3. – Alcune delle differenze più eclatanti rispetto al passato
Con le seguenti tabelle sinottiche si intende fornire la comparazione cui si è fatto cenno; al fine di facilitare l’individuazione delle novità (nello specifico, sono state individuate in azzurro e giallo le differenze fra la previgente normativa e l’attuale; in rosso le parti di testo sostanzialmente equivalenti):

4. – Analisi delle novità
Procediamo per punti, analizzando separatamente i tre commi riportati nella sezione precedente (1, 5, 7).

4.1 – il primo comma dell’art. 186

L’art. 186 del nuovo T.U., al comma 1, stabilisce quali sono le condizioni alle quali le terre e rocce da scavo – ed i residui della lavorazione della pietra – possono essere escluse dal regime giuridico dei rifiuti. Tali materiali, per potersi considerare dei “non rifiuti”, debbono essere destinati all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati; senza però che sia necessario sottoporli a trasformazioni preliminari prima dell’uso. E’ previsto il rispetto delle modalità dichiarate nel progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale ovvero – se non necessaria – di quelle contenute nell’eventuale progetto approvato dall'autorità amministrativa competente (ove ciò sia espressamente previsto). Per tale approvazione risulta pregiudiziale un parere espresso dall’organo di controllo deputato alla protezione dell'ambiente, che terrà conto anche della presenza di inquinanti¹⁰ all’interno dell'intera massa dei materiali destinati all’utilizzo.

Per quanto concerne questo primo comma dell’articolo in esame, appare del tutto evidente come due – delle quattro – novità introdotte debbano considerarsi degne di nota e, di queste, una in particolare sia estremamente rilevante ai fini di una corretta interpretazione preliminare della norma nel suo insieme.
Tralasciando quindi i riferimenti alle “province autonome” ed al “decreto di cui al comma 3”, vorremmo evidenziare che, a fianco delle terre e rocce da scavo vengono presi in considerazione – e soprattutto destinati ad avere la stessa “sorte”– anche i residui della lavorazione della pietra.
A tal riguardo, si riscontra subito una prima anomalia lessicale costituita dall’impiego di un plurale femminile nel lemma: « Le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ed i residui della lavorazione della pietra destinate… ».
Ciò potrebbe indurre qualcuno a pensare che l’effettivo utilizzo, di cui si discute¹¹, debba essere riferito alle sole terre e rocce di scavo. Sembra però del tutto ragionevole poter escludere tale interpretazione, dovendo – a nostro avviso – leggere quel “destinate” come un più adeguato: “destinati”. Lo conferma anche (per quanto mancante di adeguata punteggiatura) il binomio “siano utilizzati”, che caratterizza il prosieguo del testo della norma. La questione, per quanto predetto, può ritenersi chiusa.

Per quanto non si tratti di una novità, ci piace anche evidenziare il reiterato impiego dei termini “utilizzo” e “utilizzati”, sui quali ci soffermeremo in occasione dell’analisi del settimo comma dell’articolo 186.

Tornando al comma in esame, riteniamo indiscutibile come la novità principale che vi si rintraccia, debba essere individuata nell’inciso: «…, ove ciò sia espressamente previsto,…»; novella ricorrente anche nel quinto e nel settimo comma dello stesso articolo.
Tale reiterata precisazione non può e non deve essere considerata marginale, né tantomeno secondaria, in quanto decisamente incidente sulla vexata quaestio del quando “si debba” e del quando “non occorra” sottoporre a specifica preventiva approvazione (e conseguente caratterizzazione dei materiali risultanti) un’operazione di utilizzo di terre e rocce da scavo.
Nella vigenza della precedente normativa – ove (a parte i casi di V.I.A.) si prevedeva: «…secondo le modalità previste nel progetto approvato dall'autorità amministrativa competente previo parere dell'Arpa, sempreché la composizione…» – non si poteva del tutto escludere l’interpretazione secondo cui, per l’utilizzo dei materiali de quibus, occorresse sempre:

√ presentare un progetto;
√ che questo fosse approvato dall’autorità amministrativa (quindi non un organo di controllo tecnico!!) competente;
√ che tale approvazione fosse preceduta e condizionata da un parere dell’Arpa territorialmente competente;
√ che l’approvazione ed il connesso parere tecnico dipendessero anche dalla composizione media dell’intera massa di materiale da utilizzare, con riferimento al mancato superamento delle concentrazioni limite fissate dal D.M. 471/99 per determinati inquinanti.

