Vedi altra: DOTTRINA
 

Il punto sui parcheggi privati. La circolazione dei posti auto realizzati su spazi pubblici.

 ALDO LOPEZ E ROBERTA D'APOLITO*
 

SOMMARIO: 1. LA QUESTIONE PARCHEGGI: LA SOSTA COME PROBLEMA SOCIALE. – 2. LA SOLUZIONE GIURIDICA ALLA QUESTIONE PARCHEGGI. - 3. TIPOLOGIE DI PARCHEGGIO NELLA LEGISLAZIONE VIGENTE. – 4. REGIME GIURIDICO. 4.a. Parcheggi pertinenziali nelle nuove costruzioni.; 4.b. Parcheggi a servizio di edifici esistenti e posti auto su spazi pubblici; 4.c. Parcheggi realizzati in eccedenza rispetto alle previsioni di cui all’art. 41 sexies della Legge Urbanistica - 5. LA COMMERCIABILITÀ DEI POSTI AUTO SU SPAZI PUBBLICI: EVENTUALE INCIDENZA DI DISPOSIZIONI NORMATIVE SUCCESSIVE ALLA LEGGE TOGNOLI E ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI. – 6. L’ESTENSIONE DELL’AMBITO TERRITORIALE ENTRO IL QUALE È POSSIBILE STABILIRE IL VINCOLO DI PERTINENZIALITÀ. - 7. CONCLUSIONI.

1. LA QUESTIONE PARCHEGGI: LA SOSTA COME PROBLEMA SOCIALE.

A partire dalla fine degli anni ’60 – e più precisamente dal 1° settembre 1967 – la questione parcheggi irrompe nel modo giuridico.

Dagli ingorghi di auto(mezzi) sulle strade e nelle piazze la “questione” cerca una soluzione nel diritto positivo: tutte le nuove costruzioni dovranno essere dotate di adeguati spazi per parcheggio.

E i parcheggi per gli abitanti di vecchie (ergo ante 1967) costruzioni?

Occorrerà attendere alcuni anni – e precisamente il 1989 – per cercare di porre rimedio anche a questa esigenza, incentivando l’azione della “mano” pubblica.

Oggi, quindi, la “questione” sociale parcheggi va considerata a tutti gli effetti – tanto per il diritto privato che per quello pubblico – una questione giuridica.

Con il tempo emerge la necessità di disciplinare non solo le modalità e i tempi della realizzazione delle autorimesse, ma anche la loro circolazione e conservazione giuridica.

Appaiono maturi i tempi per fare il punto sull’evoluzione della questione “giuridica” parcheggi.

***

2. LA SOLUZIONE GIURIDICA ALLA QUESTIONE PARCHEGGI .

Il tema della sosta e dei parcheggi nelle aree urbane è stato per la prima volta affrontato dalla L. 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. “Legge ponte”) che, nell’apportare “Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150” (“Legge urbanistica nazionale”), vi ha inserito l’art. 41 sexies ai sensi del quale “Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse. debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni venti metri cubi di costruzione”.

Con l’introduzione, nell’ambito della Legge urbanistica, dell’art. 41 sexies, l’art. 18 della L. 765/1967 mirava a realizzare le finalità pubblicistiche di contenere l’occupazione di spazi pubblici da parte degli autoveicoli. La ratio sottesa, tuttavia, era quella non di costituire un diritto di uso pubblico a favore della collettività, piuttosto di indirizzare le attività costruttive individuali, sollecitando l’interesse del singolo all’osservanza della normativa, mediante imposizione di un obbligo diretto in capo all’avente titolo all’abitazione che si riflette sul piano generale. In breve, si intendeva vincolare il costruttore a destinare gli spazi necessari all’uso degli abitanti dell’edificio (cfr.: Cass. Civ., Sez. II, 9 giugno 1987, n. 5036).

La Legge ponte, però, forniva ancora un approccio “morbido” e non risolutivo alla questione, atteso che il Legislatore si limitava a prescrivere una modesta dotazione di parcheggi, sia pubblici che privati, per le nuove costruzioni.

