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La SCIA dei rifiuti.

SALVO RENATO CERRUTO*
 

1-Premessa.
La legge 30 luglio 2010 n. 122, entrata in vigore il 31 luglio scorso, ha provveduto alla conversione con modificazioni del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.
In questa sede preme evidenziare l’inserimento del comma 4-bis al corpo dell’art. 49 che provvede a riscrivere integralmente l’art. 19 della legge n. 241/1990 nel senso di sostituire la nota dichiarazione di inizio attività (DIA) con il nuovo istituto giuridico della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). Al mutamento di denominazione corrisponde una disciplina che in più punti di discosta dalla precedente. In sintesi:
1) la SCIA, al pari della vecchia DIA, presenta un ambito di applicazione molto esteso essendo essa idonea a sostituire ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale: deve trattarsi tuttavia di atti il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale (sempre che non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi).
Rispetto al passato, tuttavia, sono state ridotte le specifiche ipotesi di esclusione: in base al vigente testo normativo la SCIA vale in via generale, “con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria.”
Va aggiunto che -in virtù del nuovo comma 5 dell’art. 19- la SCIA non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al D.Lgs. n. 385/1993, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria di cui al D.Lgs. n. 58/1998.
2) E’ scomparsa la previsione prima contenuta alla fine del comma 1 dell’art. 19 secondo cui a fronte della documentazione presentata dal privato l’amministrazione competente poteva richiedere informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità “soltanto qualora non siano attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non siano direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni”.
3) E’ stata inserita la previsione per cui quando la legge prevede l’acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui all’art. 19, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti.
4) E’ mutato il termine entro cui l’attività può essere esercitata.
In precedenza occorreva attendere 30 giorni dalla data di presentazione della DIA; ora invece “L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente”, cioè immediatamente.
In tal modo si è data un’applicazione generalizzata ad una disposizione che già il vecchio art. 19 prevedeva al comma 2 (come sostituito dal D.Lgs. n. 59/2010) ma unicamente per l’esercizio di attività di cui al decreto legislativo di attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno.
5) In caso di accertata carenza dei requisiti e presupposti legittimanti l’attività, l’amministrazione competente entro 60 giorni dal ricevimento della SCIA potrà adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che (ove ciò sia possibile) l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine da fissare di volta in volta, mai inferiore a 30 giorni: resta ferma la possibilità di adozione dei provvedimenti di cui all’art. 21-quinquies (revoca) e 21-nonies (annullamento d’ufficio) delle legge n. 241/1990. Con la precisazione che decorso il predetto termine di 60 giorni “all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.”
Invece in caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, permane in ogni tempo la possibilità di adottare i citati provvedimenti motivati di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi (ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali).
6) E’ stata espunta la disposizione contenuta nel comma 3 del vecchio art. 19 secondo la quale nei casi in cui la legge prevede l'acquisizione di pareri di organi o enti appositi, il termine per l'adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti sono sospesi, fino all'acquisizione dei pareri, fino a un massimo di trenta giorni, scaduti i quali l'amministrazione può adottare i propri provvedimenti indipendentemente dall'acquisizione del parere.
7) E’ rimasta la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per ogni controversia relativa all’applicazione dell’art. 19.
8) Le dichiarazioni mendaci o le false attestazioni fanno scattare la pena della reclusione da uno a tre; in passato in forza del rinvio all’art. 483 c.p. (operato dall’art. 21 legge n. 241/1990, per giunta rimasto immutato) trovava applicazione la pena della reclusione fino a due anni.

