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Diritto alla salute, semplificazione legislativa
ed abrogazione della legge 283 del 1962.
GIOVANNI TARTAGLIA POLCINI
Premessa
La l. 30 aprile 1962, n. 283, relativa alla disciplina igienica della
produzione e della vendita di sostanze alimentari e bevande, contemplava
all’art. 5 una serie di fattispecie penalmente rilevanti, sanzionate dal
successivo art. 6.
Segnatamente, l’art. 5 vietava di impiegare nella preparazione di alimenti e
bevande, vendere, detenere per la vendita, somministrare o comunque distribuire
per il consumo sostanze alimentari:
a) private anche in parte dei propri elementi nutritivi o mescolate a
sostanze di qualità
inferiore o comunque trattate in modo da variarne la composizione naturale;
b) in cattivo stato di conservazione;
c) con cariche microbiche superiori ai limiti stabiliti dal regolamento di
esecuzione o da
ordinanze ministeriali;
d) insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive,
ovvero
sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare un preesistente
stato di alterazione;
g) con aggiunta di additivi chimici di qualsiasi natura non autorizzati … o, in
caso siano
autorizzati, senza l’osservanza delle norme prescritte per il loro impiego;
h) che contengono residui di prodotti usati in agricoltura per la protezione
delle piante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, tossici per
l’uomo.
Si trattava di una norma di ampia portata, sia perché copriva tutte le fasi
del ‘ciclo vitale’ degli alimenti e delle bevande, da quella iniziale della
produzione, a quella intermedia di commercializzazione, a quella finale di
distribuzione, sia perché concerneva non soltanto i prodotti alimentari
‘finiti’, bensì anche le sostanze destinate a produrli
(1).
La semplificazione legislativa ed il diritto alla salute
Il d. lgs. 1 dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali
anteriori al 1 gennaio 1970 di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, a norma della l. 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, non contiene
nell'elenco delle leggi salvate l'indicazione della L. 30 aprile 1962, n. 283.
In altri termini, per effetto dell'applicazione della procedura del cd.
"taglia-leggi" contemplata in origine dalla L. 28 novembre 2005, n. 246, art.
14, si verificherebbe l’abrogazione delle disposizioni incriminatrici
contemplate nella legge 283 del 1962.
Si tratta di un effetto dirompente sull’ordinamento, aprendosi un vero e proprio
vuoto normativo per condotte di sicuro rilievo nell’ottica di un diritto penale
costituzionalmente orientato.
Segnatamente, è ben noto che i reati di pericolo rappresentano lo strumento
penale per eccellenza per potenziare la tutela degli interessi giuridici,
consentendo di anticipare la soglia di punibilità ad un momento precedente a
quello in cui il bene verrebbe effettivamente ‘danneggiato’.
In detto quadro, con specifico riferimento agli alimenti, il pericolo nelle
fattispecie codificate contro l’incolumità pubblica risulta espressamente
richiesto o implicito nella stessa condotta: pertanto, va accertato in concreto.
Le ipotesi di cui alla legislazione speciale previgente, invece, si
caratterizzavano proprio per una presunzione di pericolosità. Ed invero, nella
contravvenzione di cui all’art. 5 l. 283 del 1962 il pericolo cosituiva la ratio
della norma, in quanto il legislatore aveva voluto ritenere le fattispecie ad
essa rapportabili tipicamente o necessariamente pericolose per la salute umana,
a prescindere da un accertamento in tal senso
(2). Ed anzi, proprio la
contemporanea previsione della contravvenzione e dei delitti si giustificava in
una logica di progressione del pericolo, rispondente alla primaria esigenza di
rafforzare la tutela della salute.
L’elevatissimo rango costituzionale del bene giuridico protetto giustificava,
pertanto, l’arretramento della soglia di punibilità delle condotte, rilevando,
ai fini dell’integrazione della fattispecie contravvenzionale, la sola
detenzione di sostanze “sensibilmente pericolose” per la salute pubblica.
Dette semplici argomentazioni, fatte proprie dalla costante giurisprudenza della
Suprema Corte, danno contezza del rilievo pratico applicativo della questione
posta dall’effetto abrogativo in commento.
L’abrogazione della legge 283 del 1962.
Il meccanismo adottato dal legislatore per semplificare la normativa in
subjecta materia risulta oltremodo complesso: la sua attuazione, difatti,
prevede l'emanazione di una serie di provvedimenti normativi scaglionati nel
tempo.
L'art. 14 cit., infatti, nella sua stesura originaria, ai commi 12 e 14,
stabiliva che: "12...entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge –
(3) , (il Governo, n.d.r.)
individua le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le
incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, e
trasmette al Parlamento una relazione finale" (cd. normativa taglia leggi); "14
Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il
Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui alla L. 15 marzo 1997, n.
