Nella sentenza del Tar viene richiamato un orientamento giurisprudenziale restrittivo del Consiglio di Stato, che tenderebbe ad escludere la legittimazione processuale delle articolazioni territoriali delle associazioni ambientalistiche riconosciute ex art. 18 l. 349/86 ( Consiglio di Stato, VI, 19 ottobre 2007, n. 5453; 3 ottobre 2007, n. 5111; IV, 14 aprile 2006, n. 2151; V, 17 luglio 2004, n. 5136; IV, 11 luglio 2001, n. 3878; Tar Liguria, II, 17 marzo 2009, n. 323; Tar Lombardia Milano, IV, 15 dicembre 2008, n. 5786), in quanto queste ripeterebbero il loro titolo legittimante da quello conferito all'Associazione nazionale di cui fanno parte, non sono dotate di autonoma legittimazione ad agire in giudizio nemmeno per l'impugnazione di provvedimenti ad efficacia territoriale circoscritta. Irrilevanti appaiono eventuali specifiche previsioni statutarie di conferimento della legittimazione processuale ai rappresentanti delle articolazioni territoriali. Il carattere nazionale ( o ultraregionale) dell'Associazione costituisce, al contempo, presupposto del riconoscimento e limite della legittimazione speciale che ha pertanto carattere ontologicamente unitario.
Ancora, si richiama l'indirizzo giurisprudenziale che ritiene che il giudice amministrativo possa riconoscere, caso per caso, la legittimazione delle associazioni locali ( ma non delle articolazioni locali delle associazioni riconosciute ex lege) , avendo l'art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349 creato un ulteriore criterio di legittimazione, che si è aggiunto e non sostituito a quelli in precedenza elaborati dalla giurisprudenza per l'azionabilità dei c.d. “ interessi diffusi” in materia ambientale ( Consiglio di Stato, V, 14 giugno 2007, n. 3192).
Tale tesi si presta ad alcune osservazioni critiche alla luce di un interpretazione che tiene conto di principi Costituzionali, delle stesse argomentazioni contenute nelle sentenze restrittive dell'ammissibilità di una legittimazione delle articolazioni locali delle associazioni riconosciute ex art. 18 l. 349/86, e conseguentemente della necessità di interpretare in modo evolutivo i fatti e le norme già presenti nell'ordinamento (il settore del diritto ambientale è stato una delle “nursery”, storicamente, di questo metodo di lavoro, anticipando diritti e tutelando beni che erano privi di riferimenti normativi puntuali).
Necessita precisare che le osservazioni riguardano le articolazioni locali dell'associazione Legambiente, perchè questa - a differenza di altre associazioni - ha perseguito da sempre un modello associativo ispirato al principio di sussidiarietà orizzontale (che vedremo esposto successivamente richiamando la significativa sentenza del Tar Liguria, Genova, sez. I, 18 marzo 2004, n. 267), principio ben sintetizzato nello “slogan” associativo Pensare globalmente, agire localmente, al fine di rendere i cittadini protagonisti, partecipi e propositivi nelle scelte e nelle decisioni che riguardano il proprio territorio.
Lo statuto nazionale di Legambiente Onlus, approvato nel dicembre 2007, contiene numerosi articoli che sottolineano l'autonomia ampia, non solo dell'espressione regionale dell'associazioni, ma anche dei circoli territoriali.
L'art. 24 Statuto Naz. attribuisce ai Presidenti regionali la rappresentanza in giudizio dell'associazione nazionale. L'art. 32 Stat. Naz. definisce organi decentrati di Legambiente i Comitati regionali ed i Circoli. I Comitati Regionali sono autonomi per quanto concerne il loro ambito territoriale, si organizzano sul territorio regionale secondo autonome decisioni. I Comitati Regionali delle regioni con statuto speciale possono adottare, d'intesa con il Comitato Direttivo nazionale, misure atte a corrispondere alle loro esigenze specifiche. Sono base associativa dei Comitati regionali tutti i soci che ricadono nel loro ambito territoriale. L'art. 33 Stat. Naz. , dopo avere disposto che gli organi dirigenti collegiali dei Comitati regionali svolgono compiti analoghi a quelli dei corrispondenti organi nazionali e funzionano con le medesime precisa che il Congresso Regionale può decidere eventuali modificazioni nella struttura, nella elezione e nella denominazione degli organi dirigenti del Comitato Regionale. L'art. 38 Stat. Naz. dispone che possono aderire a Legambiente circoli territoriali , associazioni di settore, di categoria, cooperative, istituti, altre realtà organizzate, che conservano la loro autonomia e i loro organismi dirigenti, purchè adottino la tessere sociale e condividano le finalità dello Statuto. L'art. 43 Stat. Naz. stabilisce che tutte le basi associative aderenti, le istanza territoriali e regionali, conservano la propria autonomia giuridica, amministrativa e patrimoniale e l'art. 43 Stat. Naz. che gli organi dirigenti nazionali dell'associazione non rispondono delle obbligazioni assunte dalle basi associative territoriali.
