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Breve commento al Decreto “emergenza rifiuti in Campania”

LEONARDO SALVEMINI *
 

Il decreto “ emergenza rifiuti in Campania” presenta alcuni profili di incostituzionalità e di contrasto con l’ordinamento comunitario.
Il testo appare determinato da una indubbia situazione di emergenza che deve essere risolta nel più breve tempo possibile.
Con il decreto legge n. 90 del 23 maggio 2008, il consiglio dei Ministri ha adottato un importante quanto contestato provvedimento urgente in tema di smaltimento dei rifiuti in Campania in un contesto di estrema difficoltà ambientale .
Con lo stesso decreto è stato, infatti, affermato lo stato di emergenza per i rifiuti in Campania fino al 31 dicembre 2009 con incarico di coordinare le operazioni affidato al Capo del Dipartimento della protezione civile, Guido Bertolaso, divenuto nel contempo sottosegretario di Stato.
Il provvedimento attribuisce al Sottosegretario di Stato il potere di:
a. attivare i siti da destinare a discarica;
b. individuare le aree e gli impianti connessi all'attività di gestione dei rifiuti che rappresentano aree di interesse strategico nazionale, le opportune misure di salvaguardia per assicurarne l'assoluta protezione e l'efficace gestione;
c. chiedere l'impiego delle Forze armate per l'approntamento dei cantieri e dei siti, per la raccolta ed il trasporto dei rifiuti;
d. chiedere il concorso delle Forze armate stesse, unitamente alle Forze di polizia, per la vigilanza e la protezione dei cantieri e siti.
e. Realizzare un termovalorizzatore nel territorio del comune di Napoli, applicando le migliori tecnologie disponibili".
Il decreto, nel suo complesso presente notevoli profili “critici” degni di analisi per gli istituti giuridici che ne sono coinvolti.
Innanzitutto appare doveroso sottolineare come il provvedimento non richiami, a chiare lettere, il principio comunitario di precauzione che, a giudizio di chi scrive, avrebbe provocato, sicuramente, una lettura, anche costituzionalmente più orientata, del provvedimento giudicato giuridicamente indubbiamente “ aggressivo”.
È indubbio che dalla lettura del testo normativo emerga tutta la tragicità del fenomeno rifiuti in Campania, tuttavia alcune deroghe a principi fondamentali dell’ordinamento appaiono discutibili anche se confrontate con il principio di precauzione.
In breve, il principio di precauzione è stato inserito, con modifiche dettate dal trattato di Maastricht, fra i principi fondamentali della politica comunitaria in materia ambientale, accanto al principio di prevenzione, al principio di correzione, di protezione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente ed al principio chi inquina paga (art. 174 del trattato della CE). Secondo l’interpretazione della Corte di giustizia e della Commissione delle Comunità europee, il principio enunciato nell’art. 174 del trattato, è un principio generale del diritto comunitario, la sua applicazione non è limitata al diritto dell’ambiente, ma si estende ad altre materie di interesse comunitario, quali la tutela della salute e dei consumatori. Interessa quindi i tre tipici settori di intervento della ricerca e delle applicazioni biotecnologiche, come del resto confermano le più recenti direttive, che si ispirano al principio precauzionale e vincolano espressamente gli Stati membri al rispetto del medesimo principio nella relativa disciplina di attuazione.
E’ il caso ad esempio della direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, sull’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati.
Nella comunicazione della Commissione sul principio di precauzione COM/2000/0001 def., si afferma che tre principi specifici sottendono il ricorso al principio di precauzione:
l'attuazione del principio dovrebbe fondarsi su una valutazione scientifica la più completa possibile.
Detta valutazione dovrebbe,
a. nella misura del possibile, determinare in ogni istante il grado d'incertezza scientifica;
b. qualsiasi decisione di agire o di non agire in virtù del principio di precauzione dovrebbe essere preceduta da una valutazione del rischio e delle conseguenze potenziali dell'assenza di azione;
c. non appena i risultati dalla valutazione scientifica e/o della valutazione del rischio sono disponibili, tutte le parti in causa dovrebbero avere la possibilità di partecipare allo studio delle varie azioni prevedibili nella maggiore trasparenza possibile.
