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Lo Sportello Unico per le attività produttive e le Agenzie per le imprese.
D.P.R. 7 settembre 2010 n. 160 e D.P.R. 9 luglio 2010 n. 159
 

CARLO RAPICAVOLI*
 

1. PREMESSA

Nel supplemento ordinario n. 229 della Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2010 è stato pubblicato il Decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010 n. 160 “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008 n. 133”.

Tale Regolamento avrà efficacia dal 29 marzo 2011 per la parte relativa all’organizzazione del SUAP e all’avvio del procedimento automatizzato obbligatorio previsto nei casi di applicabilità della SCIA di cui all’art. 19 della Legge 241/1990 e dal 1 ottobre 2011 per la parte relativa al procedimento unico ordinario di autorizzazione per le attività produttive.


2. LO SPORTELLO UNICO PER LE ATTIVITÀ PRODUTTIVE

Il SUAP sarà l’unico soggetto pubblico di riferimento per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività e dovrà assicurare al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità.

Sono esclusi dall’applicazione del Regolamento soltanto gli impianti e le infrastrutture energetiche, le attività connesse all’impiego di sorgenti di radiazioni ionizzanti e di materie radioattive, gli impianti nucleari e di smaltimento di rifiuti radioattivi, le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi nonché le infrastrutture strategiche e gli insediamenti produttivi di preminente interesse nazionale.

Il SUAP comunale deve operare esclusivamente in modalità telematica, anche per quanto attiene ai pagamenti.

Se il comune non provvede all’istituzione del SUAP entro il 29 marzo 2011, l’esercizio delle relative funzioni è delegato, anche in assenza di provvedimenti espressi, alla Camera di Commercio.

Va osservato che il Regolamento automatizza i processi, ma non modifica le discipline sottostanti, nel pieno rispetto delle normative regionali e nazionali di settore.

Inoltre, il Regolamento limita la telematica alle fasi di ricevimento delle pratiche (il front-office) e l’eventuale smistamento ad altre amministrazioni competenti (Provincia, ASL, VV.FF., etc.) lasciando inalterata la modalità con la quale le pratiche sono istruite dai singoli enti (il back-office).

E’ prevista infine una specifica disciplina nel caso risulti necessario procedere alla variazione dello strumento urbanistico.


3. LE AGENZIE PER LE IMPRESE

Con un secondo Regolamento, approvato con D.P.R. 9 luglio 2010 n. 159, pubblicato sempre nella Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2010 in vigore dal 15 ottobre prossimo, vengono fissati i requisiti e le modalità di accreditamento delle “Agenzie per le imprese”, alle quali gli imprenditori possono delegare ogni rapporto con le amministrazioni pubbliche.

Tali Agenzie, se accreditate nelle forme previste dal D.P.R. 159/2010, sono soggetti privati, dotati di personalità giuridica e costituiti anche in forma societaria, che accertano e attestano la sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla normativa per l’esercizio dell’attività di impresa e, fatti salvi i procedimenti che comportano attività discrezionale da parte dell’amministrazione, in caso di istruttoria con esito positivo, rilasciano dichiarazioni di conformità che costituiscono titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività.

Nei procedimenti che comportano attività discrezionale da parte dell’Amministrazione, le Agenzie potranno esercitare attività istruttoria, su richiesta del soggetto interessato, in luogo e a supporto dello sportello unico e, su richiesta del Comune, potranno fornire supporto organizzativo e gestionale alla conferenza di servizi.

Oltre ad alcuni requisiti generali e strutturali (onorabilità del personale tecnico, descrizione delle procedure) e di garanzie, sono previsti due livelli di accreditamento per le due tipologie di funzioni sopra indicate:
- uno più semplice per le attività vincolate (SCIA), che prevede il possesso di un certificato di conformità del proprio sistema di gestione per la qualità conforme alla norma UNI EN ISO 9001 vigente all’atto di presentazione dell’istanza e relativo all’erogazione degli specifici servizi di attestazione da accredito;
- un secondo livello, che consente di esercitare attività istruttoria nei procedimenti che comportano attività discrezionale da parte dell’Amministrazione, richiede il possesso di certificato di conformità alle norme UNI CEI EN 45011.