È solo con la L. 24 marzo 1989, n. 122 (“Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate nonché modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393” – c.d. “Legge Tognoli”) che il “problema (...) fattosi ormai insostenibile in diverse aree urbane, veniva affrontato con una visione sufficientemente organica, mediante l’adozione di una serie di misure che, nel loro insieme, rappresentavano un indiscutibile passo avanti verso la sua soluzione” (A. ROLI - M. ROLI – M. MEDEGHINI, Parcheggi, Soluzioni per la sosta nelle città italiane, Palermo, 2007, p. 33).

La Legge Tognoli, infatti - emanata al fine di risolvere in maniera incisiva il problema del traffico nelle aree urbane – da un lato modificava, con il suo art. 2, l’art. 41 sexies, il quale veniva a disporre che “Nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni 10 metri cubi di costruzione”, aumentando le aree da destinare a parcheggi. Dall’altro lato affrontava il tema dei parcheggi per gli edifici già esistenti e quella sugli spazi pubblici.

I vari interventi legislativi succedutisi venivano, quindi, a determinare tre diverse tipologie di parcheggio, assoggettate a regimi giuridici differenziati tra loro.

***

3. TIPOLOGIE DI PARCHEGGIO NELLA LEGISLAZIONE VIGENTE.

Con l’art. 41 sexies della Legge urbanistica faceva ingresso nell’ordinamento la tipologia dei parcheggi pertinenziali nelle nuove costruzioni.

La Legge Tognoli ha, tuttavia, introdotto anche “Un secondo tipo di parcheggi privati (…) definito dall’art. 9 (…), in due distinte categorie. 1) Parcheggi a servizio di edifici esistenti. (…) 2) Posti auto su spazi pubblici” (G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 2009, pp. 683-685).

I parcheggi a servizio di edifici esistenti sono previsti dal comma 1 dell’art. 9. Si tratta dei parcheggi che “I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati (…) da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato”.

I posti auto su spazi pubblici sono, invece, disciplinati dal comma 4 dell’art. 9 in esame, secondo il quale “I comuni, previa determinazione dei criteri di cessione del diritto di superficie e su richiesta dei privati interessati o di imprese di costruzione o di società anche cooperative, possono prevedere, nell'ambito del programma urbano dei parcheggi, la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse. Tale disposizione si applica anche agli interventi in fase di avvio o già avviati. La costituzione del diritto di superficie è subordinata alla stipula di una convenzione nella quale siano previsti:

a) la durata della concessione del diritto di superficie per un periodo non superiore a novanta anni;
b) il dimensionamento dell'opera ed il piano economico-finanziario previsti per la sua realizzazione;
c) i tempi previsti per la progettazione esecutiva, la messa a disposizione delle aree necessarie e la esecuzione dei lavori;
d) i tempi e le modalità per la verifica dello stato di attuazione nonché le sanzioni previste per gli eventuali inadempimenti”.

Infine, “Si ha (…) una ulteriore categoria di posti auto, costituita da quelli che non rientrano in nessuna delle precedenti categorie e che sono stati realizzati, sia pure in presenza dell’obbligo di cui all’art. 41 sexies L.U. in misura superiore a quella prescritta dalla legge” (G.C. MENGOLI, op. cit., p. 685).

In sintesi, esistono:

a. parcheggi pertinenziali nelle nuove costruzioni (art. 41 sexies della Legge Urbanistica);
b. parcheggi a servizio di edifici esistenti e posti auto su spazi pubblici (art. 9 della Legge Tognoli);
c. parcheggi realizzati in eccedenza rispetto alle previsioni di cui all’art. 41 sexies della Legge Urbanistica.

***

4. REGIME GIURIDICO.

4.a. Parcheggi pertinenziali nelle nuove costruzioni.

Secondo la giurisprudenza, i parcheggi di cui al comma 1 dell’art. 41 sexies sono “soggetti ad un vincolo pubblicistico di destinazione, produttivo di un diritto reale d’uso in favore dei condomini e di un vincolo pertinenziale “ex lege” che non ne esclude l’alienabilità separatamente dall’unità immobiliare” (sottolineature degli scriventi – Cass. Civ. Sez. II, 1°agosto 2008, n. 21003).