Oltre a questi principi specifici, i principi generali di una buona gestione dei rischi restano applicabili allorché il principio di precauzione viene invocato. Si tratta dei cinque seguenti principi:
a. la proporzionalità tra le misure prese e il livello di protezione ricercato;
b. la non discriminazione nell'applicazione delle misure;
c. la coerenza delle misure con quelle già prese in situazioni analoghe o che fanno uso di approcci analoghi;
d. l'esame dei vantaggi e degli oneri risultanti dall'azione o dall'assenza di azione;
e. il riesame delle misure alla luce dell'evoluzione scientifica.
Ciò che potrebbe apparire in contrasto con il Trattato sono in particolare gli artt. 9 (relativo alle deroghe sulla valutazione di impatto ambientale per i siti che saranno adibiti a discariche) e 18 (che prevede un lungo elenco di deroghe alla normativa vigente in materia ambientale, igienico-sanitaria, di prevenzione incendi, sicurezza sul lavoro, urbanistica, paesaggio e beni culturali).
A giudizio di chi scrive, l’aspetto più critico del decreto è proprio l’art. 9 per le importanti deroghe che contiene.
In definitiva il Decreto ben si inserisce, anche per le deroghe previste, in un contesto di emergenza non solo ambientale ma anche per la salute dell’uomo, tuttavia un richiamo esplicito al principio precauzionale andava sicuramente fatto.
A giudizio di chi scrive,oltre il richiamo alle sentenze della Corte Costituzionale n. 237 e n. 239, del 18 - 26 giugno 2007, e alla nota sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 27187 del 28 dicembre 2007, sulla giurisdizione del Giudice amministrativo sui procedimenti cautelari in materia di gestione dei rifiuti, sarebbe stato opportuno richiamare anche la sentenza della Corte Costituzione n. 407 del 2002 laddove l’ambiente viene definito un valore costituzionalmente protetto di natura trasversale e non una “ semplice materia”.
È la trasversalità della materia che ben può provocare una attrazione di competenze e funzioni andando anche a “ scalfire” ambiti proprio della giurisdizione .
Tuttavia, a giudizio di chi scrive quanto sopra detto non può giustificare una delle norme più aggressive contenute nel decreto e che riguardano la creazione della super procura e di un Tribunale speciale in materia di rifiuti. ( art. 3 )
Infatti il legislatore d’urgenza individua, una nuova figura di giudice -il Tribunale in composizione collegiale che si occupa delle misure cautelari personali e reali relative a reati in tema di rifiuti.
Questa disposizione appare violare la Carta costituzionale ( artt. 3, 102 comma 2 e 111 cost.) :
1. da una parte si tratta di una giurisdizione straordinaria in quanto è limitata nel tempo e nello spazio ; ( in contrasto con art. 102 co 2 cost);
2. dall'altra è speciale in quanto ha cognizione di una specifica e limitata materia. ( art. 102 co2 cost.)
Non solo la norma riguardando anche i procedimenti già avviati, con un mutamento delle regole nel corso del procedimento, rilevare anche in relazione all'articolo 3 e 111 della Costituzione".
Una disposizione meritevole ed estremamente positiva è contenuta nell’art. 13.che mira ad evitare l’insorgere nella popolazione della sindrome di “NIMBY” prevedendo l’informazione e partecipazione dei cittadini. Si tratta di disposizioni previste per la Campania, ma che dovrebbero essere estese ad tutto il territorio nazionale, vista l’importanza.
Infatti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto definisce, con proprio provvedimento, le iniziative, anche di carattere culturale e divulgativo, volte ad assicurare l'informazione e la partecipazione dei cittadini e degli enti pubblici e privati, senza maggiori oneri.
Le attività di informazione della popolazione sono attuate in collaborazione con le amministrazioni centrali e territoriali ed in accordo con il Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, anche in collaborazione con soggetti privati.
Il Ministro dell'istruzione, dell'università' e della ricerca assume, nelle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, tutte le iniziative necessarie a garantire una adeguata informazione sui temi ambientali e attinenti alla gestione ed allo smaltimento dei rifiuti.
A partire dall'anno scolastico 2008-2009 negli istituti scolastici di ogni ordine e grado della regione Campania, al fine di assicurare agli studenti ogni utile informazione in ordine alla corretta gestione dei rifiuti domestici, vengono assunte specifiche iniziative nell'ambito delle discipline curricolari, anche mediante ricorso ad interventi didattico-educativi integrativi.