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La tutela dell'acqua

a cura di LEONARDO SALVEMINI*
 

Sommario: Premessa; Acqua e Ambiente; L’Acqua: una risorsa insostituibile nel contesto dello sviluppo sostenibile; La tutela dell’acqua: normativa di riferimento; L’inquinamento dell’acqua; L’inquinamento/ contaminazione dell’acqua ;Inquinamento dell’acqua da uso civile; Inquinamento dell’acqua da uso agricolo, industriale e termico; Inquinamento dell’acqua da idrocarburi; inquinamento atmosferico/ piogge acide; conclusioni; Bibliografia; Giurisprudenza

1. PREMESSA
Nel considerare il rapporto tra uomo e ambiente, il mondo antico ha largamente privilegiato il problema dell’influenza dell’uomo sull’ambiente¹.
Nel V secolo a.c. appare diffusa in Grecia la teoria del “determinismo ambientale”, promossa dalla scuola di Ippocrate, secondo cui ambiente naturale, distribuzione delle risorse, clima predeterminano le caratteristiche fisiche e culturali della popolazione
La percezione che l’acqua come bene economico e sociale ha portato alla consapevolezza della sua importanza nei differenti sistemi socio-economici, culturali e politici.
L’acqua è una risorsa scarsa che richiede una gestione efficiente per difenderla e garantirla alle generazioni future.
La tutela e l’uso razionale delle risorse idriche rappresentano pertanto obiettivi molto impegnativi da raggiungere, considerate la varietà e la complessità delle problematiche da affrontare e, soprattutto, le difficoltà di avviare politiche che riservino particolare attenzione all’attuazione operativa del nuovo indirizzo.
Un’efficace tutela dell’ambiente, in particolare delle risorse idriche – condizione primaria della sostenibilità dello sviluppo - non si può realizzare con il tradizionale approccio settoriale e di emergenza, ma richiede una politica preventiva che incida sulle cause e porti quindi ad una revisione delle politiche economiche e sociali che determinano le trasformazioni dell’ambiente.
L’acqua rappresenta una risorsa vulnerabile non infinita, essenziale per la vita sulla terra, per lo sviluppo, per l’ambiente e per l’intero ecosistema.
Sebbene infatti la Terra appaia a chi la osservi dalla spazio un pianeta colorato di azzurro per la presenza delle immense distese oceaniche, solo una piccola frazione dell'acqua presente su di essa è effettivamente utilizzabile per le esigenze umane. Questa risorsa vitale deve dunque essere preservata, governata e resa disponibile a tutti, anche per evitare, in casi estremi, conflitti tra gli Stati.
Di tutta l'acqua presente sulla Terra solo il 2,5% è dolce. La parte restante appartiene a mari e oceani. Di questo 2,5% il 68,9% è imprigionato nelle nevi e nelle calotte polari, il 30,8% è contenuto nelle falde o nel sottosuolo e solo lo 0,3% scorre in superficie in laghi e fiumi. L'acqua che può effettivamente essere utilizzata è meno dell'1% del totale di quella dolce. Nello studio dei cicli dell'acqua dolce si distingue fra acqua verde e acqua blu. La prima è l'acqua piovana che permette la sopravvivenza di molti ecosistemi e in parte sostiene l'agricoltura, mentre la seconda è l'acqua utilizzata dall'uomo e prelevata dalle falde acquifere e da laghi, fiumi o altre riserve. Si stima che la quantità di acqua blu totale sia di ca. 40.000 km3 all'anno, e di questi circa il 10% sia utilizzato dall'uomo. L'effetto congiunto dell'aumento demografico, della riduzione delle risorse, dei cambiamenti climatici e dell'inquinamento si traduce in una progressiva riduzione della quantità di acqua dolce disponibile per persona, che dovrebbe passare dagli attuali 6.600 m3 per persona all'anno a 4.800 m3 nel 2025. Questa quantità è ancora superiore, e di molto, rispetto a quella necessaria per la sopravvivenza, che è stimata in 1.700 m3 l'anno, livello sotto il quale scatta la definizione di stress idrico. Sebbene dunque vi sia ancora abbastanza acqua sul nostro pianeta, questa risorsa sta lentamente diminuendo. Inoltre, l'acqua è distribuita e utilizzata in maniera disomogenea: per es. un abitante dell'Africa subsahariana utilizza fra 10 e 20 l al giorno, un europeo in media 200 l, mentre un cittadino del Nord America circa 350 litri.
L'acqua è utilizzata per ca. il 66% per scopi legati all'agricoltura, per il 10% per usi domestici, per il 20% dall'industria e per il 4% è perduta dalle riserve a causa dell'evaporazione. Per produrre un kg di patate occorrono complessivamente circa 100 l di acqua, per un kg di riso 1.400 l, mentre per una bistecca sempre da 1 kg, 13.000 litri. Per fare un confronto, la produzione di una tonnellata di acciaio richiede 11.000 litri. Sebbene l'agricoltura sia responsabile da sola dell'utilizzo dei due terzi delle risorse idriche, buona parte dell'acqua utilizzata per questo scopo non viene dispersa definitivamente, ma rimane in circolo, essendo parzialmente riassorbita dalle falde. La stessa intensa evaporazione produce dei cambiamenti nei microclimi capaci di aumentare la piovosità, restituendo così in loco l'acqua utilizzata.
Si parla spesso dell'acqua come 'oro blu', per analogia con il petrolio, detto 'oro nero' per sottolineare come sia considerata una risorsa preziosa, da condividere e amministrare. Sono oltre 250 i fiumi e i laghi che delimitano confini nazionali, e spesso la gestione delle acque è causa di conflitti internazionali. La scarsità di questa risorsa è una delle cause del fenomeno dei profughi ambientali, cioè popolazioni costrette a lasciare la propria terra d'origine per le mutate condizioni ambientali, e, all'inizio del 21° sec., si stima che vi siano in tutto il mondo 1,1 miliardi di persone che sopravvivono senza avere a disposizione dell'acqua veramente potabile. Le organizzazioni internazionali sono intervenute più volte con diverse iniziative per affrontare quella che è percepita come una crisi mondiale dell'acqua. La Dichiarazione del millennio dell'ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite), del 2000², stabilisce tra gli obiettivi dell'umanità quello di dimezzare entro il 2015 la percentuale di popolazione mondiale che non ha accesso a un'acqua veramente potabile e ai servizi sanitari di base come la rete fognaria. La strategia suggerita dal WTO (Organizzazione mondiale del commercio) per raggiungere questi obiettivi prevede, tra l'altro, la gestione privata delle reti di distribuzione dell'acqua, nella convinzione che una amministrazione in regime di concorrenza possa ridurre sprechi, ottimizzare le risorse e fornire i capitali per gli investimenti necessari. Questa interpretazione è però avversata da un vasto movimento internazionale, che propone invece un Contratto mondiale per l'acqua che riconosca il diritto inalienabile di ogni individuo a disporre della sua razione giornaliera di acqua dolce.
Le soluzioni non sono dunque a portata di mano, anche perché vi sono profonde divergenze sulle strategie da adottare. Oltre alla questione della privatizzazione, e alla nascita delle grandi multinazionali dell'acqua, i pareri divergono anche sull'utilità delle grandi dighe per governare il corso dei fiumi e creare riserve da usare anche a fini energetici; come pure sui modi migliori per amministrare l'acqua per l'irrigazione. Ogni tre anni viene organizzato il Forum mondiale dell'acqua, il primo dei quali si è tenuto a Marrakech, in Marocco, nel 1997³. Proprio questi forum hanno evidenziato la diversità di posizioni esistenti. In particolare, non è stata accettata la definizione di acqua come diritto fondamentale di ogni individuo, in favore di una più neutrale formulazione di acqua come bisogno. Una differenza non solo di tipo nominalistico, ma che ha conseguenze concrete nel determinare la politica dei diversi Stati. L'innovazione tecnologica sta fornendo comunque nuove soluzioni. Si sta sviluppando una chimica attenta a ridurre il consumo di questa risorsa nelle industrie attraverso l'uso per es. di catalizzatori non inquinanti. Anche le biotecnologie potrebbero ridurre la quantità di acqua necessaria nelle coltivazioni, mentre nuove opportunità vengono dai processi di dissalazione di acqua, sempre più convenienti⁴.