Esaminiamo lo Statuto di Legambiente Comitato Regionale Siciliano Onlus.
L'associazione, all'art. 1 dichiara di aderire alla Legambiente Nazionale e di operare per il raggiungimento dei propri scopi nell'ambito del territorio della regione Siciliana. Conferisce espressamente al Presidente Regionale la rappresentanza in giudizio dell'associazione (art.22) .
Tutte le norme contenute nel detto statuto, a cui interamente ci richiamiamo, sono assolutamente indicative di criteri già individuati in giurisprudenza per considerare le articolazioni territoriali non come meri organi dell'associazione maggiore, ma come vere e proprie associazioni non riconosciute e cioè dotate di: a) autonomia patrimoniale; b) organizzazione propria definibile in base alla disponibilità e gestione di un proprio patrimonio derivante dai contributi provenienti dagli associati, dalla redazione e gestione di un proprio bilancio, dall'esistenza di una organizzazione distinta da quella di vertice e caratterizzata da un'assemblea e organi direttivi da essa nominati.
Sul punto merita una particolare segnalazione la sentenza del Tribunale di Palermo, G.U. Dott. Roberto Conti, 22 maggio 1998, sul procedimento portante il numero 1472/97, nella causa tra Associazione Regionale Consumatori e Ambiente Adiconsum e Aereoviaggi s.p.a., che riconosce la legittimazione processuale all'associazione “non può allora dubitarsi che dalla documentazione emerge univocamente che detta associazione, costituita nell'anno 1988 – v. atto in Notar Pizzuto del 4.11.1988, ha ormai raggiunto un significativo grado continuità ed effettività nel conseguimento dei propri fini statutari percepito anche dalla comunità regionale di appartenenza, ponendosi così nel tempo come serio intelocutore delle problematiche concernenti la tutela del consumatore.
Un ulteriore elemento rafforzativo della legittimazione processuale della detta associazione è sicuramente rappresentato dal riconoscimento regionale, requisito presente anche per la Legambiente CRS, e dal fatto che la normativa regionale ha inteso predisporre un quadro normativo finalizzato ad applicare nella Regione Siciliana le leggi anzionali e comunitarie. Va osservato altresì che ancorchè l'individuazione degli indici di rappresentività previsti dalla legge potrebbe non considerarsi esaustiva al fine di inferire l'effettività dell'azione svolta dalle associazioni regionali, non può escludersi che il compendio degli elementi in possesso di questo giudice ..esclude che l'Adiconsum sia un gruppo effimero .
Me v’è di più, Legambiente – CRS – è stata riconosciuta dalla legislazione regionale in materia di parchi e riserve naturali e di caccia (ll.rr. 98/81 e 33/97) esprimendo propri rappresentanti nei comitati e negli organi consultivi previsti dalle suddette leggi ed è attualmente titolare di convenzioni con l 'Assessorato Territorio ed Ambiente per la gestione di riserve naturali, inoltre persegue le finalità della conservazione della natura e promuove e svolge attività di vigilanza per il rispetto delle leggi e delle norme poste a tutela dell'ambiente nel territorio regionale, come è fatto ormai noto per l'ampio risalto sulla stampa e per le ormai numerosissime ammesse costituzioni di parte civile, come Legambiente CRS, nei processi penali nei Tribunali di Palermo, Messina, Catania, Trapani , Agrigento e per la ormai quasi ventennale presenza dell'associazione nei Tribunali Amministrativi siciliani e nel Consiglio di Giustizia Amministrativo. Non va ancora ignorata la copiosa partecipazione della Legambiente CRS e dei suoi rappresentanti in tantissimi procedimenti riguardanti l'ambiente siciliano.
Va rilevato altresì che Legambiente CRS svolge il suo compito statutario:
1. promuovendo la partecipazione dei cittadini alla difesa dell'ambiente e alla definizione della propria qualità della vita;
2. perseguendo la protezione della persona umana e delle specie animali e vegetali e dell'ambiente;
Ciò nell’ambito del territorio regionale siciliano.
L 'art. 2 dello Statuto associativo precisa che Legambiente CRS, per il raggiungimento dei fini sociali, utilizza gli strumenti processuali che ritiene di volta in volta più idonei, quali, esemplificativamente, la presentazione dei ricorsi, denunce e querele, la costituzione di parte civile nei processi penali, l'intervento nei giudizi civili, amministrativi e contabili.
