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Servizio Idrico Integrato e tariffa media d'ambito (note a margine della sentenza del T.A.R. Campania - Sezione di Salerno - n. 24 del 12 gennaio 2009).

GERARDO GUZZO*
 

La pronuncia del T.a.r. Campania - Sezione di Salerno – rubricata n. 24, del 12 gennaio 2009, affronta un tema particolarmente spinoso ed attuale quale quello della natura della tariffa corrisposta dagli utenti in correlazione alla fornitura di acqua. Si tratta di un aspetto che recentemente è stato attraversato da una significativa sentenza della Corte costituzionale, risalente al 10 ottobre 2008, identificata con la sigla n. 335¹. Più nel dettaglio. I giudici salernitani, dopo aver affrontato la questione pregiudiziale della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo - nel caso in cui il thema decidendum investa l’atto di indirizzo con il quale l’Autorità d’Ambito determina i criteri di massima che fissano la tariffa dovuta da ogni singolo utente - risolvendola positivamente, hanno fornito un’utile ricostruzione della natura della tariffa media d’ambito riconoscendone il carattere di corrispettivo e non di tributo. Si tratta di una conclusione che si sposa perfettamente con quanto già sostenuto precedentemente dalla Corte costituzionale con il citato arresto n. 335 del 10 ottobre 2008. In quella occasione, infatti, il giudice delle leggi ha affermato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 14, comma 1, della legge n. 36/94, sia nel testo originario che in quello modificato dall’articolo 28 della legge n. 179 del 2002, nella parte in cui questa prevedeva che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione era dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura fosse sprovvista di impianti centralizzati di depurazione oppure questi fossero inattivi. Gli effetti della sentenza della Consulta si sono riverberati sul successivo articolo 155 del d.lgs. n. 152 del 3 aprile 2006², entrato a regime a far data dal 26 aprile dello stesso anno, dal momento che tale norma ha sostituito il precedente articolo 28 della legge n. 179/2002, abrogato dall’articolo 175, comma 1, lett. u) del medesimo T.U. in materia ambientale. La parte di maggiore interesse della sentenza in commento può rinvenirsi nel percorso logico-argomentativo seguito dal T.a.r. Salerno per addivenire ad una compiuta definizione del concetto di tariffa media d’ambito. I magistrati campani, partendo dal presupposto che la “(…) previsione della tariffa media d’ambito contenuta nella convenzione di gestione e nel relativo disciplinare tecnico, posti a fondamento del rapporto di affidamento della gestione del servizio idrico integrato alla società S.I.I.S., attiene al rapporto contrattuale tra l’ente affidante e quello affidatario (ai sensi dell’art 151 d.lgs n. 152/2006, infatti, i “rapporti tra autorità d’ambito e gestori del servizio idrico integrato sono regolati da convenzioni predisposte dall’Autorità d’Ambito”) (…)”, concludono che “(…) essa non è idonea a riverberare i suoi effetti conformativi sui rapporti individuali di utenza, fin quando non venga recepita (mediante la contestuale determinazione delle concrete modalità applicative) in atti amministrativi di carattere generale (…)”. In altre parole, l’astratta determinazione della tariffa media d’ambito fissata all’interno dell’articolato negoziale che regolamenta il rapporto sinallagmatico tra ente affidante e affidatario non produce alcuna lesione di posizioni giuridiche qualificate e differenziate degli utenti se non viene calata all’interno di specifici atti amministrativi, gli unici a produrre un effetto conformativo sui rapporti individuali di utenza. Il tribunale salernitano, di seguito, compie un ulteriore significativo passaggio volto a definire i contorni e il contenuto del cosiddetto Piano d’Ambito, analizzandone composizione e finalità con assoluta precisione. Più segnatamente, i giudici campani approfondiscono le singole componenti dello strumento in parola affermando che “(…) la ricognizione delle infrastrutture, infatti, individua lo stato di consistenza delle infrastrutture da affidare al gestore del servizio idrico integrato, precisandone lo stato di funzionamento; il programma degli interventi individua le opere di manutenzione straordinaria e le nuove opere da realizzare, compresi gli interventi di adeguamento di infrastrutture già esistenti, necessarie al raggiungimento almeno dei livelli minimi di servizio; il piano economico finanziario prevede, con cadenza annuale, l’andamento dei costi di gestione e di investimento ed è integrato dalla previsione annuale dei proventi da tariffa, estesa a tutto il periodo di affidamento. Finalità complessiva del piano è il raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario, nel rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione, anche in relazione agli investimenti programmati (…)”. A margine di questa puntuale lettura il T.a.r. Salerno precisa che “(…) l’Autorità d’Ambito provvede alla