4. VALUTAZIONI E CRITICITÀ

Lo Sportello Unico per le attività Produttive (SUAP), ad oltre dieci anni dalla sua istituzione, non ha avuto diffusione su tutto il territorio nazionale e non ha sostituito interamente la procedura tradizionale cartacea.

Nelle intenzioni del legislatore, esplicitate nella relazione illustrativa dei provvedimenti assunti, il nuovo sistema dovrebbe funzionare in quanto la massiccia informatizzazione, resa obbligatoria con il D.P.R. 160/2010, si realizza a costo zero, perché richiede strutture minime e, comunque, si avvale di infrastrutture e reti esistenti e ben funzionanti (facenti capo al sistema informatico delle Camere di commercio).

Infatti, si legge nella relazione,

 il SUAP comunale deve operare esclusivamente in modalità telematica, anche per quanto attiene ai pagamenti;
 chi ha già investito in tecnologia non è penalizzato (è prevista la possibilità di utilizzare SPC e “accordi di servizio” per automatizzare ulteriormente i procedimenti tra Enti), mentre per chi deve ancora partire, gli investimenti in tecnologia richiesti sono minimi (PC, linea ADSL, casella PEC, applicazione di verifica firma digitale e marcatura temporale, dispositivo di firma digitale con lettore);
 se il comune non opera neppure questa minima informatizzazione, è obbligato ad avvalersi dell’infrastruttura già esistente delle Camere di commercio italiane, che, negli anni, ha dato ottima prova con la riforma del Registro delle imprese, interamente informatizzato;
 si prevede che le Camere di Commercio possano sopperire alle carenze informatiche, anche parziali, dei comuni (ad esempio, se lo sportello telematico presso un comune può fare tutto tranne il pagamento dei tributi, a questo unico adempimento provvede il sistema informativo delle camere di commercio; inoltre i comuni possono consultare altre banche dati pubbliche tramite il portale, che è già collegato al Sistema Pubblico di Connettività);
 nell’ottica del risparmio si “riusa”, opportunamente modificato, il portale “impresa.gov” ribattezzato “impresainungiorno.gov”.


Inoltre, continua la medesima relazione illustrativa,

- Il rilascio automatico e immediato di ricevuta da parte del sistema informatico, nei casi in cui l’attività dell’amministrazione è vincolata, avrà l’efficacia di un provvedimento amministrativo favorevole, con tempi immediati ed effetti certi per il privato (ma anche per i terzi);
- laddove oggi la legge prevede una risposta automatica e vincolata da parte dell’amministrazione, e l’amministrazione resta inerte, lasciando il privato nell’incertezza, a ciò sopperisce la risposta automatica del sistema informatizzato;
- il regolamento chiarisce che al momento della presentazione della dichiarazione per via telematica vi è il contestuale ed automatico rilascio di ricevuta, e che, in caso di attività non discrezionale della p.a., la ricevuta equivale a provvedimento di accoglimento della domanda da parte dell’amministrazione, senza necessità di ulteriori attività da parte dell’impresa;
- su questa ricevuta-provvedimento potranno intervenire l’amministrazione in sede di autotutela e i terzi contro interessati in sede di tutela giurisdizionale, come se si trattasse di un normale provvedimento espresso (solo che questo è rilasciato immediatamente e non dopo mesi di attesa);
- con la riforma si dà piena attuazione alla “Direttiva servizi” n. 2006/123/CE, e all’art. 7 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114;
- la semplificazione si applica non solo ai procedimenti dell’art. 38, ma anche a tutti quelli previsti dalla direttiva-servizi e a tutte le comunicazioni e dichiarazioni che a vario titolo vanno inviate al SUAP.