Come è noto, poi, l’art. 12 (“Disposizioni in materia di atti notarili”), comma 9, della L. 28 novembre 2005, n. 246 (“Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005”) ha modificato il comma 2 dell’art. 41 sexies cit. che, allo stato, dispone che “Gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta né da diritti d'uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse”.

Per tali parcheggi, quindi, non esiste un vincolo di pertinenzialità ex lege con la conseguenza che gli stessi vengono considerati come un bene autonomo rispetto alle unità immobiliari e, dunque, possono essere alienati separatamente da queste ultime.

L’art. 12, comma 9, della L. 246/2005 ha, quindi, definitivamente liberalizzato il regime di circolazione e trasferimento delle aree destinate a parcheggio, “ma con esclusivo riferimento al futuro, ovvero alle costruzioni non ancora realizzate e a quelle per le quali non sia ancora intervenuta la stipulazione delle vendite delle singole unità immobiliari, al momento della sua entrata in vigore”(Cass. Civ., Sez. II n. 21003/2008 cit.).

4.b. Parcheggi a servizio di edifici esistenti e posti auto su spazi pubblici.

Per tali tipologie di parcheggio, l’art. 9, comma 5, della Legge Tognoli dispone che “non possono essere ceduti separatamente dall'unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale. I relativi atti di cessione sono nulli”.

Essendo, pertanto, posto un vincolo pertinenziale ex lege che ne esclude l’alienabilità separatamente dall’unità immobiliare, non possono essere ritenuti quale bene autonomo.

La giurisprudenza li ha definiti “parcheggi soggetti al vincolo pubblicistico d’inscindibilità con l’unità immobiliare (…) assoggettati ad un regime di circolazione controllata e di utilizzazione vincolata e conseguentemente non trasferibili autonomamente” (Cass. Civ., Sez. II, n. 21003/2008, cit.).

4.c. Parcheggi realizzati in eccedenza rispetto alle previsioni di cui all’art. 41 sexies della Legge Urbanistica.

Si tratta di una tipologia di parcheggi in relazione alla quale è stato osservato che “può ritenersi non sussistente il rapporto pertinenziale di legge, per cui essi sono liberamente disponibili” (G.C. MENGOLI, op. cit., p. 685).
 

***

5. LA COMMERCIABILITÀ DEI POSTI AUTO SU SPAZI PUBBLICI: EVENTUALE INCIDENZA DI DISPOSIZIONI NORMATIVE SUCCESSIVE ALLA LEGGE TOGNOLI E ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI.

Successivamente all’entrata in vigore della Legge Tognoli sono stati emanati una serie di Decreti Legge che volevano mitigare il divieto assoluto di trasferimento dei parcheggi privati su aree pubbliche separatamente dalle unità immobiliari di cui dovevano costituire pertinenza.

Si tratta, tra gli altri, del D.L. 30 maggio 1994, n. 326 (“Disposizioni urgenti in materia di parcheggi e di trasporti”) che all’art. 1, comma 6, aveva disposto che “Il comma 5 dell’art. 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122 è sostituito dal seguente: 5. I parcheggi realizzati ai sensi dell’art. 9, comma 1, del presente articolo, nei limiti delle quantità di cui all’art. 41 sexies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni, non possono essere ceduti separatamente dall’unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale. I relativi atti di cessione sono nulli.” nonché, successivamente, del D.L. 31 gennaio 1995, n. 28 (“Interventi urgenti in materia di trasporti e di parcheggi”), il quale, all’art.15, aveva modificato l’intero art. 9 della L. 122/1989 disponendo che “Gli atti di trasferimento dei parcheggi possono essere disposti esclusivamente a favore di soggetti residenti o dimoranti nel territorio del Comune. Gli atti di cessione a soggetti diversi sono nulli”.

Si era, in tal modo, tentato di rendere meno rigida la disposizione di cui all’art. 9, comma 5, della Legge Tognoli, disponendo la possibilità di alienare separatamente i parcheggi su aree pubbliche, in un caso, ove costruiti in esubero rispetto allo standard di un metro quadrato per ogni 10 metri cubi di costruzione richiesto dal comma 1 dell’art. 41 sexies della Legge Urbanistica e, nell’altro, esclusivamente a favore di soggetti residenti o dimoranti nel territorio del Comune proprietario dell’area su cui detti parcheggi fossero ubicati.