Coerentemente va richiamato il nuovo scenario costituzionale nel quale non solo il principio di sussidiarietà orizzontale viene elevato a rango di principio ordinamentale (modifica del Titolo V, parte II Cost; art. 7 comma della legge 5 giugno 2003, n. 131), ma dove viene anche ipotizzato che il potere/dovere di individuazione del Ministero delle associazioni ex art. 13 l. 349/86 “ non esclude di per sé il concorrente potere del giudice di accertare, caso per caso, la sussistenza della legittimazione ad agire dell'associazione che abbia proposto un ricorso giurisdizionale, e ciò non sulla base dei criteri indicati dall'art. 13 della legge n. 349/86, ma con riferimento ai diversi parametri elaborati in via pretoria per l'azionabilità degli interessi diffusi in materia ambientale” (Tar Liguria, Genova, sez. I, 18 marzo 2004, n. 267).
Pertanto, come precisa la citata giurisprudenza “va evidenziato il nuovo e pregnante ruolo che l’ordinamento riconosce alla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali nell’esercizio di funzioni ed attività di interesse generale, in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
Come è noto tale principio, di origini antiche coincidenti con la nascita del pensiero liberale e con l’evoluzione delle moderne democrazie, si sostanzia in un generale criterio di riparto delle funzioni amministrative in base al quale l’intervento pubblico istituzionale assume carattere sussidiario rispetto all’iniziativa privata, nel senso che il primo si giustifica in quanto i privati cittadini e le loro libere associazioni non siano in grado di soddisfare efficacemente interessi ed esigenze di ordine generale. Per ciò che concerne l’ordinamento italiano la sussidiarietà orizzontale, già rinvenibile nel conferimento di funzioni e compiti ai privati e alle loro associazioni operato da diverse norme del D.Lgs. n. 112/1998, ha trovato una sua prima compiuta esplicazione con l’art. 2 della L. 265/1999 poi confluito nell’art. 3 comma 5 del D.Lgs. n. 267/2000, il quale dispone che “I Comuni e le Province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.
Tale parametro di riparto di funzioni tra enti istituzionali e privati, è stato quindi elevato a rango di principio ordinamentale con la recente modifica del titolo V, parte II della Costituzione, operata con la legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3.
L’ultimo comma dell’art. 118 dispone, infatti, che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Il principio così enunciato, è stato poi da ultimo ribadito negli stessi identici termini dell’art. 7, 1° comma, della Legge 5 giugno 2003, n. 131, che ha dato attuazione all’art. 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative.
Ne consegue che l’azione dei pubblici poteri si configura come sussidiaria di quella dei privati singoli e associati, nel senso che gli enti istituzionali possono legittimamente intervenire nel contesto sociale, ove le funzioni amministrative assunte siano svolte in modo più efficiente e con risultati più efficaci che se fossero lasciate alla libera iniziativa privata, ancorché regolamentata.
E per questa via, a ben guardare, trova congruente riscontro il principio fondamentale contenuto nell’art. 2 della Costituzione il quale afferma la centralità, nell’ambito dell’ordinamento giuridico, dell’individuo e delle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità.
In oggi, pertanto, i pubblici poteri devono agire preferenzialmente tramite il coinvolgimento diretto dei singoli e dei gruppi sociali liberamente costituiti, in quanto chiamati in prima persona a cogestire la funzione amministrativa secondo il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale.
Circostanza, questa, che induce necessariamente a dover riconsiderare sotto nuova e più pregnante luce la valenza della posizione giuridica dei soggetti coinvolti nell’azione amministrativa.
Non v’è dubbio, infatti, che lo specifico ruolo ordinamentale attribuito ai privati ed alle loro formazioni sociali sul piano sostanziale, riverberi i suoi effetti anche sul piano procedimentale e processuale.
Così, per un verso, l’apporto di questi ultimi nell’ambito del procedimento andrà valorizzato non solo in termini di mera collaborazione nell’adozione dei provvedimenti che incidano direttamente la loro sfera giuridica, ma anche ai più generali fini della gestione stessa della funzione amministrativa per renderla più adeguata rispetto agli interessi pubblici perseguiti.
Per altro verso, poi, ai singoli ed alle loro formazioni sociali dovrà essere garantita la più ampia possibilità di sindacare in sede giurisdizionale l’esercizio di detta funzione da parte degli enti istituzionali a ciò preposti”.
Anche il più recente indirizzo giurisprudenziale ha avuto modo di conformarsi a tale tesi.
