Il cc.dd. decreto Alemanno, reso in attuazione della
Raccomandazione della Commissione 2003/556/CE del 23 luglio 2003
non si limita ad aprire la porta alle colture OGM ma introduce il principio
della convivenza fra le diverse forme di coltivazione: convenzionale,
biologica e biotecnologica. O almeno così è stata saluta la
nuova normativa, senza considerare che le convivenze implicano, di fatto,
una reciproca integrazione.
Pertanto, sarebbe più corretto sostenere che le colture tradizionali e
biologiche, da una parte, e quelle derivanti dalla cc.dd. biotech,
visto la proclamata regola di reciproca non compromissione dello svolgimento
delle une rispetto alle altre, siano più opportunamente riconducibili ad una
realtà di “separati in casa”. In effetti la coesistenza deve assicurare,
secondo il legislatore, una rigorosa separazione fra le differenti filiere
produttive.
Orbene, poiché la sola energia eolica è in grado di trasportare gli organismi
geneticamente modificarti anche a distanze di decine di chilometri, pare che
il principio risulti - in pratica - un celato divieto. In proposito si può
richiamare lo studio realizzato in Germania, a seguito di un recente progetto
finanziato dal Ministero Federale della Ricerca e dal Ministero
dell’Economia del Land Sachsen-Anhalt condotto su trenta campi
sperimentali da ricercatori dell’Università di Halle, nel quale viene
sostenuta la possibilità di una accettabile coesistenza qualora la distanza
tra i campi ogm e non ogm sia perlomeno di venti metri.
Ovviamente, non si sostiene che sia realizzabile la non contaminazione, ma
semplicemente che essa sia di trascurabile portata (“…stimiamo che
venti metri sia una distanza sufficiente per escludere livelli di
impollinazione incrociata significati” – Eberhad Weber, Direttore
del Progetto).
I – Principi generali
Per gli operatori del settore è importante avere certezze sulla normativa e,
se e come, questa trovi effettiva applicazione. Da questo punto di vista viene
offerto il presente contributo.
In Italia, il settore delle biotecnologie appare estremamente frastagliato ed
oggetto di plurime iniziative che dal livello sovranazionale arrivano
addirittura all’adozione di moratorie da parte di Enti Locali.
A livello nazionale (in attuazione della
Direttiva 2001/18/CE) è stata
promulgata una disciplina di carattere generale con il Decreto Legislativo
08 luglio 2003 n. 224 con il quale si nono poste regole sulle immissioni
deliberate nell’ambiente di Organismi Geneticamente Modificati.
Nel particolare campo delle coltivazioni nell’intento di arginare il coacervo
di provvedimenti che si andava sedimentando (Regioni, Province Autonome ed
Enti Locali) il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, in data
22 novembre 2004, ha emanato il Decreto Legge n. 279 per introdurre una
normativa quadro che assicuri la coesistenza tra le varie forme di
agricoltura; il decreto legge è stato recentemente convertito (con rilevanti
modifiche) dalla Legge 28 gennaio 2005 n. 5.
La ratio sottesa al cc.dd.
decreto Alemanno viene estrinsecata
nell’art. 2 ove è previsto che la coesistenza tra le diverse colture deve
avvenire “senza che l’esercizio di una di esse possa compromettere lo
svolgimento delle altre” ed, ancora, come l’introduzione di culture
transgeniche debba avvenire “senza pregiudizio per le attività agricole
preesistenti” ed, in particolare, senza dover “modificare od adeguare
le normali tecniche di coltivazione e allevamento”. Il provvedimento
legislativo non fa che indicare la via da percorrere, e che spetterà ai futuri
provvedimenti stabilire la disciplina ed i piani per un’effettiva coesistenza.
Certo è che i principi espressi (coesistenza paritaria priva di reciproche
contaminazioni) non paiono di agevole portata, e, comunque ammessa e non
concessa una loro realizzazione effettiva, gli stessi dovranno scontrarsi con
la scelta di accollare esclusivamente agli agricoltori che scelgono il
transgenico l’onere di adottare precauzioni con l’aggravio che le differenti
scelte legislative di altri Stati comunitari potrebbero fare la differenza in
termini di opportunità economico-concorrenziale.