I suddetti Decreti, però, non sono stati convertiti in legge, con il conseguente ripristino a tutti gli effetti dell’applicazione rigorosa della normativa della Legge Tognoli.

La giurisprudenza interpreta la norma in modo restrittivo.

Tra le pronunce più recenti, vi è una sentenza del TAR Campania – Napoli, Sez. II (7 novembre 2008, n.19374) la quale ha statuito che “L'art. 12, comma 9, della legge 28 novembre 2005 n. 246, recante Disposizioni in materia di atti notarili, ha aggiunto il secondo comma all'art. 41-sexies della legge urbanistica del 1942 n. 1150, che così recita: « Gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta né da diritti d'uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse»; ciò comporta che, - fermo restando il vincolo urbanistico di destinazione delle aree a parcheggio (disciplinato ancora dal comma 1 dell'art. 41-sexies), - a partire dall'entrata in vigore della legge (16 dicembre 2006), per i posti auto di cui alla cd. legge ponte, non sussiste più alcun diritto reale a favore degli abitanti del relativo stabile e si è resa libera la loro commerciabilità; pertanto, il costruttore può ora riservarsi la proprietà delle predette aree, per poi, ferma restando la relativa destinazione urbanistica, eventualmente cederle agli stessi abitanti del fabbricato o a terzi non facenti parte del condominio, anche separatamente dall'immobile cui ineriscono; tuttavia, poiché la nuova norma va a modificare l'art. 41-sexies della l. n. 1150 del 1942, è indubbio che la liberalizzazione della commercializzazione riguarda esclusivamente gli spazi a parcheggio c.d. obbligatori, ex art. 18 1. 765/1967, realizzati nelle nuove costruzioni secondo lo standard di legge; non ha, quindi, subito modifiche il regime dei parcheggi di cui all'art. 9 della l. n. 122 del 1989 ossia quelli realizzati, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi, nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne ad essi o su aree concesse in diritto di superficie dai Comuni, per i quali continua a sussistere un vincolo di pertinenzialità con l'unità immobiliare con la conseguenza che questi « non possono essere ceduti separatamente dall'unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale. I relativi atti di cessione sono nulli »” (nostre sottolineature).
La sentenza afferma che a seguito della L. 246/2005 non esiste più alcun ostacolo alla libera commerciabilità dei posti auto nelle nuove costruzioni e ribadisce il divieto dell’art. 9, comma 5, della Legge Tognoli di cedere indipendentemente dalle unità immobiliari, stante il vincolo di pertinenzialità ex lege che li lega, i posti auto realizzati su aree concesse in diritto di superficie dai Comuni. Pena, oltre che la nullità dei relativi atti, anche la revoca della concessione del diritto di superficie sulle aree da parte degli Enti pubblici concedenti.

Rebus sic stantibus, dunque, è possibile alienare i posti auto realizzati su spazi pubblici solo congiuntamente alle unità immobiliari di cui devono costituire pertinenza.

***

6. L’ESTENSIONE DELL’AMBITO TERRITORIALE ENTRO IL QUALE È POSSIBILE STABILIRE IL VINCOLO DI PERTINENZIALITÀ.

Come detto, l’art. 9, comma 4, della Legge Tognoli costituisce il vincolo di pertinenzialità tra parcheggi costruiti su aree pubbliche (rectius: comunali) e unità immobiliari. La norma, tuttavia, non chiarisce quale sia la distanza massima entro la quale tale vincolo debba dirsi effettivamente esistente e rispettato.

Apparentemente – e, comunque, a rigor di logica - occorrerebbe ritenere, applicando il mero principio di territorialità, che può esistere vincolo di pertinenzialità solo ove parcheggi e unità immobiliari siano ubicate nel medesimo Comune che assegna il diritto di superficie e con cui si stipula la convenzione.

Si tratta, però, di una soluzione che mal si adatta alla ratio della normativa che, come abbiamo tentato di illustrare, va ricercata – a nostro avviso – nella risoluzione (radicale) della “questione” parcheggi¹.

