Kyoto ed il Paesaggio. (Breve commento alla sentenza TAR Palermo n. 1671/2005). Leonardo Salvemini.

Kyoto ed il Paesaggio.

(Breve commento alla sentenza TAR Palermo n. 1671/2005).

LEONARDO SALVEMINI(*)

Il TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, con la sentenza n. 1671 del 28 settembre 2005 ha dichiarato l'illegittimità del provvedimento adottato dalla Soprintendenza per i Beni Archeologici, Architettonici e per il Paesaggio con il quale aveva espresso parere negativo alla realizzazione di un impianto per la produzione di energia eolica in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il Tar ha annullato sostanzialmente in ragione del fatto che detto parere fosse motivato sulla generica incompatibilità dell'intervento con le esigenze di salvaguardia dell'area vincolata.

La pronuncia inevitabilmente apre ad una serie di considerazioni importanti in materia di realizzazione di impianti per la produzione di energia eolica (cd. parchi eolici).

La vicenda giurisprudenziale ha riguardato la richiesta di autorizzazione di un privato ( società ) diretta alla realizzazione di un parco eolico nel territorio della provincia di Caltanissetta, in un’area sottoposta parzialmente a vincolo paesaggistico.

In base all’art. 146 del Codice dei beni culturali ( dlgs 42/2004) correttamente il richiedente pretendeva il parere della locale Soprintendenza.

La Sovrintendenza dei BB. CC. e Ambientali di Caltanissetta, chiamata a pronunciarsi in merito alla compatibilità del progetto presentato da parte ricorrente, considerato che la Valle del Salso è costituita da una serie di quadri panoramici formati da elementi naturali (…) non compromessi dall’azione antropica, ha espresso parere negativo sull’assunto che le centrali eoliche:

- per la necessità di essere poste sui crinali e sulle cime dei monti, per la loro altezza e per la composizione in serie, sono intrinsecamente non mitigabili e non inseribili;

- con la forza delle loro gigantesche dimensioni fuori scala, irrompono nella visione panoramica e devastano irreversibilmente i valori paesaggistici delle aree tutelate.

Il TAR rileva che “ non appare superfluo sottolineare che le norme contenute nel D.A. 10.9.2003 in premessa, oggi sostituito dal nuovo D.A. 20.04.2005 n.10425, rimandano al Libro Bianco europeo per la valorizzazione delle fonti di energia rinnovabili, nonché al Protocollo di Kyoto (sottoscritto dal nostro Governo e recepito con L.120/2002) e alle varie direttive comunitarie in materia, ampiamente richiamate nel preambolo, unitamente alle fonti interne nazionali e regionali.

Ebbene, continua il collegio, nel contesto di tale direttiva, in tema di impianti eolici e ai fini dell’emissione dei provvedimenti di valutazione di impatto ambientale, il territorio della Regione è stato distinto in tre diverse zone, di cui all’All.A)-parte1^ del D.A.cit.. In particolare, le aree sottoposte a vincolo paesaggistico, come in specie, non sono annoverate tra le zone escluse, bensì tra le “aree sensibili” nelle quali la possibilità dell'installazione di impianti eolici e di porzioni dello stesso, quali cavidotti e cabine di trasformazione, sarà valutata caso per caso riguardo al patrimonio naturale che s'intende tutelare. “

Alla stregua di quanto precede, il giudizio di compatibilità affidato alla Sovrintendenza, ai sensi dell’art.146 D.Lgs 42/2004, deve essere quindi supportato da ampia e compiuta istruttoria in ordine alla rilevanza e consistenza dei beni paesaggistici da tutelare unitamente alle possibili forme di mitigazione degli interventi richiesti. Nel caso in esame, differentemente, il giudizio della Sovrintendenza appare unicamente preordinato alla unilaterale chiusura verso qualsiasi installazione di impianti eolici, ammesse dalla normativa richiamata e non escluse dallo stesso D.A. istitutivo del vincolo. Valutando aprioristicamente come “intrinsecamente non mitigabili e non inseribili” gli impianti de quo, la Sovrintendenza ha eluso la disposizione richiamata, annoverando di fatto le aree sottoposte a vincolo paesaggistico tra le zone escluse, in luogo di quelle sensibili.

Il collegio richiama alcuni principi fondamentali che non considera in contrasto ma sostanzialmente complementari e cioè:

1. rapporto tra beni pubblici ed interessi costituzionalmente garantiti;

2. tutela del paesaggio;

3. tutela della salute;

4. salubrità dell’ambiente

che si intendono perseguire con lo sfruttamento di fonti di energia rinnovabile e non inquinante e, la libertà di iniziativa economica-imprenditoriale (art. 41 cost) , che non può aprioristicamente essere considerata incompatibile con la tutela delle bellezze paesaggistiche. ( TAR Palermo Sezione Seconda n.150 del 4.2.2005).