determinazione, ai sensi dell’art. 154 del d.lgs n. 152/2006, della “tariffa del servizio idrico integrato”, la quale “costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’Autorità d’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga” (…)”. E’ esattamente in questo punto che la sentenza in parola si salda, attraverso un “originale” percorso argomentativo, con l’importante pronuncia della Corte costituzionale n. 335/2008. Infatti, affermano i giudici campani che “(…) la definizione della tariffa è ispirata alla rigorosa applicazione del principio di corrispettività, al quale sono improntate “tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato” (art. 154, comma 1, ult. per. d.lgs n. 152/2006) e la cui valenza è tale che, per l’ipotesi in cui esso non possa trovare piena esplicazione, e ciononostante il legislatore ritenga ugualmente necessaria la corresponsione integrale della tariffa, sono state dettate apposite disposizioni volte a derogarvi (ad esempio, ai sensi dell’art. 155, comma 1, d.lgs n. 152/2006, relativo alla “tariffa del servizio di fognatura e depurazione”, “le quote di tariffa riferite ai servizi di pubblica fognatura e di depurazione sono dovute dagli utenti anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi”) (…)”. Da parte sua, il giudice delle leggi, nel dictum segnalato, conferisce, claris verbis, alla tariffa riferita al servizio idrico integrato la natura di corrispettivo e non di tributo approfondendo il tema specifico della unitarietà della quota tariffaria. Il punto dolente della sentenza del Ta.r. campano risiede, pertanto, nell’aver omesso colpevolmente di compiere alcun richiamo proprio ai principi scolpiti all’interno del fondamentale arresto della Corte costituzionale n. 335/2008 dando, così, la precisa sensazione di non conoscerne la portata, i contenuti e gli effetti. I giudici della Consulta, infatti, già prima della sentenza in commento, avevano rilevato che “(…) l’unitarietà della tariffa impedisce (…..) di ritenere che le sue singole componenti abbiano natura non omogenea, e, conseguentemente, che anche solo una di esse, a differenza delle altre, non abbia natura di corrispettivo contrattuale. E ciò perché il legislatore, per la remunerazione delle varie componenti del servizio idrico integrato, non ha istituito tariffe distinte, ma ha concepito la tariffa di detto servizio come un tutt’unico nell’ambito del quale la suddivisione delle quote risponde solo alla esigenza di una più precisa quantificazione della tariffa stessa, che tenga conto di tutte le prestazioni che il gestore deve erogare (…)”. Si tratta di un approdo che per contenuti ed indicazioni offerte è certamente sovrapponibile a quello cui è giunto successivamente lo stesso T.a.r. Salerno, seppur attraverso un viatico logico argomentativo diverso che muove dall’approfondimento di uno specifico aspetto. I giudici salernitani, infatti, hanno ricavato l’unitarietà della tariffa media d’ambito partendo dal presupposto che “(…) la ratio della tariffa media d’ambito – e quindi il rilevato principio di connessione tra la tariffa e l’esigenza di garantire l’equilibrio economico – finanziario della gestione del servizio idrico integrato – sia incrinata allorché quest’ultimo non sia operativo, per il sussistere (tanto più se, come nella specie, in misura nettamente preponderante rispetto a quelle unificate) di gestioni frazionate attuate in economia dai singoli Comuni dell’A.T.O³(…)”. In sostanza, le conclusioni tratte dal T.a.r. campano muovono dalla considerazione che l’esistenza di gestioni frazionate del servizio idrico integrato, attuate in economia dai singoli Comuni, determinerebbe un’alterazione del rapporto sinallagmatico tra gestore del servizio ed utente in quanto quest’ultimo verrebbe gravato ingiustamente dell’onere del versamento di un corrispettivo determinato da parametri ipotetici, del tutto sganciati dai costi previsti nel programma di investimento contenuto nel Piano d’Ambito. In conclusione, i giudici salernitani - pur non accennando minimamente alla violazione del principio di ragionevolezza che caratterizzava l’articolo 155, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, nella parte in cui esso prevedeva che le quote di tariffa riferite ai servizi di pubblica fognatura e di depurazione sono dovute dagli utenti anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - sono pervenuti, tardivamente ed inconsapevolmente, ad una interpretazione costituzionalmente orientata della norma in parola che si allinea ai principi fissati dalla Corte costituzionale, utilizzando gli ordinari criteri ermeneutici. La trama argomentativa della sentenza in commento risulta costruita, tuttavia, sull’ermeneusi di un precetto già espunto dal sistema ordinamentale italiano proprio dalla citata pronuncia della Corte costituzionale n. 335/2008, con la conseguenza che il riconoscimento della natura di corrispettivo e non di tributo alla tariffa relativa al servizio idrico integrato appare svuotato di qualsiasi contenuto innovativo.