2-La SCIA nel settore del recupero dei rifiuti.
In materia di gestione dei rifiuti un’applicazione peculiare dell’istituto della dichiarazione di inizio attività è data dalle procedure semplificate di recupero di cui agli artt. 214-216 D.Lgs. n. 152/2006. La “semplificazione” di dette procedure consiste nella possibilità di avviare l’attività recuperatoria decorsi 90 giorni dalla comunicazione di inizio attività alla Provincia competente: essa deve essere rinnovata con cadenza quinquennale, e comunque in caso di modifica sostanziale delle operazioni di recupero.
A seguito dell’integrale riscrittura dell’art. 19 della legge n. 241/1990 sorge il dubbio circa la possibilità di considerare applicabile l’istituto della SCIA anche nel settore del recupero agevolato dei rifiuti.
Ad avviso di chi scrive sono vari gli argomenti giuridici che militano a favore di una risposta positiva al proposto quesito.
1.- Come si è già posto in evidenza, la nuova SCIA, analogamente alla vecchia DIA, esercita la propria efficacia sostituiva rispetto ad atti amministrativi (di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale) “il cui rilascio dipende esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale”: cioè, in altri termini, deve trattarsi di atti a contenuto vincolato.
Sotto tale profilo non pare contestabile l’applicabilità dell’istituto giuridico in esame al settore del recupero di rifiuti in regime semplificato. Ed invero come si legge dall’incipit dell’art. 216, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006 l’esercizio di tali operazioni è unicamente subordinato al rispetto di norme tecniche e di specifiche prescrizioni, il cui contenuto viene illustrato al successivo comma 2 che distingue tra rifiuti non pericolosi e pericolosi.
Che nella fattispecie non sia rinvenibile un potere discrezionale dell’amministrazione si evince in maniera ancor più chiara dal comma 3 dell’art. 216 cit. a norma del quale la Provincia provvede ad iscrivere, immediatamente, in un apposito registro le imprese che effettuano la comunicazione di inizio di attività, salvo poi verificare d'ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti richiesti. L’iscrizione al registro provinciale, per conseguenza, non è il risultato di un’attività amministrativa di scelta tra soluzioni compatibili, bensì un adempimento legato alla mera presentazione dell’istanza da parte del privato, ed il successivo controllo dell’amministrazione avrà ad oggetto soltanto i presupposti e requisiti richiesti dalla legge.
2.- In secondo luogo viene disposta una radicale ed integrale sostituzione della DIA con la SCIA: al comma 4-ter dell’art. 49 D.L. n. 78/2010 si prevede invero che le espressioni «segnalazione certificata di inizio attività» e «Scia» sostituiscono, rispettivamente, quelle di «dichiarazione di inizio attività» e «Dia», ovunque ricorrano (anche come parte di una espressione più ampia).
Ma chi fosse indotto a ritenere che si tratti di una mera variazione lessicale viene smentito dallo stesso comma 4-ter che così prosegue: “e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale.” Il tenore della norma non lascia margini di dubbio in merito alla volontà legislativa di cancellare (e da subito) il vecchio impianto normativo per fare spazio a quello nuovo, in ossequio alle esigenze di semplificazione e liberalizzazione dell’attività d’impresa.
3.- In terzo luogo non può essere trascurata la circostanza che sempre ai sensi del citato comma 4-ter la nuova disciplina della SCIA “attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma”.
Risulta difficile contestare che, proprio in virtù di tale precisazione, la disciplina della SCIA assume il carattere della inderogabilità: invocare il principio di specialità per continuare a mantenere un regime differenziato per il settore dei rifiuti risulta essere una soluzione impervia e poco affidante.
4.- Ancora va aggiunto che non è rinvenibile nel vigente art. 19 legge n. 241/1990 la norma che in precedenza (al comma 4) faceva salve “le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l'inizio dell'attività e per l'adozione da parte dell'amministrazione competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione dei suoi effetti.”
Vien da sé che la cancellazione di tale clausola di salvezza è volta a garantire alla nuova disciplina il più ampio raggio d’azione possibile e, al contempo, ad evitare che rimangano in vita regimi derogatori in quanto configgenti con le finalità perseguite dalla norma.
5.- Da ultimo preme osservare che, a seguito della significativa riduzione dei casi di esclusione, ora non sfuggono più all’applicazione dell’art. 19 gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente. Lo spazio applicativo del nuovo regime, pertanto si espande rispetto al passato, in coerenza con l’obiettivo del legislatore di promuovere lo sviluppo del sistema produttivo e la competitività delle imprese. Ed allora escludere le attività di recupero dei rifiuti dalla nuova disciplina significherebbe creare una disparità di trattamento tra comparti imprenditoriali, priva di base normativa e di valida giustificazione.

3-Conclusione.
Sicché, in definitiva, non si ravvisano ostacoli di natura giuridica per applicare la nuova disciplina della segnalazione certificata di inizio attività anche alle imprese che intendono svolgere operazioni di recupero in regime semplificato.

4-Tabella di confronto: art. 19 legge 7 agosto 1990, n. 241