II – Analisi della disposizione normativa
La normativa si compone di dieci articoli. Il
Testo dunque è alquanto
stringato e forse un poco frettoloso. Tecnica questa, si potrebbe sostenere,
volta più ad evitare le sanzioni comunitarie per mancata attuazione della Raccomandazione del luglio del 2003 che ad assicurare effettiva e puntuale
disciplina della materia.
Il rimando, nel testo, a future e prossime regolamentazioni non mancano:
innanzitutto il compito di adottare il cc.dd. “piano di coesistenza”
spetta alle Regioni e alla Provincie Autonome (art. 4), che dovranno comunque
allinearsi alle linee guida da adottarsi con un prossimo decreto – avente
natura non regolamentare - del Ministro delle Politiche Agricole e
Forestali, in concerto con la Conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le Regioni e le Provincie Autonome. Quest’ultimo provvedimento
definirà la normativa quadro per la coesistenza.
La scadenza per l’adozione dei
Piani di Coesistenza Regionali era stato
fissato, in un primo momento, per il 31 dicembre 2005. Purtroppo, in sede di
conversione del decreto legge il limite temporale a data fissa è stato
emendato ed, oggi, il termine risulta indeterminato (“sino all’adozione del
piano”). La grave conseguenza - diretta ed immediata - è che moratoria
(art. 8) sulle coltivazioni destinate all’immissione sul mercato proseguirà a
tempo indeterminato sino all’adozione del Piano di Coesistenza da parte
delle Regioni, che solo in via di principio dovranno adempiervi senza
restrizioni temporali di sorta.
La scelta legislativa suscita molte perplessità applicative e potrebbe
risolversi in divieti - e conseguente permanenza di illeciti di natura penale
- legati alla diligenza con la quale ogni singola Regione darà attuazione alla
disposizione.
Le sanzioni, per chi non rispetta la moratoria sono particolarmente severe:
arresto da uno a due anni o con l’ammenda da cinquemila sino a cinquantamila
euro (art. 6 comma II).
La nuova disciplina sulla coltivazione agricola che emerge suddivide
espressamente in tre le metodologie di coltivazione: filiera con colture
transgeniche, filiera biologica ed, infine, filiera tradizionale.
Come detto, l’introduzione nel territorio di culture OGM non deve determinare
alcun onere per gli operatori delle coltivazioni biologiche o tradizionali.
L’art. 2, comma II bis, infatti, prescrive che l’introduzione di
colture biotecnologiche deve avvenire senza alcun pregiudizio per le attività
agricole preesistenti e senza comportare, per esse, l’obbligo di modificare od
adeguare le normali tecniche di coltivazione e d’allevamento. Sono gli
agricoltori che scelgono il transgenico a dover adottare accorgimenti e metodi
produttivi idonei ad evitare inquinamenti accidentali.
Da notare che nella definizione stessa delle tre filiere permangono problemi
interpretativi: la filiera di coltivazione biologica, ad esempio, è
concettualmente scissa sia dalle coltivazioni tradizionali (e sul punto nulla questio) sia da quelle
biotech.
Il legislatore considera acquisito un dato fenomenico che, in effetti, non è
tale: recenti decisioni di merito hanno infatti sottolineato come il Regolamento 2003/223/CE, concernente i requisiti in materia di
etichettatura riferiti al metodo di produzione biologico dei mangimi, consente
l’utilizzazione di etichettature “da agricoltura biologica” anche in
presenza di un 5% della sostanza secca del prodotto non proveniente da
agricoltura biologica, e quindi non (in ipotesi) indenne da OGM.
Dunque, la possibile coesistenza tra biologico e biotech pare entrare, quasi
sottovoce, da una finestrella comunitaria, che di fatto ammette la presenza di
OGM in prodotti biologici. La questione è dunque tutt’altro che definita.