In sostanza, come del resto si esprime una parte della giurisprudenza del Consiglio di Stato ( quella più restrittiva- sopra citata- ), si riconosce una legittimazione a ricorrere a quegli enti privati, anche associazioni non riconosciute,e indipendentemente dalla loro natura giuridica, quando:
– perseguano in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale;
– abbiano un adeguato grado di stabilità;
– abbiano un sufficiente livello di rappresentatività;
– operino in un area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.
Ma v'è di più. Conformemente agli artt. 9 e 10 della L. n. 241/1990 e s.m.i., nonché alla luce della normativa comunitaria sull’accesso alla giustizia in materia ambientale, i portatori di interessi diffusi (melius: collettivi) che si costituiscono in associazioni o comitati hanno facoltà di intervenire nel procedimento, di prendere visione degli atti dello stesso, di presentare memorie scritte e documenti; conseguentemente, non può che riconoscersi la legittimazione ad agire in capo all'associazione ambientalista che opera localmente e che abbia partecipato fattivamente al procedimento che ha poi costituito oggetto della controversia.
Ancora, vanno citate due condivisibili sentenze del Tar Palermo (sez. II, 7 maggio 2005, n. 724 e la recentissima, sez. I, n. 302 del 4 febbraio 2009 ), che proprio sulla eccezione di carenza di legittimazione processuale del Comitato Regionale Siciliano ( e non ignorando la tesi restrittiva del Consiglio di Stato), aderiscono all'orientamento più rispettoso della lettera e della ratio delle disposizioni di cui agli artt. 13 e 18 della l. n. 349/86, le quali effettivamente si limitano ad attribuire alle associazioni ambientalistiche riconosciute in via generale la legittimazione processuale senza distinguere tra le varie articolazioni.
Alla luce di tali pronunce, ogni Associazione deve ritenersi facultata (oltre che essere un diritto costituzionalmente garantito) a regolamentare in concreto la propria capacità. Appare dunque quantomeno anomalo e discutibile, sul piano della coerenza interpretativa, che vi sia un contrasto di giudicati così stridente in seno al medesimo Tribunale Amministrativo Regionale e su un punto così delicato, quale quello della legittimazione di Legambiente, CRS.
Da ultimo, il Consiglio di Stato (Sez. IV, sent. 1159 del 18 marzo 2008) ha ammesso la legittimazione degli organismi associativi ad impugnare (ovvero a contestare in veste di interveniente) atti amministrativi generali, anche a contenuto normativo, ritenuti illegittimi e lesivi degli interessi sostanziali degli associati, in attuazione delle specifiche finalità statutarie di tali organismi. In alcuni casi (come quelli delle associazioni di protezione ambientale) gli organismi in parola, peraltro, proprio ai detti fini di tutela, formano oggetto anche di specifico riconoscimento dell'autorità pubblica (come già avvenuto per Legambiente CRS, con leggi e atti amministrativi regionali).
Per concludere, vanno richiamati due significativi pronunciamenti della giurisprudenza penale e comunitaria, che forse meglio sintetizzano la necessità che, nel valutare il riconoscimento anche alle c.d. articolazioni locali di associazioni riconosciute ex art. 18 l. 349/86 della legittimazione ad agire in sede giudiziaria, venga operato tale riconoscimento con criteri formali e sostanziali più consoni ai principi Costituzionali e Generali del nostro ordinamento e nel rispetto dei principi Comunitari:
a) Cass. Pen. Sez. III, 11/05/2009 sent. n. 19883:
La sede regionale di un associazione ambientalista, è legittimata a costituirsi parte civile se il bene leso si trova nell'ambito della regione ( cass. 8699/1996). Anzi uno stabile collegamento di interessi con una determinata zona costituisce elemento sintomatico della possibile sussistenza di un pregiudizio concreto ed attuale. Prima della legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente, il criterio della vicinitas era pacificamente utilizzato dalla giurisprudenza per riconoscere la legittimazione ad agire alle associazioni ambientaliste locali.
b) Corte di Giustizia Europea, Sez. II, 15/10/2009, Sentenza C-263/08:
Le norme nazionali devono, da un lato, garantire “ un ampio accesso alla giustizia” e dall'altro non devono minacciare di svuotare da qualsiasi portata le disposizioni comunitarie secondo le quali coloro che vantano un interesse sufficiente devono potere agire dinanzi al giudice competente.
Creare un filtro dei ricorsi in materia ambientale non rispetta l'attuazione della convenzione di Aarhus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico a processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale approvata a nome della Comunità Europea con decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE.

 

Pubblicato su www.AmbienteDiritto.it il 03/11/2009