2. ACQUA E L’AMBIENTE CIRCOSTANTE:
L’acqua viene spesso considerata una risorsa inesauribile e la si utilizza in modo indiscriminato sottovalutando il suo valore. È indubbio che oggi una errata considerazione del bene acqua ha portato a comportamenti errati dell’uso dell’acqua. A questo si aggiungono l’inquinamento dei corpi idrici e i fattori ambientali (surriscaldamento, cambiamenti climatici, ecc) che determinano una riduzione delle aree umide. Questi comportamenti alterano gli equilibri tra gli organismi viventi ed inducono gravi perdite della biodiversità.
L'acqua è un bene vitale che appartiene a tutti gli abitanti della Terra, in quanto fonte di vita insostituibile per l'ecosistema.
L'acqua quindi è patrimonio dell'umanità e pertanto deve essere preservato per le generazioni future.
La salute individuale e collettiva dipende da essa. L'agricoltura, l'industria e la vita domestica sono profondamente legate ad essa. Il suo carattere «insostituibile» significa che l'insieme di una comunità umana — ed ogni suo membro — deve avere il diritto di accesso all'acqua, e in particolare, all'acqua potabile, nella quantità e qualità necessarie indispensabili alla vita e alle attività economiche. Non ci può essere produzione di ricchezza senza accesso all'acqua.
È possibile affermare che l'acqua appartiene più all'economia dei beni comuni e della distribuzione della ricchezza che all'economia privata
Mentre nel passato la condivisione dell'acqua è stata spesso una delle maggiori cause delle ineguaglianze sociali, la civilizzazione di oggi riconosce l'accesso all'acqua come un diritto fondamentale, inalienabile, individuale e collettivo.
E' compito della società, nel suo complesso e ai diversi livelli di organizzazione sociale, garantire il diritto di accesso, secondo il doppio principio di corresponsabilità e sussidiarietà, senza discriminazioni di razza, sesso, religione, reddito o classe sociale

3. ACQUA: RISORSA INSOSTITUIBILE NEL CONTESTO DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE.
A Rio de Janeiro, nel 1992 , la Conferenza delle Nazioni Unite⁵ per l’ambiente e lo sviluppo chiude la fase “costituente” che, nell’arco di un ventennio, a partire dalla Conferenza dell’ONU sull’ambiente umano (Stoccolma, 1972), ha determinato in tutti i paesi democratici lo sviluppo delle politiche pubbliche per l’ambiente. In quello stesso ventennio, malgrado importanti successi nella riduzione degli inquinamenti, è cresciuta la preoccupazione per le dimensioni globali e i possibili esiti della crisi ambientale. È a Rio de Janeiro che la comunità internazionale affronta questo apparente paradosso, traccia un bilancio delle politiche attuate nel ventennio e apre un nuovo percorso.
Dopo Rio, l’orientamento strategico che tutti i paesi si sono impegnati a perseguire è quello dello sviluppo sostenibile, inteso come “uno sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni” (Rapporto Brundtland, 1987)⁶. Non si tratta di un’acquisizione teorica casuale: in questo concetto convergono linee evolutive di diversa natura – politica, istituzionale, culturale, scientifica – maturate in ambito internazionale e nei singoli paesi, all’interno delle istituzioni e nei movimenti di opinione, in un intreccio tra scala globale e scala locale che costituisce un elemento strutturale dei nuovi scenari e del nuovo approccio. Rispetto a Stoccolma, la Conferenza di Rio rappresenta un elemento di continuità e, insieme, di rottura.
Prende atto infatti dei risultati ottenuti - in termini di mitigazione degli inquinamenti, di produzione normativa, di istituzionalizzazione della questione ambientale, di spesa pubblica per l’ambiente, di sensibilità popolare per il tema -, ma constata anche che tutto ciò non basta a incidere sulle cause dei problemi né, soprattutto, ad affrontare gli aspetti globali della crisi. Con la Conferenza di Johannesburg (2002) si sancisce in modo definitivo l’importanza dell’acqua per lo sviluppo delle attività umane, ma anche per la “semplice” sopravvivenza dell’uomo.
Nei Trattati dell’Unione Europea, da quello di Maastricht (febbraio 1992: promuovere “una crescita sostenibile e rispettosa dell’ambiente”)⁷ a quello di Amsterdam (luglio 1997: la Comunità ha il compito di promuovere “uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche”, “un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo”; e ancora: “le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e delle azioni comunitarie, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”), il perseguimento di questi indirizzi rappresenta un obbligo per l’Unione e per gli Stati membri.
Il Sesto programma⁸ d’azione a favore dell’ambiente e di uno sviluppo sostenibile (“Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta) contiene sostanziali novità di approccio rispetto ai precedenti programmi ambientali dell’Unione: si presenta come lo strumento di attuazione in ambito comunitario delle politiche ambientali e costituisce il quadro unitario di riferimento per le politiche degli Stati membri. Di particolare rilievo gli indirizzi relativi all’integrazione delle politiche, all’ampliamento degli strumenti di governo (economici e informativi), alla condivisione delle responsabilità e alla sussidiarietà, all’individuazione dei settori d’intervento e delle tematiche ambientali prioritarie. Nel corso degli anni, la Comunità europea ha prodotto numerosi documenti programmatici volti all’integrazione degli obiettivi di sostenibilità nelle principali linee di attività. L’insieme di questi documenti configura il tentativo di avviare un’ampia modernizzazione della società europea, mediante la realizzazione di riforme strutturali. L’orizzonte delle politiche di sostenibilità ne risulta notevolmente ampliato; ma soprattutto, sul piano teorico, si delinea la possibilità di un intervento a tutto campo dell’Unione nel merito delle politiche economiche e sociali, finora lasciate alla sussidiarietà.