 

 1 Per una completa lettura del testo integrale della sentenza si rimanda a www.ambientediritto.it, ottobre 2008.
 2 Il testo dell’articolo 155 del d.lgs. n. 152/2006 (T.U. in materia ambientale) così disponeva prima dell’incisione del primo periodo del comma 1 ad opera della sentenza della Corte costituzionale n. 335/2008: “(…) 1. Le quote di tariffa riferite ai servizi di pubblica fognatura e di depurazione sono dovute dagli utenti anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi. Il gestore e' tenuto a versare i relativi proventi, risultanti dalla formulazione tariffaria definita ai sensi dell'articolo 154, a un fondo vincolato intestato all'Autorità d'ambito, che lo mette a disposizione del gestore per l'attuazione degli interventi relativi alle reti di fognatura ed agli impianti di depurazione previsti dal piano d'ambito. La tariffa non e' dovuta se l'utente e' dotato di sistemi di collettamento e di depurazione propri, sempre che tali sistemi abbiano ricevuto specifica approvazione da parte dell'Autorità d'ambito. 2. In pendenza dell'affidamento della gestione dei servizi idrici locali al gestore del servizio idrico integrato, i comuni già provvisti di impianti di depurazione funzionanti, che non si trovino in condizione di dissesto, destinano i proventi derivanti dal canone di depurazione e fognatura prioritariamente alla manutenzione degli impianti medesimi. 3. Gli utenti tenuti al versamento della tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura, di cui al comma 1, sono esentati dal pagamento di qualsivoglia altra tariffa eventualmente dovuta al medesimo titolo ad altri enti pubblici. 4. Al fine della determinazione della quota tariffaria di cui al presente articolo, il volume dell'acqua scaricata e' determinato in misura pari al cento per cento del volume di acqua fornita. 5. Per le utenze industriali la quota tariffaria di cui al presente articolo e' determinata sulla base della qualità e della quantità delle acque reflue scaricate e sulla base del principio "chi inquina paga". E' fatta salva la possibilità di determinare una quota tariffaria ridotta per le utenze che provvedono direttamente alla depurazione e che utilizzano la pubblica fognatura, sempre che i relativi sistemi di depurazione abbiano ricevuto specifica approvazione da parte dell'Autorità d'ambito. 6. Allo scopo di incentivare il riutilizzo di acqua reflua o già usata nel ciclo produttivo, la tariffa per le utenze industriali e' ridotta in funzione dell'utilizzo nel processo produttivo di acqua reflua o già usata. La riduzione si determina applicando alla tariffa un correttivo, che tiene conto della quantità di acqua riutilizzata e della quantità delle acque primarie impiegate (…)”.
 3  Aggiungendo che “(…) in tal caso, infatti, la pretesa di applicare ugualmente la tariffa media d’ambito si fonderebbe (non sull’esigenza di remunerare adeguatamente il servizio, così come concretamente erogato, ma) su parametri meramente ipotetici ed inattuali, quali quelli contenuti tra l’altro in un programma di investimenti le cui modalità di effettiva attuazione restano, da un punto di vista temporale, del tutto indeterminate.: in tal caso, infatti, la pretesa di applicare ugualmente la tariffa media d’ambito si fonderebbe (non sull’esigenza di remunerare adeguatamente il servizio, così come concretamente erogato, ma) su parametri meramente ipotetici ed inattuali, quali quelli contenuti tra l’altro in un programma di investimenti le cui modalità di effettiva attuazione restano, da un punto di vista temporale, del tutto indeterminate (…)”.