La dizione allora utilizzata, in effetti, non lo poteva escludere; ma riteniamo che una tale lettura, di strette vedute, non risultasse – e non potrebbe continuare a risultare – utile ad alcuno; neppure all’ambiente! La ragione è scontata: ogni “estremismo” comporta sempre un commisurato rovescio della medaglia, tanto che imporre l’irragionevole necessità di autorizzazioni preventive anche per fattispecie ed operazioni di rilevanza minimale, avrebbe portato e porterebbe – come una sorta di effetto boomerang – ad un astratto ed illusorio controllo capillare di tutte le realtà, che, viceversa, in pratica, si sarebbe tradotto e si tradurrebbe in un «controllare tutto per non controllare niente». La ragionevolezza e la possibile condivisione costituiscono fondamenti imprescindibili, senza i quali si corre soltanto il rischio di dar vita a “Grida” di manzoniana memoria.

Nella nuova norma è stato reiteratamente introdotto l’inciso poc’anzi evidenziato. Abbiamo visto come lo stesso: «…, ove ciò sia espressamente previsto,…» sia presente nella frase “…secondo le modalità previste nel progetto approvato dall'autorità amministrativa competente, ove ciò sia espressamente previsto, previo parere delle …”, lasciando chiaramente intendere che possono esserci – anzi, che: ci sono! – dei casi in cui:

√ può non essere espressamente previsto l’obbligo di presentare un progetto per l’utilizzo di terre e rocce da scavo;
√  non sia conseguentemente necessaria alcuna approvazione da parte dell’autorità amministrativa competente;
√  non sia quindi richiesta l’emanazione di alcun parere dell’Arpa territorialmente competente;
√  non risulti affatto rilevante e/o significativo avere cognizione specifica della composizione media dell’intera massa di materiale da utilizzare con riferimento al mancato superamento delle concentrazioni limite fissate dall’ordinamento giuridico.

Per smorzare la crescente monotonia potremmo dire che quando ci va’… ci vuole, ma anche che: quando non ci vuole….. non sa’ da fare!

Altre saranno le occasioni e le sedi idonee ad individuare gli specifici casi in cui, per l’utilizzazione di terre e rocce da scavo, sussista un logico (e, soprattutto, normativamente previsto in maniera espressa!!) obbligo di preventiva presentazione di un progetto, vagliato dall’autorità amministrativa competente¹², a seguito di specifico parere formulato al riguardo – dall’organo tecnico di controllo ambientale – anche sulla scorta del contenuto di inquinanti presenti nel terreno, così come della provenienza e della destinazione che si prevede questo debba avere.
Riteniamo che questo sia fuor di dubbio; tanto quanto lo è l’antitetica “ipotesi limite” in cui, per le trascurabili quantità di materiale destinato ad essere utilizzato e/o per la provenienza e/o la destinazione dello stesso – oltre che per l’assenza di un obbligo normativamente previsto – qualsiasi complicanza burocratico/tecnica risulterebbe scontatamente ridondante, divenendo una pretesa irragionevole e determinante un netto squilibrio del rapporto costi–benefici.

Senza volerci contraddire rispetto al rinvio ad altre occasioni – poc’anzi dichiarato ed auspicato – riteniamo di poterci comunque riferire a due ipotesi tanto paradigmatiche quanto opposte fra loro.
Alla prima – concernente l’obbligo di un progetto preventivo da approvare, ecc. – può essere ricondotto il caso di un’escavazione di terreno da un sito – quantomeno – potenzialmente inquinato (un’area sottoposta a bonifica e/o a caratterizzazione).
E’ del tutto evidente che, in questo caso, per l’utilizzo del materiale estratto, occorra un progetto preventivo, da verificare in tutti i suoi aspetti peculiari: nessuno escluso (modalità, provenienza, destinazione, livello di contaminazione, eventuale deposito intermedio, ecc.).
In posizione nettamente antagonista riteniamo di poter collocare il mero scavo di terreno finalizzato (ad esempio) alla piantumazione di qualche albero d’alto fusto (di dimensioni già apprezzabili) o per il posizionamento di piccoli manufatti nel suolo. Prevedere chissà quali controlli tecnico-amministrativi per le terre e rocce da scavo residuali di queste attività non può che considerarsi assurdo e sproporzionato.
Fra le due “posizioni estreme” saranno ovviamente molti i distinguo e le precisazioni necessari; non mancherà l’occasione per darvi concreta attuazione.