59, art. 20, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le
disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970,
anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, nel rispetto della L. 5 giugno 2003, n.
131, art. 1, comma 2, …..(cd. normativa salva leggi)".
Medio tempore, risultano emanati il d.l. 27 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133, ed il d.l. 22 dicembre 2008, n.
200, convertito, con modificazioni, dalla l. 18 febbraio 2009, n. 9 abrogativi
di disposizioni vigenti.
In analogia a quanto previsto per i citati decreti legge, la l. 18 giugno 2009,
n. 69, - come si legge nella relazione di accompagnamento - nel novellare la l.
n. 246 del 2005, art. 14, "ha spostato l'effetto dell'abrogazione in avanti
rispetto all'emanazione del decreto legislativo di "salvezza" degli atti
normativi primari ante 1970...., consentendo un opportuno lasso di tempo idoneo
a correggere eventuali errori ed omissioni, prima che si produca l'effetto
abrogativo".
In particolare la l. n. 69 del 2009, art. 4 ha inciso, modificandolo, sull’art.
14 della l. n. 246 del 2005, ed ha introdotto, tra l'altro, il comma 14 ter che
recita: "Fatto salvo quanto stabilito dal comma 17 (disposizioni dei codici
civile, penale, di procedura e della navigazione), decorso un anno dalla
scadenza del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine previsto
dall'ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni legislative statali non
comprese nei decreti legislativi di cui al comma 14, anche se modificate con
provvedimenti successivi, sono abrogate."
È in detto contesto normativo che si innesta dunque il d .lgs. n. 179 del 2009
(cd. salva leggi) con il quale si prevede all'art. 1 che "1. Ai fini e per
gli effetti della l. 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, commi 14, 14-bis e
14-ter, e successive modificazioni, nell'Allegato 1 del presente decreto
legislativo sono individuate le disposizioni legislative statali, pubblicate
anteriormente al 1 gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti
successivi, delle quali è indispensabile la permanenza in vigore"; "2. Sono
sottratte all'effetto abrogativo di cui al d. l. 22 dicembre 2008, n. 200, art.
2, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le
disposizioni indicate nell'Allegato 2 al presente decreto legislativo, che
permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti della l. 28 novembre 2005,
n. 246, art. 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, e successive modificazioni".
Per effetto di quanto dispone la l. n. 246 del 2005, comma 14 ter, introdotto
dalla l. n. 69 del 2009, e tenuto conto della data di entrata in vigore della l.
n. 246 del 2005, si deve necessariamente concludere, quindi, che il termine di
un anno ivi indicato scade il 16 dicembre 2010 e che, pertanto, a quella data,
deve ritenersi prodotto l’effetto abrogativo rispetto alla l. n. 283 del 1962
(4).
Conclusioni
Alla luce di quanto evidenziato è legittimo porsi il quesito se l’effetto
abrogativo sia frutto di una svista del legislatore, ovvero se lo stesso
risponda ad un’effettiva manifestazione di volontà normativa.
In detto ultimo caso potrebbe seriamente porsi questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto normativo, nella parte in cui non
contempla la permanenza in vigore delle contravvenzioni “alimentari”, per
violazione dell’art.3 della Carta fondamentale, attesa la sua palese
irragionevolezza, oltre che per la violazione sostanziale dell’art.32 della
Costituzione.
Detta ultima norma, difatti, nel sancire la tutela della salute come ”diritto
fondamentale dell’individuo e interesse della collettività”, di fatto obbliga lo
Stato a promuovere ogni opportuna iniziativa e ad adottare precisi comportamenti
finalizzati alla migliore tutela possibile della salute in termini di generalità
e di globalità atteso che il mantenimento di uno stato di completo benessere
psico-fisico e sociale costituisce oltre che diritto fondamentale per l’uomo,
per i valori di cui lo stesso è portatore come persona, anche preminente
interesse della collettività per l’impegno ed il ruolo che l’uomo stesso è
chiamato ad assolvere nel sociale per lo sviluppo e la crescita della società
civile.
Benevento lì 12 12 2010
1 Rossi A. La
contraffazione alimentare, un danno per le imprese, un pericolo per la salute.
Relazione presso CCIAA Torino, 7 ottobre 2009, gli aspetti sanzionatori.