4. La tutela dell’acqua: la principale normativa di riferimento .
4.1.Evoluzione della normativa europea per la protezione delle acque
Di tutti i settori regolamentati dalla politica ambientale comunitaria, quello dell’acqua ha prodotto la legislazione più vasta consistente in più di quaranta testi tra regolamenti – direttive – decisioni e adottando approcci in materia di protezione delle acque che si sono evoluti, negli ultimi vent’anni, in modo significativo. Le modalità di governo dell’acqua, sancite dalla legislazione comunitaria, possono essere suddivise in tre fasi. All’inizio degli anni Settanta, a seguito delle prime Convenzioni sulla protezione delle acque, si è dato maggior peso alla protezione dall’inquinamento causato da alcune sostanze pericolose, per le quali vennero fissati valori limite di emissione per gli scarichi industriali e/o obiettivi di qualità ambientale per i ricettori finali. In seguito, si è ritenuto utile definire criteri di qualità per i diversi usi dell’acqua adottando, ad esempio, le Direttive sulla qualità delle acque superficiali destinate alla produzione d’acqua potabile, sulla qualità delle acque di balneazione, sul consumo umano, ecc., e fissando valori limite per i diversi parametri fisici, chimici e biologici. La classificazione dei diversi corpi idrici è stata fatta, di conseguenza, in funzione del loro uso potenziale. Negli anni seguenti è andata maturando la consapevolezza che una legislazione così complessa, basata sul concetto di obiettivi di qualità ambientale, non fosse comunque sufficiente per la protezione dell’ambiente acquatico. Per fronteggiare le diverse nuove situazioni, negli anni Ottanta è stato proposto un approccio definito qualità minima delle acque basato su limiti rigidi, vincolanti i più importanti parametri fisico-chimici (ad es. BOD, COD, ammoniaca), che non è però considerato sufficiente perché rischiava di deteriorare le acque di qualità superiore. Da queste indicazioni è emersa la proposta del Consiglio Ambiente CEE (1988) di definire linee direttrici per una gestione integrata delle risorse idriche. Le norme comunitarie più recenti, ad esempio le Direttive sul trattamento delle acque reflue urbane (91/271/CEE) e la 91/676/CEE (direttiva nitrati) che combinano la definizione degli obiettivi di qualità ambientale con la fissazione di valori limite d’emissione, confermano l’applicazione dell’approccio combinato alla protezione delle acque. Anche la Direttiva 96/61/CEE sulla prevenzione e riduzione integrale dell’inquinamento, che fissa valori limite di emissione per le industrie interessate basandosi sul BAT (Best Available Technology), indica che, quando le condizioni locali consentono l’adozione di misure meno rigorose, i valori limite d’emissione possono tener conto della ubicazione geografica e delle condizioni ambientali locali. Anche nella recente Dir.2000/60/CE (Direttiva del Consiglio che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque) si conferma l’adozione di un approccio combinato alla protezione delle acque. La proposta prevede una serie di obblighi che consentiranno di fissare obiettivi e norme di qualità ambientale fondati su una base comune a tutta la Comunità. La Direttiva Quadro non fissa di per sé valori limite per le emissioni, ma coordina quelli stabiliti da altre norme, in particolare la Direttiva 96/61/CEE, facendo proprie anche le norme di qualità ambientale (obiettivi di qualità) fissate dalla Direttiva 76/464/CEE sulle sostanze pericolose. La Dir.2000/60/CE rappresenta la base della strategia europea in materia di acqua e mira a: - proteggere e migliorare la qualità degli ecosistemi acquatici;

- promuovere un uso sostenibile dell’acqua basato su una gestione a lungo termine;
- - garantire la disponibilità di una giusta quantità d’acqua quando e dove necessario.

La politica comunitaria insomma tende ad individuare, per la protezione e la gestione delle acque, indirizzi prioritari come:

- il miglioramento dell’attuazione della normativa vigente
- - l’integrazione delle tematiche ambientali nelle altre politiche di settore
- - indurre il mercato a lavorare per l’ambiente
- - la partecipazione e la responsabilizzazione del cittadino
- - la pianificazione e la gestione del territorio più ecologiche i cui principi ispiratori permettono di individuare indirizzi come:
- - elevato livello di tutela
- - principio di precauzione
- - azione preventiva
- - correzione dei danni alla fonte
- principio di chi inquina paga
- - integrazione di questa politica nelle altre politiche comunitarie
- - impiego di dati scientifici e tecnici attualmente disponibili
- - variabilità delle condizioni ambientali nelle regioni della Comunità
- - rapporto costi / benefici
- - sviluppo socio-economico della Comunità
- - cooperazione internazionale
- - sussidiarietà

Gli obiettivi da raggiungere si possono così riassumere:

- fissare un quadro comunitario per la protezione delle acque secondo un’impostazione comune, con obiettivi comuni ed in base a comuni principi e misure
- - stabilire una politica integrata della gestione delle risorse idriche
- - proteggere e migliorare la qualità degli ecosistemi acquatici
- - promuovere un uso sostenibile dell’acqua basato su una gestione a lungo termine, salvaguardando
- i diritti delle generazioni future
- - garantire la disponibilità di una giusta quantità di acqua quando e dove è necessaria secondo criteri di solidarietà.

Importante passo infine della Comunità sarà la realizzazione del Sesto Programma d’azione nel quale i problemi delle acque occupano una posizione rilevante. L’azione rivolta a questi problemi ha individuato alcuni temi prioritari:

− combattere l’inquinamento;
− promuovere il razionale uso dell’acqua;
− combattere le deficienze idriche persistenti;
− prevenire e gestire le situazioni di crisi.

Per combattere l’inquinamento dei corpi idrici superficiali e sotterranei, risulta pertanto fondamentale la valutazione e il controllo delle risorse idriche; ciò comporta una serie di azioni tra cui fondamentale è il monitoraggio, soprattutto qualitativo, che deve tener conto della presenza dell’uomo e della necessità di comprendere il fenomeno inquinamento nei rapporti causa - effetto e in termini spazio – temporali.