4.2 – il quinto comma dell’art. 186

Il comma 5 fornisce una precisazione su cosa debba intendersi per “effettivo utilizzo”; individuato come condizione necessaria perché le terre e rocce da scavo siano escluse dal regime di applicazione della normativa vigente in materia di gestione rifiuti. In particolare viene specificato che quell’utilizzo può consistere anche nel destinare i materiali scavati a differenti cicli di produzione industriale, oppure al riempimento delle cave coltivate; ma anche nella ricollocazione degli stessi in altro sito. Sempre ribadendo, e quindi attribuendo funzione condizionante, al fatto che si tratti di una destinazione progettualmente prevista, e che – pertanto – si giunga al rilascio di un’autorizzazione da parte dell’autorità amministrativa competente (in questo caso, presumibilmente necessaria) osservando, senz’altro, le modalità progettuali di rimodellazione ambientale del territorio interessato e tenendo anche conto del rispetto dei valori limite di concentrazione degli inquinanti eventualmente presenti nel materiale da ricollocare-utilizzare.
Quindi – nei casi in cui è esplicitamente prevista – viene attribuito un grande rilievo ed una posizione di centralità alla progettualità, che, di conseguenza, dovrà essere adeguatamente curata.

4.3 – il settimo comma dell’art. 186

Rispetto al passato, il comma 7 dell’articolo in esame prevede che “ai fini del” (e quindi nel caso in cui sia prevista la richiesta ed il conseguente rilascio di) parere Arpa, si debba¹³ presentare, unitamente alla domanda, anche una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà¹⁴ concernente: l’inutilizzazione di sostanze inquinanti nel corso delle operazioni di scavo, l’assenza di trasformazioni preliminari dei materiali estratti, la riconducibilità dell’impiego previsto (e richiesto) ad uno degli “utilizzi” indicati fin dal primo comma dello stesso articolo 186, ed infine il rispetto (nel materiale da utilizzare) delle concentrazioni limite vigenti per alcuni inquinanti.
A differenza di quanto stabiliva la Legge Lunardi, oggi viene espressamente richiesta una dichiarazione sostitutiva, indicando “chi” debba provvedervi: o il soggetto che esegue i lavori, oppure il committente degli stessi.
Anche in questa occasione si riscontrano delle improprietà nella sintassi che possono dar vita a molteplici smottamenti interpretativi davvero non auspicabili.
Vogliamo dire che: se con la dichiarazione sostitutiva¹⁵ si debbono fornire delle attestazioni deducendole da indicazioni che nella norma sono volte “al passato”¹⁶ o “al presente”¹⁷, si potrebbe anche dedurre che, al momento della presentazione di tale dichiarazione (da unire alla domanda), lo scavo possa/debba essere già stato, non solo approvato¹⁸, bensì anche realizzato¹⁹.
Ma non solo! Si potrebbe anche dedurre che la massa del materiale “escavato” debba essersi già formata e che addirittura sia stata caratterizzata ed analizzata²⁰.

In tal senso si potrebbero avere percorsi procedimentali fra i più svariati: controlli analitici rimessi alla discrezione del firmatario della dichiarazione sostitutiva; la posticipazione della richiesta di approvazione di un progetto (contenente le modalità di utilizzo del materiale scavato) ad un momento successivo allo scavo stesso, ecc.. Tutto potrebbe finire – a tarallucci e vino… o meglio – col far pensare che si possa fare come meglio si crede.

Riteniamo, viceversa, che la questione debba essere interpretata alla luce del contesto in cui si colloca il comma (settimo) in esame. Per meglio, siamo fermamente convinti che ci si debba rifare alla fondamentale previsione contenuta nel comma 1 dell’art. 186; la quale viene qui di seguito riportata in versione sintetica ed essenziale:

«Le terre e rocce da scavo ed i residui della lavorazione della pietra destinati all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, non costituiscono rifiuti… solo nel caso in cui,… siano utilizzati,…secondo le modalità previste nel progetto approvato dall'autorità amministrativa competente (ove ciò sia espressamente previsto, previo parere delle Agenzie regionali e delle province autonome per la protezione dell'ambiente, sempreché la composizione media dell'intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi…)».

