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Certezza dei tempi di conclusione del procedimento - Art. 7 della legge 69/2009 - Schema linee di indirizzo ministeriali

CARLO RAPICAVOLI*
 

L’art. 7 della Legge 18 giugno 2009 n. 69 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” ha introdotto la nuova formulazione dell’art. 2 della Legge 241/1990 che oggi prevede che:

“Art. 2. - (Conclusione del procedimento). –
1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.
2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.
3. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988 n. 400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.
4. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su proposta anche dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione.
5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.
6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.
7. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell’articolo 14, comma 2.
8. Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini per la conclusione del procedimento, il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai commi 2 o 3 del presente articolo. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza. E' fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.
9. La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale»;

Art. 2-bis. - (Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento). –
1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
2. Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni”.

Il comma 2 dello stesso art. 7 prevede che il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti rappresenta un elemento di valutazione dei dirigenti e di esso si tiene conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato.

La norma quindi rinvia ad un decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, l’adozione delle linee di indirizzo per garantire il rispetto dei termini del procedimento e per i casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere entro i termini fissati per ciascun procedimento.

Va ricordato innanzitutto che per tutti i procedimenti di verifica o autorizzativi concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici e paesaggistici restano fermi i termini stabiliti dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e che restano ferme le disposizioni di legge e di regolamento vigenti in materia ambientale che prevedono termini diversi.

Le linee di indirizzo ministeriali, di cui all’art. 7 comma 2 sopra richiamato, sono contenute in uno schema di decreto, destinato alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali ma da cui si traggono evidentemente principi generali, trasmesso agli organi di controllo prima della formale approvazione.

Le Regioni e gli Enti Locali sono tenuti ad adeguarsi ai termini previsti dal nuovo art. 2 della Legge 241/1990 entro il 4 luglio 2010.

In tal senso sarà necessario adeguare i propri Regolamenti approvati ai sensi dell’art. 29 della Legge 241/1990.

In tale fase di adeguamento, indubbiamente, spunti interpretativi significativi vanno tratti dalle linee di indirizzo approvati con decreto ministeriale e vincolanti per le amministrazioni statali.

Nello schema di decreto ministeriale in fase di perfezionamento dunque vengono indicati:

“a) Criteri generali

Ai fini della rideterminazione dei termini procedimentali, le Amministrazioni si atterranno ai seguenti criteri:
1) Il termine del procedimento va riferito all’intero iter procedimentale, non essendo ammessa, per converso, la strumentale suddivisione in varie fasi endoprocedimentali allo scopo di ridurre il termine;
2) I termini, anche se fissati in misura inferiore a novanta giorni, non dovranno subire incrementi rispetto a quelli attualmente previsti, salvo che siano conseguenza di accorpamenti con altri procedimenti o nel caso che, dopo la emanazione del precedente regolamento ex art. 2 della legge 241 del 1990, siano intervenute modificazioni giuridiche o fattuali della fattispecie;
3) In caso di termini procedimentali superiori a novanta giorni e comunque inferiori a centottanta giorni, le Amministrazioni dovranno fornire una motivazione puntuale, con riferimento a ciascuno dei singoli procedimenti per i quali esse ritengono di dover stabilire questo diverso e maggiore termine, con riferimento alle ragioni giustificatrici indicate dalla legge n. 69 del 2009 (sostenibilità dei tempi sotto il profilo della organizzazione amministrativa, natura degli interessi pubblici tutelati, particolare complessità del procedimento);
4) La rideterminazione dovrà tendere, per ciascuna amministrazione, ad una congrua riduzione dei termini medi di conclusione dei procedimenti rispetto ai regolamenti attualmente vigenti.

b) Valutazioni ad opera delle amministrazioni concertanti o coproponenti

Le amministrazioni concertanti o coproponenti (Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione e Ministro per la semplificazione) terranno conto del rispetto dei predetti criteri ed altresì, ai fini della valutazione della riduzione media dei termini, si considereranno:
a) la data di adozione del precedente regolamento di definizione dei termini, in modo da considerare le eventuali riduzioni conseguite nell’ultimo quinquennio;
b) il numero di procedimenti implicati nella riduzione dei termini sul totale dei procedimenti dell’amministrazione.


c) Indirizzi in materia di responsabilità dirigenziale e di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere nei termini


Per dare attuazione alle disposizioni dell’art. 7 della legge n. 69/2009, le amministrazioni sono tenute a valutare i casi di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere nei termini.
A tal proposito, va considerato che il rispetto dei termini del procedimento rappresenta un elemento di valutazione dei dirigenti, di cui si tiene conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato ed che la mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale.
Pertanto, al fine di valutare la responsabilità del dirigente, ciò che rileva è la grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere in relazione ai risultati complessivi prodotti dalla organizzazione alla quale il dirigente è preposto, ferma restando la necessità di procedere ad una valutazione caso per caso che tenga conto della situazione concreta in cui il dirigente opera in relazione agli incarichi, alla struttura organizzativa, alle difficoltà, ai motivi dell’agire e al danno concretamente cagionato al privato.
Non si dovrà attribuire rilievo determinante agli episodi sporadici ed occasionali di inosservanza dell’obbligo di provvedere, conformemente alle indicazioni contenute nella legge, né tantomeno potrà considerarsi inadempimento la mancata emanazione del provvedimento nelle ipotesi di silenzio assenso.
Inoltre, si rammenta che la stessa inosservanza all’obbligo di provvedere può comportare una ipotesi di responsabilità disciplinare.
Si evidenzia quanto stabilito in materia dall’art. 55 – sexies , comma 1, del d.lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 69 del d.lgs. attuativo della legge n. 15/2009, concernente “Responsabilità disciplinare per condotte pregiudizievoli per l’Amministrazione e limitazione della responsabilità per l’esercizio dell’azione disciplinare”.
Tali disposizioni, nei casi in cui la pubblica amministrazione sia condannata al risarcimento del danno per violazione da parte del dipendente degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa (stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza o dai codici di comportamento), impongono nei confronti dello stesso dipendente l’applicazione – ove già non ricorrano i presupposti per l’applicazione di un’altra sanzione disciplinare – della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da minimo di tre giorni ad un massimo di tre mesi, in proporzione all’entità del risarcimento.
L’azione disciplinare (anche in questi casi) è obbligatoria ed il suo mancato esercizio comporta, a sua volta, un’ipotesi di responsabilità per “mancato esercizio o (….) decadenza dell’azione disciplinare” (art. 55 – sexies, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001).
Si rammenta inoltre che, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 69 del 2009, l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento determina l’obbligo di risarcire il danno ingiusto subìto dal privato per il ritardo dell’amministrazione.
A tal proposito, si invitano le amministrazioni ad assumere le opportune iniziative (nell’ambito della propria autonomia organizzativa) per richiamare l’attenzione sul rispetto dei termini dei procedimenti anche al fine di evitare l’esposizione a richieste risarcitorie, fermo restando che, ai sensi dell’articolo 22 del T.U. n. 3 del 1957, l’amministrazione condannata a risarcire il danno potrà esperire l’azione di rivalsa nei confronti del dipendente che abbia agito con dolo o colpa grave”.