2 I reati di cui agli artt. 515 cod. pen. e 5 legge 30 aprile
1962 n. 283 si pongono in relazione di specialità reciproca e possono pertanto
concorrere. Infatti il delitto viene commesso da chi pone in vendita sostanze
alimentari non genuine come genuine, ovvero di qualità o quantità diverse da
quella dichiarata o pattuita. La contravvenzione è commessa da chi impiega nella
preparazione del prodotto sostanze private in parte dei propri elementi naturali
o mescolate a sostanze di qualità inferiore o comunque trattate in modo da
variarne la composizione naturale. Inoltre nel delitto è determinante la
consegna all'acquirente o la messa in commercio, mentre nella contravvenzione si
ha riguardo al fatto intrinseco della preparazione o della distribuzione per il
consumo. Infatti il delitto ha come oggetto la tutela giuridica della
correttezza del commercio, la contravvenzione la tutela della salute.Cfr. Sez.
3, Sentenza n. 8507 del 22/04/1999 Ud. (dep. 05/07/1999 ) Rv. 214223Presidente:
Raimondi R. Estensore: Di Nubila V. Imputato: Barbaro Mario. P.M. Di Zenzo C. (Conf.)(Rigetta,
App.Lecce, 29 ottobre 1998). Ed ancora “il congelamento, di prodotti alimentari
freschi con strumenti tecnologicamente inidonei, che ne provochi l'alterazione
qualitativa, al solo fine di conservare le scorte ed il successivo scongelamento
dei detti prodotti per le confezioni gastronomiche e per la vendita, costituisce
ad un tempo violazione della disciplina delle sostanze alimentari a tutela della
genuinità dei prodotti e della salute dei consumatori, e violazione dell'art.
515 cod. pen., posto a garanzia della lealtà e della moralità commerciale che
devono presiedere alla commercializzazione dei beni. La mera detenzione di
alimenti di siffatta specie, per contro, non integra il tentativo di frode in
commercio, facendo difetto l'idoneità e l'univocità degli atti. (Fattispecie
relativa ad esercizio per la vendita di prodotti gastronomici) cfr. Sez. 6,
Sentenza n. 663 del 07/12/1992 Ud. (dep. 25/01/1993 ) Rv. 193470
Presidente: De Lillo M. Estensore: Albamonte A. Imputato: P.M. in proc. Fabbro
ed altro. P.M. Ranieri. (Parz. Diff.)
(Annulla in parte con rinvio, Pret. Torino, 5 giugno 1992).
3 Legge 28 novembre 2005, n. 246, recante disposizioni per la
semplificazione ed il riassetto normativo per l’anno 2005", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1°dicembre 2005.
4 Cfr. Cass. Pen. 25 febbraio 2010 n.12572; Presid. Lupo, Est.
Sarno, PM Passacantando (diff.) ric. Forzella. Annulla senza rinvio Trib. Padova
28 maggio 2009.
Per effetto dell’art.14, comma 14 ter, l.246/05 (cd. “taglia leggi”), come
novellato dalla l.69/09, che ha inciso sulla data di entrata in vigore della
citata legge, il termine di un anno ivi indicato scade nel dicembre del 2010
(Foro it. Giurisprudenza penale 2010, pagg. 380, 381 e 382).
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
TERZA SEZIONE PENALE
12572/10
UDIENZA PUBBLICA
DEL 25/02/2010
SENTENZA
N. 419
REGISTRO GENERALE
N. 35300/2009
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ERNESTO LUPO - Presidente -
Dott. AGOSTINO CORDOVA - Consigliere -
Dott. ALFREDO MARIA LOMBARDI - Consigliere -
Dott. GIULIO SARNO - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
1) FORZELLA GIANCARLO N. IL 01/01/1961
avverso la sentenza n. 1750/2007 TRIBUNALE di PADOVA, del 28/05/2009
visti gli atti, la sentenza e il ricorso
udita in PUBBLICA UDIENZA del 25/02/2010 la relazione fata dal Consigliere Dott. GIULIO SARNO
Udito il Procuratore Generale in persona del Dott. Passacantando Guglielmo
che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso.
Forzella Giancarlo, direttore responsabile in materia di igiene del supermercato Billa di Padova, è stato condannato dal tribunale di quella città, a seguito di opposizione a decreto penale di condanna, alla pena dell'ammenda per la contravvenzione prevista dall'articolo 5 let. d) legge 30 aprile 1962 n. 283 per avereposto in vendita in data 3.2.2005 delle fettine di tacchino impanate con la presenza di salmonella gruppo B.
Il fatto risulta accertato alla data del 3.2.2005.
Avverso la decisione indicata propone ricorso in questa sede l'imputato.
Con il primo dei motivi il ricorrente fa presente di avere eccepito nel corso del dibattimento la violazione delle norme che disciplinano il prelievo e l'analisi dei campioni, poso che i prodotti prelevati, sarebbero stati analizzati otto giorni dopo il prelievo stesso e che al momento dell'apertura, presentavano un odore anomalo determinato dall'intervenuta scadenza del prodotto. Ciò premesso censura la motivazione con la quale il tribunale ha disatteso l'eccezione di cui sopra affermando che il dettato legislativo non impone il termine di 24 - 48 ore per l'esecuzione delle analisi e che la difesa avrebbe dovuto fornire la prova che il prodotto prelevato non era stato custodito a norma di legge.