4.2. La normativa nel quadro nazionale
In Italia, la legislazione sulle acque, per un lungo periodo, si è sviluppata per strati successivi, avendo come oggetto non tanto le risorse idriche quanto le attività connesse con le stesse; la struttura amministrativa si è frazionata per materie corrispondenti alle varie attività mentre la dottrina giuridica ha dedicato particolare attenzione allo studio di categorie generali di usi pubblici, con particolare riferimento ai beni demaniali di uso generale.
La tendenza della legislazione in materia di acque pertanto può essere identificata e sintetizzata nel passaggio dalla gestione particellare degli usi, i cui presupposti sono individuabili nella concezione del bene acqua come risorsa a disponibilità illimitata e priva di valore economico, alla gestione complessiva della risorsa.
Nelle prime norme nazionali, infatti, è preminente la preoccupazione di garantire le diverse utenze, prescindendo da valutazioni di compatibilità degli usi con il mantenimento di adeguate caratteristiche quali - quantitative dei corpi idrici interessati dai prelievi.
Lo sviluppo socio - economico, accentuando gli squilibri tra domanda e offerta di acque idonee ai diversi usi, ha posto le premesse per un cambiamento radicale, tradotto solo parzialmente in conseguenti disposizioni normative.
Il processo di cambiamento è stato avviato dalla L.319/76 (legge Merli), che ha dettato una disciplina degli scarichi degli insediamenti produttivi sostanzialmente uniforme e demandato alle Regioni le attività più propriamente legate agli aspetti pianificatori, con particolare riguardo alla predisposizione del Piano Regionale di Risanamento delle Acque (P.R.R.A.).
I compiti che la legge assegnava alle Regioni, se da un lato hanno consentito ’affermazione del ruolo essenziale inerente l’espletamento delle funzioni di pianificazione - programmazione - coordinamento, dall’altro hanno messo in luce l’inadeguatezza dei contenuti dello strumento Piano, sostanzialmente riconducibile ad una programmazione degli adeguamenti delle reti di fognatura e degli impianti di depurazione.
Solo con le successive modifiche della Merli sono state introdotte disposizioni, anche riferite alla pianificazione e riguardanti specifiche sostanze e particolari usi delle acque, più direttamente mirate alla protezione della risorsa.
A più di vent’anni dalla promulgazione, il bilancio della legge, in termini di risanamento dei corpi idrici, non può essere considerato positivo, nonostante essa abbia stimolato una maggiore attenzione agli aspetti connessi con la qualità delle acque e forti investimenti per la realizzazione di infrastrutture legate al ciclo delle acque.
I risultati sono stati insufficienti sia per le carenze delle strutture di controllo, sia per l’equivoco di una politica ambientale fondata prevalentemente sui divieti, sia per lo scollamento fra la gestione della quantità e quella della qualità delle acque.
La situazione non è stata sostanzialmente modificata da provvedimenti legislativi di portata innovativa quale, per gli aspetti più propriamente legati alla pianificazione, quello sulla difesa del suolo (L.183/89 che istituisce l’Autorità di Bacino), non collegato organicamente con la legislazione preesistente e fonte pertanto d’incertezze su aspetti anche sostanziali.
Più di recente, a dimostrazione del cambiamento culturale intervenuto, la L.36/94 (legge Galli) ha introdotto il principio di salvaguardia del bene acqua per le generazioni future, indirizzando gli usi al risparmio e al rinnovo delle risorse per non pregiudicare il patrimonio idrico, visto in forma complessiva e integrata.
La politica delle risorse idriche, oggi, è ormai stabilmente inserita nel quadro, più generale, della politica ambientale sostenibile; la legge Galli e il D.Lgs.152/99 e s.m.i., che definisce la disciplina generale per la tutela delle acque superficiali e sotterranee attraverso la riduzione dell’inquinamento e il perseguimento di usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, hanno sancito l’avvento di una nuova cultura dell’acqua dichiarando che l’uso delle risorse idriche dev’essere compatibile con l’ambiente e con le necessità delle generazioni future. Nella legislazione italiana si è avviato un processo di riforma, centrato sull’individuazione di nuovi livelli di coordinamento che superano i confini amministrativi tradizionali e dovrebbero costituire il nuovo sistema di pianificazione e di governo delle risorse idriche.
Nelle norme recenti si evidenzia che gli aspetti di governo della risorsa e di gestione dei servizi pubblici che le utilizzano sono trasversali rispetto a tutta la normativa.
Alla funzione di governo si richiede oggi di decidere come allocare le risorse fra i diversi usi attraverso il bilancio domanda - disponibilità, di stabilire come garantire la loro disponibilità quali - quantitativa e i requisiti da rispettare nei vari usi (limiti di accettabilità), di realizzare le infrastrutture destinate ad assicurare tale disponibilità, di stabilire i ruoli di tutti i soggetti pubblici e privati, di controllare i risultati delle loro funzioni connesse all’uso delle risorse ambientali.
In Italia tale funzione si è esplicata in modo scarsamente efficace e, come detto in precedenza, i motivi sono da ricercare nella dispersione delle competenze, nella frammentazione dei poteri e nella stratificazione della normativa che li codifica.
Malgrado ciò, con la L.183/89 si indicano gli strumenti la cui efficacia deriva all’assunzione di principi omogenei nella definizione degli obiettivi e delle strategie generali della pianificazione integrata di bacino, quantomeno per tutti gli aspetti rilevanti, in modo che sia assicurata la mutua coerenza delle azioni specifiche.
Le linee strategiche assunte dall’Autorità di bacino tengono conto delle norme vigenti a livello nazionale e regionale in tema di risorse idriche e uso del suolo, in particolare del D.Lgs.152/99 e s.m.i.
Il raggiungimento di tali obiettivi dovrà essere realizzato attraverso l’individuazione di obiettivi di qualità ambientale per i corpi idrici, il rispetto dei valori limite allo scarico, le misure di prevenzione e d’intervento per le aree sensibili e le zone vulnerabili, un adeguato sistema di controlli e sanzioni.
Rispetto alla legislazione precedente, il Decreto introduce importanti nuovi elementi, in linea con l’evoluzione normativa e i nuovi concetti comunitari in materia di risorse idriche. Infatti, la legge 319/76, se da un lato ha rappresentato la prima normativa organica per la tutela dei corpi idrici ha, tuttavia, affrontato solo parzialmente il problema nell’inquinamento idrico in quanto fondata sui valori limite d’emissione senza tenere conto delle caratteristiche quali - quantitative dei ricettori. Con il nuovo Decreto vengono, invece, fissati obiettivi di qualità, riferiti alle caratteristiche idromorfologiche, fisiche, chimiche e biologiche dei corpi idrici.
In relazione agli aspetti quantitativi delle acque, ai sensi del D. Lgs.152/99 e s.m.i., nei Piani di Tutela dovranno essere indicate le misure volte ad assicurare l’equilibrio del bilancio idrico, così come definito dall’Autorità di bacino, nel rispetto delle priorità della legge Galli, tenuto conto dei fabbisogni, delle disponibilità, del minimo deflusso vitale, della capacità di ravvenamento della falda, delle destinazioni d’uso della risorsa.
La gestione del servizio idrico integrato (L.36/94) infine dovrebbe essere caratterizzata da alcuni principi fondamentali così sintetizzabili :
− tutte le acque sono pubbliche e da utilizzare con criteri di solidarietà,
− si deve tendere all’equilibrio del bilancio fra disponibilità e fabbisogno di risorse idriche,⁹
− i servizi idrici, erogati in ambiti territoriali, devono tendere a superare la frammentazione delle gestioni,
− nell’ambito attuale, i servizi idrici vanno erogati nell’ottica della gestione integrale del ciclo dell’acqua,
− i servizi vengono erogati sulla base della razionalità gestionale tecnico - economica.
Lo sviluppo dei sistemi di tutela ambientale è avviato sempre più in direzione di un’integrazione globale a livello di principi direttivi e norme attuative di quei principi, sottolineando marcatamente la concezione che vede nell’ambiente non solo un limite da rispettare, ma piuttosto un obiettivo da raggiungere. La tutela della risorsa acqua, in particolare, richiede un’azione unitaria e integrata, non settoriale e isolata, e necessita di una prevenzione non limitata ai soli corpi idrici, ma che tenga in considerazione tutti i fenomeni e tutte le attività antropiche che direttamente o indirettamente incidono sulla qualità della risorsa acqua.
In questo quadro, il Piano di tutela delle acque previsto dal D.Lgs.152/99 e s.m.i. rappresenta una complessa operazione che prevede, in accordo con l’Autorità di bacino – le Province e gli Ambiti territoriali, l’elaborazione di programmi di rilevamento dei dati utili alla descrizione delle caratteristiche del bacino idrografico e a valutare l’impatto antropico su di esso esercitato.
Anche la Comunità Europea prevede nella Dir.2000/60/CE la creazione di un quadro organico della politica in materia di acque, indicando gli elementi principali per il raggiungimento della «qualità ecologica» delle stesse e ampliando il campo d’interesse anche alle acque sotterranee e agli aspetti quantitativi.
Da quanto esposto, si evince che per rilanciare le potenzialità d’intervento nel campo dell’acqua è necessario sviluppare la capacità di gestione integrata della risorsa puntando su quattro cardini fondamentali:
− sviluppo delle conoscenze;
− sviluppo delle capacità amministrative, di pianificazione e di gestione;
− sviluppo delle capacità tecnologiche;
− sviluppo delle capacità d’impresa
Uno degli ultimi provvedimenti adottati in materia di acqua è il D.Lgs. 16 Marzo 2009 n. 30: in attuazione della direttiva 2006/118/CE, relativa alla protezione delle acque sotterranee dall'inquinamento e dal deterioramento¹⁰
Il testo normativo definisce misure specifiche per prevenire e controllare l'inquinamento ed il depauperamento delle acque sotterranee.
In particolare, la norma individua i criteri per l'identificazione e la caratterizzazione dei corpi idrici sotterranei, i parametri necessari alla valutazione del buono stato chimico delle acque sotterranee, i criteri per la classificazione dello stato quantitativo delle acque e le modalità per la definizione dei programmi di monitoraggio quali-quantitativo. La valutazione dello stato delle acque sotterranee è svolta dalle Regioni, che hanno il compito di monitorare lo stato dei corpi idrici ed adottare misure e piani di tutela finalizzati soprattutto a prevenire scarichi ed immissioni indirette nelle acque sotterranee di sostanze pericolose e non pericolose. Il decreto prevede, inoltre, che le autorità di bacino, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano individuino, sulla base dei dati derivanti dalle attività di monitoraggio, le tendenze significative e durature all'aumento delle concentrazioni di inquinanti, di gruppi di inquinanti e di indicatori di inquinamento rilevate nei corpi o nei gruppi di corpi idrici sotterranei che sono stati identificati a rischio e determinino le priorità di intervento.
Allo stesso modo appare importante la direttiva CE in materia di risorse idriche del 16 dicembre 2008 n. 2008/105/CE¹¹: con la quale il Parlamento europeo ed il Consiglio dell’Unione Europea hanno istituito standard di qualità ambientale (SQA) conformemente alle disposizioni ed agli obiettivi della direttiva 2000/60/CE.
La direttiva muove dalla considerazione che l’inquinamento chimico delle acque di superficie rappresenta una minaccia per l’ambiente acquatico, con conseguente tossicità acuta e cronica per gli organismi acquatici, nonché una minaccia per la salute umana in virtù dei principi comunitari di precauzione, di prevenzione, di correzione alla fonte dei danni, e del principio “chi inquina paga”.
Al fine di raggiungere uno stato chimico buono delle acque superficiali, la Direttiva ha previsto che la Comunità agisca in via sussidiaria rispetto agli Stati membri.
Infine sempre in tema di risorse idriche e danno ambientale è intervenuta la Legge del 27 Febbraio 2009, n. 3: conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 30 dicembre 2008, n. 208, recante misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente. (Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 28 febbraio 2009, n. 49). Con la presente legge il Parlamento ha convertito la disposizione del decreto legge relativa alla proroga delle Autorità di Bacino, con conseguente abrogazione implicita della disposizione contenuta nell’art. 63, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 che prevedeva la soppressione delle Autorità entro il 30 aprile 2006, facendo salvi altresì gli atti compiuti successivamente a tale data. Inoltre, ha approvato il riconoscimento in capo al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare della facoltà di predisporre uno schema di contratto per la stipula di una o più transazioni globali, tra lo Stato o altri enti pubblici territoriali e le imprese pubbliche o private, in relazione alla spettanza e alla quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino, nonché del danno ambientale e degli altri eventuali danni di cui i sopra citati enti pubblici possano richiedere il risarcimento. La misura ha come finalità quella di garantire la certezza del diritto in relazione al diffuso contenzioso in materia di danno ambientale, agli obiettivi di bonifica, di risanamento e di risarcimento dell’ulteriore danno ambientale provocato con riferimento ai siti di interesse nazionale contaminati. La stipula dei contratti di transazione comporta, in particolare, l’abbandono del contenzioso pendente e preclude ogni ulteriore azione per il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino, ogni successiva azione risarcitoria per il danno ambientale e ogni eventuale pretesa risarcitoria azionabile dallo Stato e da enti pubblici territoriali per i fatti oggetto di transazione. Il procedimento per l’adozione dei contratti di transazione è il seguente: il Ministero predispone uno schema di contratto che viene comunicato agli enti locali e reso noto alle associazioni e ai privati interessati al fine di ricevere osservazioni; il Ministero, previa assunzione del parere dell’Avvocatura generale dello Stato sullo schema, indice una conferenza di servizi decisoria tra i soggetti pubblici portatori di interessi; lo schema è sottoscritto per accettazione alla impresa obbligata e trasmesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’autorizzazione da parte del Consiglio dei ministri, sulla proposta del Ministero dell’ambiente. Nel caso di inadempimento, anche, parziale, da parte dei soggetti privati obbligati, il Ministero, previa diffida ad adempiere nel termine di trenta giorni, può dichiarare risolto il contratto. Tra le varie novità introdotte in sede di conversione appare opportuno segnalarne in particolare due. La prima modifica, relativa all’adozione dei piani di gestione, di cui all’art. 13 della direttiva 2000/60/CE, ha stabilito un riparto di competenza tra i comitati istituzionali delle autorità di bacino di rilievo nazionale, integrati da componenti designati dalle regioni il cui territorio ricade nel distretto idrografico al quale si riferisce il piano di gestione, e le regioni quando il loro territorio ricade in un distretto idrografico nel quale non è presente alcuna autorità di bacino di rilievo nazionale. La seconda modifica, relativa alla ripartizione fra regioni e province autonome di Trento e di Bolzano della quota minima di incremento dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, ha previsto che, in attuazione degli impegni sottoscritti con il Protocollo di Kyoto, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, le regioni e le provincie autonome di Trento e di Bolzano, emani, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, uno o più decreti per definire la ripartizione della suddetta quota.
Infine appare utile riportare la recente modifica approvata dal Senato della repubblica dell’art. 23 bis del D.L. 112/2008 testo risultante a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 15 D.L. 135/2009.
La norma mira a dirimere alcune perplessità applicative della precedente versione soprattutto in ragione delle censure comunitarie sollevate.
Nel contempo la disposizione introduce la disciplina transitoria degli affidamenti in essere prevedendo la caducazione automatica di tutti gli atti adottati precedentemente in contrasto con la innovata disciplina.