Soggetto passivo della nuova normativa è il conduttore agricolo, e non più,
come in prima stesura, l’imprenditore agricolo. Il dato giuridico va
sottolineato, poiché se l’intento era quello di allargare i destinatari della
normativa, l’effetto potrebbe essere diametralmente opposto, con l’imputazione
a soggetti di fatto estranei alla pianificazione imprenditoriale della filiera
ma che tuttavia conducono materialmente la stessa. Spetterà alla
giurisprudenza provvedere ad una sensata interpretazione della ratio
legislativa, al fine di evitare distorsioni ed altrettanto facili elusioni di
responsabilità da parte di accorti imprenditori.
La normativa impone al conduttore agricolo l’onere di adeguarsi alle misure di
contenimento: Piano di Coesistenza (art. 4) e Piano di Gestione
Aziendale (art 5). In caso di contaminazione il conduttore che ha
rispettato tutte le misure prescritte non è passibile di censurata né essere
chiamato a rispondere di alcun danno.
Il fatto che, come si diceva, possano verificarsi episodi di inquinamento
anche a parecchi chilometri di distanza, fa presupporre che il “responsabile” tenuto al risarcimento sia identificato nel conduttore
agricolo inadempiente più prossimo. L’art. 5, comma I bis, pone una
sorta di presunzione relativa e la responsabilità viene imputata a prescindere
da una comprovata connessione causale, sarà onere di quest’ultimo provare che
il mancato rispetto delle misure sia stato ininfluente a determinare l’evento.
In definitiva è concessa al conduttore inadempiente la prova contraria, e cioè
che la sua filiera, non rispettante la disciplina legale, è comunque estranea
al contagio.
L’ultimo comma dell’art. 5 stabilisce, poi, che il conduttore è esente dalle
responsabilità qualora abbia utilizzato sementi certificate dalla pubblica
autorità e munite di dichiarazione della ditta sementiera, concernente
l'assenza di OGM. Ovviamente la responsabilità si sposta, in tale
ipotesi, sull’azienda sementiera ovvero sui fornitori di mezzi tecnici di
produzione.
Chiunque intenda mettere a coltura
Organismi Geneticamente Modificati è
tenuto:
-
entro quindici giorni
dalla messa a coltura darne comunicazione alle Regioni ed alle Province
Autonome (art. 30, comma II, del d.lgs. n. 224/2003);
-
elaborare un Piano
di Gestione Aziendale sulla base del Piano di Coesistenza regionale (art. 5, comma III)
-
adottare e conservare
registri aziendali ove annotare le misure di gestione adottate (art. 5 comma
IV).
Sarà onere delle Regioni e delle Province Autonome definire modalità e le
procedure per la raccolta e la tenuta degli adempimenti previsti ai punti b)
et c).
Coloro che coltivano prodotti transgenici senza rispettare i
Piani di
Coesistenza regionali (salvo l’applicazione delle sanzioni di cui agli
artt. 34 et 35 del d.lgs. n. 224/2003) sono puniti con la sanzione
amministrativa pecuniaria da euro 2.500 ad euro 25.000.
In provvedimento legislativo istituisce presso il
Ministero delle Politiche
Agricole e Forestali, il “Comitato consuntivo in materia di coesistenza
tra le colture transgeniche, convenzionali e biologiche”. Composto da otto
membri, il Comitato andrà a predisporre entro la fine di maggio di quest’anno
- ma il termine è meramente ordinatorio - le linee guida ai fini dell’adozione
della prossima normativa quadro che disciplinerà i principi di coesistenza
(art. 3) passaggio necessario per addivenire alla successiva stesura dei Piani di Coesistenza
regionali.
In conclusione, è possibile affermare che con il cc.dd.
decreto Alemanno
traccia una difficile ed articolata strada per introdurre le coltivazioni
transgeniche nel territorio nazionale anche se la scelta di una moratoria
senza limite temporale (che potrebbe essere oggetto di censura da parte
dell’Unione Europea) non appare condivisibile; il meccanismo si presta ad
essere strumentalizzato da quelle amministrazioni locali contrarie alle
biotecnologie e determinare per gli operatori agricoli la concreta
impossibilità a affacciarsi alle culture innovative e la permanenza di divieti
(sanzionati penalmente) meramente legati al territorio (macchia di leopardo).
Pubblicato on line su
www.AmbienteDiritto.it il 11 Febbraio 2005
Giuseppe Girani
(Avvocato del Foro di Bologna)