Alla luce dell’indirizzo principale contenuto in tale primo comma, appare evidente che le modalità di utilizzo devono essere già previste ed indicate nel progetto che dovrà essere approvato dall’autorità (ovviamente nel caso in cui serva un progetto e ne consegua un’approvazione) e quindi anche nella preventiva domanda di utilizzo; la quale non può essere disgiunta dal progetto stesso. Ammesso e non concesso che questo sia condivisibile e condiviso, ne consegue che la dichiarazione sostitutiva – dovendo anch’essa essere contestuale – deve essere presentata con la domanda e con il progetto, cosicché tutte le indicazioni fornite – dal settimo comma in esame – in relazione ai contenuti della dichiarazione sostitutiva, debbono correttamente intendersi da “volgere al futuro”. In tal senso nella dichiarazione si dovrebbe attestare che:

√ nell'esecuzione dei lavori non verranno utilizzate sostanze inquinanti,
√ il riutilizzo proposto avverrà senza trasformazioni preliminari,
√ il riutilizzo previsto consisterà in una delle opere (rectius: attività) di cui ai commi 1 e 5 dell’art. 186, così come autorizzata dall'autorità competente (ove ciò sia espressamente previsto),
√ sussistono elementi validi per poter presumere che la composizione media dell'intera massa del materiale che si formerà dallo scavo non presenterà una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti – anche con riferimento al sito di destinazione –; questo sia in ragione della destinazione d’uso che ha caratterizzato l’area da sottoporre ad escavazione, sia in base alle verifiche analitiche condotte su sondaggi di controllo eventualmente effettuati in loco prima della presentazione della domanda.

Questo viene confermato anche da quanto indicato al successivo comma ottavo dello stesso articolo 186, ove si legge: «…Nel caso in cui non sia possibile l'immediato riutilizzo del materiale di scavo, dovrà anche essere indicato il sito di deposito del materiale,…» ed in cui, giustamente, l’indicazione del sito destinato a depositarvi temporaneamente il materiale estratto, ha carattere chiaramente preventivo e quindi da considerare in una previsione “futura”.

Il settimo comma ci offre anche lo spunto per una precisazione già affrontata quasi un lustro fa²¹ e che – prima o poi – costituirà elemento determinante di nuove trattazioni inerenti la travagliata questione della nozione di rifiuto.
Ci riferiamo al fatto che, nel prevedere l’allegazione di una dichiarazione sostitutiva, si cita una richiesta di RI-utilizzo (ai sensi dei commi da 1 a 6 stesso articolo). Pensiamo sia l’ennesima occasione “per confondersi”, in un ambito in cui, a dire il vero, nessuno sente la necessità di aumentare il livello di incertezza che già imperversa.
L’uso del termine riutilizzo deve considerarsi del tutto improprio in quanto, con tale termine, solitamente si indica: destinare a nuovo uso, reimpiegare, utilizzare nuovamente.
Nel caso di specie, però, sarebbe stato necessario chiedersi quale fosse l’utilizzazione di quelle terre e rocce da scavo prima che queste venissero ad esistenza (ergo, prima dell’escavazione). La risposta è univoca: nessuna! Prima dell’escavazione non erano e non potevano considerarsi terre e rocce da scavo, come entità a se stante, bensì solo e soltanto elementi costitutivi e parti integranti dell’insieme unitario qualificabile come “suolo e sottosuolo”. Non si può, pertanto, parlare di richiesta di ri-utilizzo, ma – come correttamente indicato in tutta la restante parte dell’articolo 186 – “di utilizzo”.
Non si tratta di cosa “da poco”, dal momento in cui la ratio della norma in esame è quella di determinare le condizioni che (se rispettate) consentano di qualificare come “non rifiuto” i materiali di cui trattasi.
Se, nel rispetto di tali condizioni, le terre e rocce da scavo sono da considerare materiali e non rifiuti, i riferimenti più attinenti che ci dovrebbero venire in mente nel parlarne, sono quelli relativi alla nozione di sottoprodotto²² ed a quella di materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche, formulate all’art. 183, comma 1, lettera n) e lettera u), del nuovo T.U. D.Lgs. 03 aprile 2006, n. 152. In tali contesti – con la consapevolezza di essere al di fuori del campo di applicazione della normativa sui rifiuti – non si parla mai di ri-utilizzo, bensì di utilizzo.