5. L’INQUINAMENTO dell’acqua :
5.1. i rischi di CONTAMINAZIONE DELL’ ACQUA .
Per inquinamento dell'acqua si intende qualsiasi cambiamento chimico, fisico o biologico nella qualità dell'acqua che ha un effetto nocivo su chiunque la beve o la usa o vive in essa, in quanto può avere delle conseguenze dannose sulla salute.
L'inquinamento dell'acqua è causato solitamente dalle più svariate attività umane. Fabbriche, stabilimenti di trattamento delle acque reflue, miniere sotterranee, pozzi petroliferi, serbatoi per olio ed agricoltura scaricano sostanze inquinanti in punti specifici all'interno di condutture o fognature nell'acqua di superficie. Esistono anche sorgenti che non hanno un singolo luogo di scarico: alcuni esempi possono essere i depositi acidi provenienti dall'aria, dal traffico, le sostanze inquinanti sparse nei fiumi o quelle che entrano nell'acqua attraverso l’acqua freatica.
A seguire una descrizione più specifica dei vari tipi di inquinamento acquatico.
5.2. Inquinamento dell’acqua da uso civile
L'inquinamento di origine civile deriva dallo scarico dei liquami di fogna contenenti alte quantità di sostanze organiche e di saponi che si riversano generalmente nei corsi d'acqua superficiali, raggiungendo a volte anche le falde acquifere, dunque il sottosuolo. Tale tipo di inquinamento è ugualmente prodotto dagli scarichi delle città o da qualsiasi altro comportamento che contamini l’acqua, poi riversatasi senza alcun trattamento di depurazione nei fiumi o direttamente a mare.
Nei sistemi di scarico urbani confluiscono pure le acque di scolo domestiche, con una buona dose di sostanze organiche biodegradabili e agenti patogeni. I reflui urbani possono contenere anche prodotti chimici di vario genere provenienti da lavorazioni artigianali, commerciali e industriali, come detersivi e solventi che spesso contaminano le falde acquifere sotterranee¹²

