio perchè non si tratta di un'operazione di gestione dei rifiuti.

Il deposito temporaneo non rappresenta un'operazione né di smaltimento né di recupero, quanto piuttosto una fase prodromica e necessaria alla gestione dei rifiuti, in quanto ne costituisce l'inevitabile momento genetico.

L'impostazione del legislatore nazionale si pone in modo, da un lato conforme e, dall'altro, diverso rispetto a quella del legislatore comunitario.

Infatti, il d.lgs. n. 22/1997 ha recepito le direttive europee di settore (91/156, 91/689 e 94/62); sul punto, il decreto ha fatto propri gli allegati II A e II B alla direttiva 91/156/CEE, traducendoli, rispettivamente, nei suoi allegati B e C. Conseguentemente il deposito temporaneo è stato escluso sia dallo smaltimento (deposito preliminare), che dal recupero (messa in riserva).

L'innovazione introdotta dall'art. 6, comma 1°, lett. m), d.lgs. n. 22/1997, rispetto alla normativa comunitaria, consiste nel fatto che sono state individuate le modalità obbligatorie che regolano tale deposito temporaneo, non considerate (né, tantomeno, disciplinate) dal legislatore comunitario. In questo modo. dunque, nel momento in cui il deposito temporaneo non rispetta le regole individuate dal citato art. 6, che gli consentono l'esonero dal regime autorizzatorio, secondo la giurisprudenza penale esso rientra nell'ambito della gestione in quanto stoccaggio, trasformandosi in un deposito preliminare (per i rifiuti avviati a smaltimento) o in una messa in riserva (per i rifiuti avviati a recupero).

Dall'operata illustrazione degli obblighi dei produttori di rifiuti industriali non ammessi alle procedure semplificate emerge, dunque, come essi debbano rispettare la regolamentazione prevista in via ordinaria per tutti i detentori di rifiuti speciali.

L'unica e controversa eccezione a tale principio generale è rappresentata dalla gestione dei rifiuti liquidi.

La necessità di differenziare le acque reflue industriali, soggette alla disciplina della tutela delle acque, dai rifiuti liquidi industriali, assoggettati invece ella regolamentazione dei rifiuti, era già sorta sotto la vigenza dell'abrogata l. n. 319/1976 e dell'egualmente abrogato d.p.r. n. 915/1982. Essa permane ancora dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 22/1997 e del d.lgs. n. 152/1999, nonostante che le recenti innovazioni legislative abbiano facilitato l'attività interpretativa.

In linea di massima, può dirsi che il criterio ermeneutico di fondo resti immutato. Vigendo i citati testi normativi, oggi abrogati, dopo qualche oscillazione giurisprudenziale, si era affermato il principio, anche con l'avallo delle Sezioni unite penali della Cassazione e della Corte costituzionale, secondo il quale, dovendosi prendere atto della coincidenza parziale tra acque di scarico e rifiuti liquidi, l'unico criterio discriminatorio tra le due diverse discipline doveva essere ravvisato non nella differenza della sostanza tra reflui industriali e rifiuti liquidi ma nella diversa fase del processo di suo trattamento, riservando alla disciplina della tutela delle acque solo la fase dello scarico, cioè quella della immissione diretta nel corpo ricettore.

Tale principio è stato fatto proprio dalla relazione governativa al d.lgs. 22/1997, in cui viene espressamente dichiarato che si sono intese seguire le definizioni già offerte dalle sentenze della Cassazione penale e della Corte costituzionale, più sopra ricordate, che hanno appunto ricondotto la nozione di scarico a quella di immissione diretta di acque di processo in corpi ricettori, includendovi anche le operazioni ad essa strettamente finalizzate. La relazione precisa ancora che l'adesione a tale indirizzo giurisprudenziale è stata determinata dalla particolare delicatezza della nozione di scarico, anche per sua funzione di "discrimine tra applicazione della legge sui rifiuti ed applicazione della legge di tutela della acque".

E', infine, intervenuto l'art. 2, lett. bb), d.lgs. n. 152 che ha dato, con la forza delle definizioni normative, un'interpretazione definitiva alla nozione di scarico. Alla stregua del citato disposto, per scarico deve intendersi "qualsiasi immissione diretta tramite condotta di acque reflue liquide, semiliquide o comunque convogliabili nelle acque superficiali, nel suolo, nel sottosuolo e in rete fognaria, indipendentemente dalla loro natura inquinante, anche sottoposte a preventivo trattamento di depurazione".

Inoltre, l'art. 36 dello stesso decreto legislativo, disciplinando il trattamento dei rifiuti costituiti da acque reflue, ha precisato, al comma 5°, che il produttore di tali rifiuti è tenuto al rispetto della normativa in materia di rifiuti di cui al d.lgs. n. 22/1997 e successive modifiche ed integrazioni.

Alla luce di tali disposizioni, deve prendersi atto che è scomparsa dal nostro ordinamento la nozione di scarico indiretto che, in passato, aveva dato luogo ad una serie di differenziate opinioni e pronunce.

Se viene interrotto un collegamento diretto tra la fonte del refluo ed il corpo ricettore si è fuori dal concetto di scarico. Conseguentemente, le acque di processo convogliate o convogliabili nelle acque superficiali, nel suolo e nel sottosuolo (peraltro nelle sole ipotesi derogative previste dagli artt. 29 e 30, d.lgs. n. 152/1990 che, di regola, vieta siffatto tipo di scarico), vanno considerate acque industriali e, come tali, debbono rispettare i valori-limite per esse previsti dalla normativa sulle acque. Per contro, i reflui, anche di identica natura, che non abbiano un collegamento diretto con il corpo ricettore, sono soggetti alla disciplina dell'art. 8, lett. e) che, elencando i casi di esclusione dalla sua applicabilità, esclude appunto le acque di scarico, eccettuati i rifiuti allo stato liquido.

(*) Omessi note e riferimenti bibliografici, le pagine qui pubblicate per gentile concessione di G. Giappichelli Editore - Torino, sono parte del Volume "I principi delle politiche pubbliche per la tutela dell'ambiente. Pianificazione amministrativa, assenso preventivo e responsabilità civile" di Giovanni Acquarone

Indice

Introduzione

Capitolo 1
Il danno ambientale tra risarcimento e sanzione

Capitolo 2
La responsabilità civile per danno ambientale

Capitolo 3
Precauzione e azione preventiva nei modelli pubblicistici di tutela: la programmazione amministrativa

Capitolo 4
Pianificazione ambientale e governo del territorio

Capitolo 5
I modelli della precauzione e dell'azione preventiva di tutela: i piani ambientali di settore

Capitolo 6
I modelli di precauzione e dell'azione preventiva di tutela: i rapporti tra i piani e l'amministrazione giuridica puntuale

Capitolo 7
I modelli della precauzione e dell'azione preventiva di tutela: gli atti di assenso preventivo e gli standards

Capitolo 8
La gestione dei rifiuti industriali: parametri di accettabilità e responsabilità civile oggettiva

Capitolo 9
La correlazione tra pianificazione amministrativa e responsabilità civile. Conclusioni di sistema e prospettive.