E così deve essere, dal momento in cui, parlare di ri-utilizzo ci riporta direttamente a prescrizioni²³ affini ed attinenti al contesto dei rifiuti.
Dunque, per quale assurda ragione dovremmo aggrovigliarci nelle complicanze semantiche del significato di riciclo, riutilizzo, reimpiego, riciclaggio, recupero, proprio mentre si stanno dichiaratamente illustrando le condizioni per poter considerare come “non-rifiuto” il materiale di cui trattasi? Non se ne intravede alcun ragionevole motivo, tanto da ritenere plausibile e corretto parlare di “richiesta di utilizzo”.

Per concludere l’analisi del settimo comma intendiamo dedicare un piccolo spazio al binomio che lo accomuna al primo comma già analizzato: «trasformazione preliminare». I materiali in questione, per poter essere utilizzati – nelle attività indicate dall’articolo 186 – come dei “non rifiuti”, non devono (dichiaratamente) essere sottoposti a trasformazione preliminare.
Possiamo chiudere la questione in poche battute, dal momento in cui la Terza Sezione penale della Suprema Corte di Cassazione, nella propria ordinanza, 16 gennaio 2006, n. 1414 (udienza 14 dicembre 2005 - Pres. De Maio Est. Onorato Imputato Rubino) – nel richiamare la nota sentenza della Corte di Giustizia Europea, Sezione II, 11 novembre 2004, Causa C-457/02 (c.d. sentenza «Niselli») – qualifica come trasformazioni preliminari quelle che determinano modificazioni del carattere chimico o merceologico della sostanza²⁴.
Se così è, risulta abbastanza ovvio che per (trasformazione preliminare consistente in una) modificazione del carattere chimico, debba intendersi l’effetto di un processo che modifichi la composizione del materiale dal punto di vista della struttura molecolare che lo compone (un processo di combustione, ad esempio, induce una trasformazione chimica, così come qualsiasi altro più generico processo di ossidazione o riduzione).
Sussisterà, invece, una (trasformazione preliminare generatasi a causa di una) modificazione del carattere merceologico di un materiale, quando si verifichi una variazione delle sue qualità specifiche (proprietà ed i requisiti chimico-fisici); tale da poterne, in qualche modo, compromettere – o facilitare – l’impiego dal punto di vista commerciale.
Se ne dovrebbe poter dedurre che soltanto una trasformazione comportante:

√ una modifica della composizione del materiale dal punto di vista della struttura molecolare e/o
√ una variazione delle qualità specifiche dello stesso, tale da comprometterne o facilitarne la possibilità di impiego,

dovrebbe poter incidere in modo negativo sulla possibilità di considerare come dei “non rifiuti” le terre e rocce di scavo utilizzate per le attività di cui all’art. 186 del D.Lgs. 152/2006.

Possiamo concludere questa sezione evidenziando che, ogni qual volta non si verifica una modificazione della composizione chimica di base di un materiale proveniente da escavazione – in quanto (per così dire) la terra rimane tale e/o lo stesso accade per la parte rocciosa – e neppure può ravvisarsene una modificazione merceologica – restandone inalterate le proprietà ed i requisiti chimico-fisici originari –, non si può neppure parlare di trasformazione preliminare dello stesso.

5. – Conclusioni
L’intento iniziale, come già accennato, era quello di cominciare ad affrontare un argomento non troppo impegnativo del Testo Unico; tanto che, il titolo previsto per il presente lavoro era: «Le terre e rocce da scavo nel Testo Unico».
Successivamente, “qualcosa” ci ha portato a ritenere opportuno modificarlo, acquisendo la consapevolezza che, volendo, lo si sarebbe potuto “appesantire” ancor più.

In sintesi, auspichiamo di essere riusciti a rendere comprensibili le ragioni che ci hanno portato ad intitolare il presente lavoro con: « Sommersi da terre e rocce da scavo: uno “smottamento” nel nuovo T.U. Ambientale »; per noi sarebbe già un risultato, compensativo dello sforzo fatto.

In ogni caso ci sarà ancora tanto da fare e tanto da dire, prima che il problema delle terre e rocce da scavo possa dirsi definitivamente analizzato, compreso e, soprattutto, prima che la norma in esame possa essere effettivamente e correttamente “attuata”.