5.3. Inquinamento dell’acqua da uso agricolo, industriale e termico
L’ inquinamento da uso agricolo è legato prevalentemente all' utilizzo eccessivo e scorretto di fertilizzanti e pesticidi che, essendo generalmente idrosolubili, penetrano nel terreno e contaminano le falde acquifere. L'inquinamento di origine agricola e zootecnica è causato dall'immissione nei corsi d'acqua e nel terreno degli scoli dei campi contenenti fertilizzanti chimici (ricchi di fosfati e nitrati), pesticidi (insetticidi e diserbanti) e liquami provenienti dagli allevamenti. Lo scarico dei fertilizzanti chimici in fiumi, laghi e mari va ad aumentare il fenomeno dell'eutrofizzazione, di cui si parlerà a breve. Più grave è l'immissione dei pesticidi che, essendo poco biodegradabili, si depositano e si concentrano nei corsi d'acqua distruggendo ogni forma di vita. Una maggiore attenzione da parte degli operatori agricoli potrebbe ridurre in misura notevole questa forma di inquinamento che è particolarmente pericolosa in quanto può interessare anche le falde acquifere. In questi ultimi anni infatti si sono manifestati numerosi episodi di inquinamento di falde acquifere ad opera di diserbanti, che hanno successivamente danneggiato il rifornimento idrico di numerose città.
Un’altra conseguenza dell’errata gestione delle tecniche agricole è il processo di eutrofizzazione. Eutrofizzazione vuol dire arricchimento, per cause naturali o artificiali, di nutrienti in corsi d'acqua laghi o nel mare. Tale arricchimento è spesso favorito dalle attività umane, al primo posto dall'agricoltura attraverso l’aggiunta di concimi.
L'eutrofizzazione e' principalmente causata da un aumento nei livelli di fosforo e azoto ed ha un'influenza negativa sulla vita acquatica. Ciò avviene perché, a causa dell'arricchimento, determinate specie di piante acquatiche come le alghe si sviluppano maggiormente, impedendo progressivamente all'acqua di assorbire luce e determinando quindi una riproduzione più veloce dei batteri aerobici. I batteri aerobici esauriscono a loro volta i livelli di ossigeno, di modo che solo i batteri anaerobici possono rimanere attivi. Ciò rende la vita acquatica impossibile sia per i pesci che per altri organismi.
L’ inquinamento da uso industriale è invece causato dallo scarico irrazionale di determinate sostanze che dipendono dalla produzione industriale. Alcuni composti chimici immessi nell'acqua sono particolarmente dannosi per la salute dell'uomo e per la sopravvivenza di numerose specie. Sono ad esempio sostanze tossiche i cianuri delle industrie produttrici di antiparassitari e disinfestanti, il cromo residuo di industrie di cromatura o di conceria, il cadmio delle industrie per la costruzione di pile e accumulatori. L'inquinamento industriale é dovuto dunque allo scarico nel terreno o direttamente in fiumi e mari di acque contenenti sostanze tossiche e non biodegradabili, provenienti dalle varie lavorazioni. Non è possibile al giorno d’oggi elencare tutte le sostanze di rifiuto delle industrie che possono avere azione tossica perché questa può manifestarsi anche a grande distanza di tempo; è invece possibile il contenimento dell'inquinamento usando alcune misure di prevenzione.
Un' altra forma di inquinamento é quello termico, che si verifica quando le industrie riversano nel mare o nei fiumi tonnellate di acqua calda utilizzata per le loro lavorazioni. Nella maggior parte dei processi di lavorazione viene prodotto molto calore che deve essere rilasciato nell'ambiente, perché è calore di scarto. Il modo più economico di fare ciò e' prelevare acqua in prossimità della superficie, utilizzarla all'interno dell'impianto e restituire acqua riscaldata al corpo acquatico superficiale. Il calore liberato ha effetti negativi sulla vita nell'acqua superficiale di ricezione. Questo è il genere di inquinamento comunemente noto come inquinamento da calore o inquinamento termico. L'acqua più calda fa diminuire la solubilità dell'ossigeno in acqua ed induce inoltre gli organismi acquatici a respirare più velocemente. L'aumento della temperatura porta a una variazione dei processi vitali e alla morte della flora batterica, tanto utile nei processi di "autodepurazione" dell'acqua. Nei casi più gravi si verificano una moria di pesci a causa della scarsità di ossigeno e/o l'allontanamento di quelli che non sopportano temperature elevate. Qualsiasi specie acquatica diventa in ogni caso più suscettibile alla contrazione di malattie.
Comunque l'inquinamento termico si può prevenire e/o ridurre riutilizzando il calore dell’acqua per il riscaldamento degli ambienti o per altri impieghi¹³