Per quanto riguarda l’Agenzia per le Imprese, gli obiettivi dichiarati da più parti possono così sintetizzarsi:
- Liberare la pubblica amministrazione da compiti di istruttoria ed assistenza informativa in merito alla compilazione, predisposizione ed asseverazione di modulistica relativa a procedimenti amministrativi;
- Sollevare la pubblica amministrazione dal compito di verifica formale della documentazione necessaria alla predisposizione e definizione di uno o più procedimenti amministrativi;
- Avviare un processo che porti ad una completa informatizzazione dei procedimenti, utilizzando le capacità tecnologiche delle “agenzie per le imprese”;
- Mantenere in capo alla Pubblica Amministrazione solo poteri di controllo, di sanzione e di eventuali autorizzazioni, ma solo quando ritenuto indispensabile;
- Consentire agli utenti (imprenditori) di scegliere liberamente l’agenzia di cui servirsi, sulla base della convenienza ed in ordine alla qualità del servizio offerto;
- Utilizzare le “agenzie per le imprese” in funzione di collaborazione (sussidiarietà orizzontale) con la pubblica amministrazione;
- Servirsi delle agenzie per le imprese allo scopo di aggregare l’offerta di servizi esistente nel territorio di riferimento, ma anche per effettuare un costante confronto con la pubblica amministrazione sul terreno del miglioramento dei rapporti burocratici;
- Stimolare la concorrenza nel campo dei servizi alle imprese, con effetti diretti sui costi degli stessi;
- Attuare la direttiva europea sui servizi, favorendo una migliore organizzazione degli “sportelli unici per le attività produttive”.


Si tratterebbe di un cambio deciso nelle relazioni tra utenti ed uffici della pubblica amministrazione, con l’intento finale di migliorare il servizio offerto ma, nello stesso tempo, invertire la percezione che i cittadini hanno delle questioni burocratico - amministrative.

La tendenza evidente è dunque quella di trasformare la presenza e il ruolo della pubblica amministrazione da soggetto regolatore delle attività a controllore successivo della regolarità e liceità delle attività dichiarate e avviate.

Al lodevole intento di snellire le procedure burocratiche e l’appesantimento normativo, fa da contrasto però la dubbia capacità dell’amministrazione di riuscire ad espletare meglio le funzioni assegnate per la tutela del territorio.

Spesso la nitidezza degli obiettivi teorici contrasta con i limiti degli strumenti metodologici e normativi che abbiamo a disposizione: persiste tutta una serie di norme obsolete o mal ridisegnate, ridondanti se non contraddittorie, e di competenze troppo frammentate e ingombranti che continuano a creare ostacoli ad una corretta gestione dei beni e ad una giusta evoluzione dei processi di sviluppo.

Perché mai l’amministrazione, senza interventi strutturali che ne migliorino l’efficienza, dovrebbe riuscire in modo più tempestivo nell’attività di controllo successivo piuttosto che in quello preventivo?

Stato e Regioni, Province e Comuni, Enti Pubblici e Ordini Professionali, Parchi e Soprintendenze, tutti devono trovare, al di fuori degli schemi tradizionali, momenti veri di autocritica e tavoli di confronto e di verifica reale delle problematiche e delle nuove sfide da affrontare.

A livello di Enti Locali, nei prossimi mesi che precedono l’efficacia del Regolamento, sarà necessario avviare un confronto in particolare tra Regioni, Province, Comuni e Camere di Commercio per definire le modalità di cooperazione organizzativa e gestionale per la funzionalità e l’operatività del sistema anche per giungere alla sottoscrizione di intese ed accordi finalizzati ad assicurare la standardizzazione dei procedimenti e la definizione della modulistica.

E’ necessario operare congiuntamente affinché il condivisibile obiettivo di semplificazione e contenimento di tempi e costi delle procedure amministrative possa essere raggiunto senza ridurre il livello di tutela di interessi costituzionalmente protetti, fra tutti la tutela della salute, dell’ambiente e del territorio