La giurisprudenza non si è mai soffermata espressamente sull’argomento. Dall’esame di varie sentenze, tuttavia - e dando per assodato che “Ai sensi dell'art. 9 l. 24 marzo 1989 n. 122, il rapporto pertinenziale tra le singole unità immobiliari e i posti auto da realizzare non deve preesistere alla realizzazione del parcheggio ma è solo richiesto che il vincolo venga previsto e poi effettivamente costituito e trascritto nelle forme dovute” (TAR Lazio – Roma , Sez. II, 2 dicembre 2002, n. 11019) - è possibile desumere non la necessaria coincidenza tra Comune che cede il diritto di superficie e Comune in cui sono ubicate le abitazioni, ma esclusivamente la agevole raggiungibilità da parte dei proprietari delle abitazioni stesse.

Diversamente - se si ammettesse una pertinenzialità del tutto sconnessa ad un’area contigua - la realizzazione del parcheggio non avrebbe alcuna incidenza sul “traffico” dell’area.

Nelle pronunce, invero, si discute di “proprietari di immobili, siti nelle vicinanze del realizzando parcheggio” (così TAR Abruzzo – Pescara, 12 aprile 2006, n. 247 e Con. Stato, Sez. V, 26 maggio 2003, n. 2852 e di riconoscibilità del vincolo di pertinenzialità nel caso in cui i boxes si trovano in un “ragionevole raggio di accessibilità pedonale” (Cass. Pen., Sez. III,3 marzo 2009, n. 14940).

Nonostante dalla giurisprudenza citata si evinca chiaramente – e del resto, come si è detto, è la logica stessa a imporlo – che parcheggi e unità immobiliari debbano essere “vicini”, non è stato rinvenuto alcun precedente che imponga che tale vicinitas sia riscontrabile esclusivamente nel caso in cui i parcheggi e le unità immobiliari siano posti nel medesimo ambito del Comune che ha concesso il diritto di superficie sull’area su cui i parcheggi sono stati realizzati.

Ciò comporta, che ove – a titolo esemplificativo – nella convenzione con l’Ente locale concedente sia previsto che il vincolo pertinenziale possa essere stabilito anche a favore di unità immobiliari ubicate al di fuori dell’ambito comunale, nulla quaestio potrà essere opposta ove si dimostri che comunque i parcheggi sono facilmente – nel senso di impiego di una tempistica ragionevole rapportata all’utilizzo normale delle autovetture - raggiungibili dai proprietari dell’unità immobiliari “extracomunali” e, comunque, incidente nella stessa area territoriale di mobilità, secondo un principio di contiguità.

***

7. CONCLUSIONI.

L’attenzione del diritto alla questione parcheggi è oggi incentrata prevalentemente sul tema della loro circolazione e, quindi, della maggiore appetibilità commerciale e dell’incentivo all’investimento nel mercato delle aree per il parcheggio

Il regime di commerciabilità dei parcheggi privati è chiaramente delineato nelle singole disposizioni normative che ne definiscono le varie tipologie (parcheggi pertinenziali nelle nuove costruzioni; parcheggi a servizio di edifici esistenti e posti auto su spazi pubblici; parcheggi realizzati in eccedenza rispetto alle previsioni di cui all’art. 41 sexies della Legge Urbanistica).

Anche a seguito dell’emanazione della L. 246/2005 e della modifica – suo tramite - del comma 2 dell’art. 41 sexies della Legge Urbanistica, è prevista la libera commerciabilità di tutte le autorimesse, eccezion fatta per quelle costruite ai sensi della Legge Tognoli (parcheggi a servizio di edifici esistenti e posti auto su spazi pubblici) le quali, assoggettate al vincolo pubblicistico d’inscindibilità con l’unità immobiliare di cui devono costituire pertinenza, non possono essere trasferite autonomamente.

La giurisprudenza interpreta le norme in modo rigoroso: non esistono aperture al divieto di commerciabilità separata, né alcun intervento legislativo recente ne ha limitato la portata.

Riteniamo, però, che l’interpretazione rigorosa debba essere anche ragionevole: si può estendere il vincolo di pertinenzialità ex art. 9, comma 4, cit., anche fuori dal Comune che ha concesso in diritto di superficie l’area per la realizzazione dei parcheggi, purché questi ultimi e le unità immobiliari siano posti in un ragionevole raggio di accessibilità e siano riferiti alla medesima area di mobilità.