5.4 Inquinamento dell’acqua provocato da idrocarburi
Lo scarico in mare di acque usate per pulire i serbatoi delle petroliere e il grezzo fuoriuscito da petroliere danneggiate o naufragate sono i principali artefici dell’inquinamento da idrocarburi.
Concorre il deliberato rilascio di piccole quantità di derivati del petrolio da navi di vario tipo e le perdite dello stesso che si verificano nel corso delle operazioni di trivellazione presso le piattaforme petrolifere marine. Si calcola che per ogni milione di tonnellate di petrolio trasportate via mare, una tonnellata vada dispersa a causa di riversamenti di varia natura. Il greggio forma sulle acque una pellicola impermeabile che impedisce lo scambio di ossigeno tra atmosfera e acqua, mentre gli animali marini ne rimangono invischiati spesso con conseguenze letali.
Nel petrolio sono presenti anche idrocarburi aromatici che possono costituire un grave pericolo per la salute dell'uomo, al quale giungono attraverso la catena alimentare marina. L'inquinamento da idrocarburi è particolarmente grave in quanto, a causa dei movimenti del mare, può arrivare a coinvolgere aree molto estese e modificare in modo sostanziale l'equilibrio di un intero ecosistema. Interventi legislativi a livello internazionale potrebbero tuttavia mantenere sotto controllo anche questa forma di inquinamento .

5.5. Inquinamento dell’acqua provocato da fenomeni atmosferici le c.d. piogge acide
Il fenomeno delle piogge acide, ossia la contaminazione dell'acqua piovana da parte delle sostanze tossiche presenti nell'atmosfera (anidride carbonica, anidride solforosa, biossido di azoto, acido cloridrico, ecc..), ha effetti devastanti su laghi, fiumi e flora in generale, che possono manifestare una riduzione dell'attività di fotosintesi, come pure sulle strutture edili, condotte ad un più rapido deterioramento.
Poiché la pioggia percorre grandi distanze viaggiando nelle nubi, quello delle piogge acide è un problema globale; se poi si considera che qualsiasi paese fornito di centrali elettriche o di un numero elevato di veicoli su strada contribuisce alla produzione dei gas che provocano le piogge acide, risulta evidente la dimensione mondiale del fenomeno.
Le principali sostanze accusate di provocare precipitazioni acide sono l'anidride solforosa e gli ossidi di azoto: la prima emessa soprattutto da impianti industriali, aerei e in tutti i casi in cui si abbia combustione di carbone e di derivati del petrolio; i secondi legati al funzionamento dei motori degli autoveicoli e, in minor misura, alla combustione del metano. Dall'anidride solforosa si giunge, nell'atmosfera, all'acido solforico, dagli ossidi di azoto a quello nitrico; si tratta di acidi "forti" e aggressivi, in grado di provocare danni gravi ai monumenti di pietra calcarea (che l'acido solforico trasforma in gesso) come pure alla flora e, indirettamente, alla fauna (a seguito del danneggiamento di determinati habitat, in particolare di boschi e di laghi).
A dimostrazione di quanto si diceva prima circa l’ampiezza globale del problema, la caduta di piogge acide, come la presenza di nevi e di nebbie acide, sono state rilevate ripetutamente nel mondo industrializzato, anche in quei Paesi dove l'intervento dell'uomo, per la modestia della densità abitativa e la scarsità di impianti inquinanti e di traffico veicolare, è oggi ancora assai discreta. Ciò avviene per il semplice motivo che alcuni gas acidificanti possono compiere tragitti lunghissimi e ricadere lontano dalle fonti di emissione.
Il modo migliore per affrontare il problema è ridurre le emissioni di anidride solforosa e di ossidi di azoto nell’ atmosfera. Utilizzare auto alimentate a gas (gpl o preferibilmente metano) permette di azzerare quasi le emissioni di ossidi di zolfo e ridurre di molto quelle di ossidi di azoto.
Un'altra possibilità sarebbe di non bruciare combustibili fossili, bensì usare fonti di energia alternative e rinnovabili¹⁴