Con il secondo motivo si contesta l'individuazione del responsabile nella persona dell'attuale imputato.
Con il terzo motivi si contesta invece l'affermazione del tribunale che ha ritenuto non sufficiente che il supermercato fosse dotato di procedure standard di autocontrollo per impedire eventi del genere di quello che si era verificato.
Il ricorrente ha fatto successivamente pervenire una memoria contenente nuovi motivi di ricorso con i quali si eccepisce l'avvenuta prescrizione del reato e l'abrogazione della legge contenente il reato in esame.
Su quest'ultimo aspetto, in particolare, fa rilevare che il decreto legislativo 1 dicembre 2009 n. 179, recante "disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 205 numero 246" non contiene nell'elenco delle leggi slavate l'indicazione della legge 30 aprile 1962 numero 283. E dunque tale legge secondo il ricorrente dovrebbe ritenersi attualmente abrogata.
Motivi della decisione
Nell'ordine logico si impone anzitutto l'esame della questione avente ad oggetto la dedotta abrogazione della L. 283/62 la cui violazione viene nella specie contestata per effetto dell'applicazione della procedura del "taglia-leggi" contemplata in origine dall'art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.
Si tratta di un meccanismo complesso funzionale al riordino del panorama legislativo la cui attuazione prevede l'emanazione di una serie di provvedimenti normativi scaglionati nel tempo.
L'art. 14 , infatti, nella sua stesura originaria, ai commi 12 e 14, stabiliva che: "12. entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, (il Governo, n.d.r.) individua le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, e trasmette al Parlamento una relazione finale."
"14 Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, nel rispetto dell'articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e secondo i seguenti principi e criteri direttivi... (omissis)"
Medio tempore risultano emergenti i decreti legge 27 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9 abrogativi di disposizioni vigenti.
In analogia a quanto previsto per i citati decreti-legge, la legge 18 giugno 2009, n. 69, - come si legge nella relazione di accompagnamento - nel novellare l'articolo 14 della legge n. 246 del 2005, "ha spostato l'effetto dell'abrogazione in avanti rispetto all'emanazione del decreto legislativo di "salvezza" degli atti normativi primari ante 1970..., consentendo un opportuno lasso di tempo idoneo a correggere eventuali errori ed omissioni prima che si produca l'effetto abrogativo."
In particolare l'art. 4 della L. n. 69 del 2009 ha inciso, modificandolo sull'art. 14 della L. 246/2005 ed ha introdotto, tra l'altro, il comma 14 ter che recita: "Fatto salvo quanto stabilito dal comma 17 (disposizioni dei codici civile, penale, di procedura e della navigazione), decorso un anno dalla scadenza del termine di cui al comma 14, ovvero del maggior termine previsto dall'ultimo periodo del comma 22, tutte le disposizioni legislative statali non comprese nei decreti legislativi di cui al coma 14, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate."
E' in questo contesto normativo che si innesta dunque il DLgs 179/2009 - citato dal ricorrente- con il quale si prevede all'art. 1 che "1. Ai fini e per gli effetti dell'articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni, nell'Allegato 1 del presente decreto legislativo sono individuate le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali è indispensabile la permanenza in vigore."; "2. Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le disposizioni indicate nell'Allegato 2 al presente decreto legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli effetti dell'articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni."
Per effetto di quanto dispone il comma 14 ter della legge n. 246/2005, introdotto dalla L. n. 69/2009, e tenuto conto della data di entrata in vigore della legge n. 246/05, si deve necessariamente concludere, quindi, che il termine di un anno ivi indicato scada nel dicembre 2010 e che, pertanto, ad oggi, nessun effetto abrogativo possa ritenersi comunque verificato rispetto alla L. 283/62.
Ciò posto si deve rilevare che alla data odierna il reato è prescritto.
Poichè non è dato ravvisare cause di inammissibilità del ricorso e poichè alla luce delle motivazioni della decisione del tribunale non si ravvisano le condizioni indicate dall'art. 129 cpp, deve procedersi in questa sede all'annullamento senza rinvio della decisione impugnata per essere il reato estinto per prescrizione.
PQM
La corte Suprema di Cassazione
Annulla senza rinvio la sentenza impugnata per essere il reato estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma il 25.2.2010
Il Consigliere estensore
Giulio Sarno
Il Presidente
Ernesto Lupo
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2010
Il Funzionario di Cancelleria
dott. Fiorella Donati
Pubblicato su www.AmbienteDiritto.it
il 15/12/2010