Nella valutazione di siffatta compatibilità, tra la tutela del paesaggio e l’installazione di un impianto eolico, in un sistema pluralistico quale quello introdotto dalla Costituzione repubblicana, l’amministrazione preposta alla tutela dei valori paesaggistici deve valutare la compatibilità dell’attività autorizzanda rispetto il vincolo, ponendo in comparazione detti valori con gli interessi antagonisti.

A questo proposito è doveroso richiamare la giurisprudenza del Giudice delle Leggi che sapientemente ha definito, con coraggio, l’ambiente quale valore costituzionalmente garantito ( per tutte sent. 407/2002).

Non solo il TAR afferma che “ nel possibile conflitto fra le esigenze correlate all’esercizio dell’attività imprenditoriale, finalizzata alla produzione (con modalità non inquinanti) di energia elettrica, e quelle sottese alla tutela di valori non economici (come la tutela del paesaggio), l’amministrazione deve, in particolare, ricercare non già il totale sacrificio delle une e la preservazione delle altre secondo una logica meramente inibitoria, ma deve piuttosto, come indicato dalla sentenza della Corte costituzionale, 10 luglio 2002, n. 355, ricercare una soluzione necessariamente comparativa della dialettica fra le esigenze dell’impresa e quelle afferenti valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere amministrativo di autorizzazione alla realizzazione di attività imprenditoriali.

Il che non andrebbe ad escludere che l’esito finale del giudizio comparativo privilegi il valore paesaggistico: ma solo all’esito di una ragionevole ponderazione, alla stregua di un canone di proporzionalità (sul quale Consiglio di Stato, V, 18 febbraio 1992, n. 132) fra valore di tutela e intensità del vincolo (e della conseguente compressione dell’interesse antagonista) rispetto alla specifica attività considerata, e non già per una scontata prevalenza del primo.”

A questo proposito sarebbe opportuno aggiungere anche il criterio della adeguatezza e ragionevolezza che dovrebbero contribuire a caratterizzare l’attività della PA nei rapporti con il privato, laddove la stessa debba procedere a valutare l’interesse pubblico da tutelare.

Nel caso in esame, viceversa, l’Amministrazione ha chiaramente proceduto ad una valutazione “monosettoriale degli interessi sottesi” , considerando come primario ed assoluto il solo bene della tutela del paesaggio, precludendo in luce qualsiasi giudizio di compatibilità con gli impianti eolici di che trattasi

È oltremodo condivisibile l’affermazione del TAR “ La prospettiva monosettoriale seguita, in specie, dalla Sovrintendenza non risulta compatibile con la concezione pluralista dello Stato sociale delineata dalla Costituzione. La nostra Carta fondamentale individua, infatti, una pluralità di beni ed interessi, pubblici e privati, configurando il loro reciproco rapporto in termini di confronto dialettico e non di mera alternatività.”

In altri termini, il rapporto tra i vari interessi e beni pubblici sottesi, non può che risolversi in termini di composizione e ricerca di modalità operative che comportino il minimo sacrificio degli uni e degli altri. Diversamente opinando, considerata l’esigenza di produrre comunque energia elettrica attraverso forme diverse, quali ad esempio la costruzione di impianti termoelettrici, non solo non si arrecherebbe alcun vantaggio al paesaggio della Regione, ma verrebbe sacrificato altresì il bene della salubrità dell’ambiente e della salute, entrambi di pari grado alla tutela del paesaggio.

In specie, manca nel provvedimento oggetto di gravame un bilanciamento consapevole e puntuale tra gli opposti interessi: tra questi la tutela del paesaggio non può assumere un valore totalizzante, ancorato ad una realtà fisica a se stante ed immutabile, ma deve essere considerata alla stregua delle istanze culturali ed estetiche connesse anche all’opera di antropizzazione dell’uomo.

Il potere autorizzatorio ex art.146 D.Lgs.42/2004 deve quindi essere esercitato non limitatamente al solo aspetto della compatibilità fisica, ma anche all’ulteriore profilo della congruità con la gestione del bene oggetto di tutela, avendo altresì riguardo alla prospettata composizione dei molteplici interessi sottesi.

Infine anche il Consiglio di Stato, con sentenza della Sez. VI 9 marzo 2005 n.971, ha sottolineato che il progetto per la realizzazione di un impianto eolico per la produzione di energia elettrica risponde a finalità di interesse pubblico: la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, attraverso la ricerca, promozione, sviluppo e maggiore utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili e di tecnologie avanzate compatibili con l'ambiente, costituisce altresì un impegno internazionale assunto dallo Stato italiano con la firma del protocollo di Kyoto, recepito nell'ordinamento statale dalla legge 1° giugno 2002, n. 120.
In conclusione appare doveroso affermare come il collegio di Palermo abbia, nelle pronunce sopra richiamate, dimostrato una considerevole sensibilità ambientale in ragione di una vicenda sicuramente delicata e difficile laddove la tutela dell’ambiente può avere effettivamente diverse “!facce” che talvolta appaiono in contrasto .