Conclusioni
La tutela dell’acqua rappresenta indubbiamente una delle priorità . Gli strumenti legislativi appaiono talvolta confusi e poco coordinati tra di loro, in un contesto di evidente accresciuta sensibilità. All’interno della cornice tracciata dalla Dichiarazione Universale dei Diritti umani, tra il ricchissimo catalogo di diritti in essa raccolto, un posto di indubbio rilievo occupa il riferimento, operato nell’articolo 22, alla “sicurezza sociale” degli individui. Tale riferimento, illustrato nelle successive cinque disposizioni della Dichiarazione, ha trovato una prima compiuta elaborazione nel Patto internazionale relativo ai diritti sociali, economici e culturali del 1966 . Il Patto, innovativo anche per molti altri aspetti, istituisce un fondamentale legame tra i diritti umani (primo fra tutti il diritto alla vita) e la qualità dell’ambiente, impegnando gli Stati contraenti a proteggere il diritto alla salute di ciascuno attraverso “il miglioramento di tutti gli aspetti dell’igiene dell’ambiente di vita” (art. 12, par. 2b La connessione tra eco-sistema ed essere umano, in forza della quale la qualità dell’ambiente, e delle risorse naturali che esso offre, è condizione di esistenza (e dunque di sopravvivenza) della specie umana, è stata una relazione per lungo tempo rimossa e che soltanto negli ultimi decenni del secolo scorso è stata oggetto di una rinnovata riflessione politica e giuridica. A tal fine, è stata recentemente rispolverata la vecchia nozione di ‘bene comune’. Res communes omnium (lett. “cose di tutti”), secondo l’antica tradizione del diritto romano, sono quei beni, ossia quelle cose, che sono sottratti a un regime giuridico inteso a consentire il loro uso e il loro sfruttamento in via parziale o esclusiva. Si distinguono, in questa accezione, dalle res nullius (lett. “cose di nessuno”), poiché, diversamente da queste, non possono essere oggetto di appropriazione, nel senso che, nonostante non siano (e non possano essere) di nessuno, ognuno può goderne in misura tale che non venga compromessa la loro disponibilità e l’analogo diritto di altri a goderne. Questa categoria concettuale è stata ampiamente utilizzata per indicare regimi di protezione giuridica di beni molto diversi tra loro, come l’acqua, l’aria, l’atmosfera, il patrimonio ambientale e biologico, nonché i beni cosiddetti immateriali generati dalla ricerca intellettuale e scientifica, come i farmaci essenziali e i prodotti di interesse culturale eccezionale. Essa è stata, inoltre, oggetto di un tentativo di attualizzazione nell’ambito del diritto internazionale, che, al volgere degli anni Sessanta, ha introdotto un principio apparentemente molto simile a quello di ‘bene comune’, ma dal significato, almeno per il momento, ben più limitato: si tratta del concetto di ‘patrimonio dell’umanità’, principio alla base di importanti accordi internazionali¹⁵, fino a oggi applicato per indicare esclusivamente quegli spazi, e le risorse in essi contenute, come i fondali marini e l’Antartide, che essendo situati all’esterno dei territori degli Stati non ricadono in alcuna giurisdizione nazionale e sono inquadrati giuridicamente in modo che siano soddisfatti gli interessi di tutti gli Stati che compongono la comunità internazionale. Il discorso in tema di beni comuni, che si è andato sviluppando negli ultimi decenni soprattutto per iniziativa della Conferenza internazionale di Stoccolma del 1972¹⁶ sull’ambiente umano e della Conferenza internazionale di Rio del 1992 su ambiente e sviluppo possiede senza dubbio un più alto profilo. Parlare delle risorse naturali, e in generale dei beni ambientali che di regola sono parte di territori gestiti direttamente da singoli Stati, qualificandoli come beni comuni significa, precisamente, mettere in evidenza la relazione strettissima, spesso trascurata, che lega i diritti, degli individui e non degli Stati, e i beni: le situazioni giuridiche soggettive, da un lato, e le cose che di esse sono oggetto, dall’altro. Non si deve, infatti, dimenticare che i beni sono sempre oggetto di diritti e che, in particolare, quei beni che decidiamo, in virtù della loro natura o per qualche altra ragione, di qualificare come comuni sono oggetto di diritti di tutti, a tutela pertanto dell’accesso universale al loro uso e al loro godimento da parte di ciascun essere umano. Il discorso in tema di beni comuni dischiude insomma una nuova frontiera dell’universalismo dei diritti, originariamente delineato dalla Dichiarazione dei diritti umani: proteggere i beni comuni, prima tra tutti l’acqua, risorsa naturale necessaria per la vita di ognuno, cioè quei beni dal cui godimento nessuno può essere escluso, significa, infatti, difendere e promuovere l’uguaglianza tra gli esseri umani, in dignità e diritti, salvaguardando anche le condizioni ambientali in cui essi vivono e costruiscono le loro relazioni sociali. Questa direzione egalitaria e solidaristica indica una possibile forma di completamento dell’universalismo dei diritti, che guardi non più soltanto alla titolarità dei diritti bensì anche alla tipologia di beni che ne formano oggetto. La conseguenza è una più decisa valorizzazione della sfera pubblica in opposizione alla sfera privata del mercato, che sia finalizzata a sollecitare la sottrazione di certi beni alla logica della negoziazione e della competizione tra le forze di mercato, in vista della difesa di interessi comuni all’intera umanità. Sebbene il mercato possa ritenersi efficiente quanto alla produzione dei beni, lo stesso non può dirsi, infatti, circa la sua capacità di favorire una loro equa distribuzione. In tal senso, il caso dell’acqua appare per molti versi esemplare. La scarsità di una delle risorse certamente più vitali per la nostra esistenza (1,4 miliardi di persone non hanno accesso all’acqua potabile; per circa 3 miliardi di persone, l’uso dell’acqua cui hanno accesso è all’origine di problemi di salute), certificata dalla sua tendenziale esauribilità (la penuria dell’acqua è soprattutto la conseguenza dello sperpero e dell’inquinamento delle risorse disponibili, provocati dalle tecniche d’irrigazione in agricoltura, 70%, e dalle attività industriali, 20%), dovrebbe motivare la qualificazione giuridica dell’acqua come bene comune, secondo quanto proposto nel Contratto mondiale sull’acqua presentato da un comitato internazionale a Lisbona nel 1998 in modo che non soltanto venga difesa la libertà di ciascuno di accedere alla risorsa, tutelata mediante il divieto assoluto della sua appropriazione, ma che sia anche promossa la predisposizione di strumenti idonei alla salvaguardia della risorsa e intesi a garantirne quanto prima una più equa distribuzione. Una più compiuta evoluzione del diritto internazionale in direzione di forme di cooperazione globali orientate a un nuovo sentimento solidaristico e riformatore dipenderà dalle risposte che la società vorrà dare a queste inevitabili sfide.


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"SCHIZZI D'ACQUA" - (1997) Pubblicazione Gratuita del LRE- Università di Firenze Sponsor Bristol-Myers Squibb - Latina
Editoria elettronica in Internet: Pagina - Ecologica: ACQUA http://www.alfanet.it/welcomeitaly/paginaecologia/acqua
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Fabrizio Mastromartino L'accesso ai beni comuni Treccani 2008
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a standard di qualità ambientale nel settore della politica delle acque, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive del Consiglio 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE e 86/280/CEE nonché modifica della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. (Pubblicata nella G.U.U.E. il 24 dicembre 2008, n. L 348).
CAPRIA, Direttive, cit., pag. 56.





Giurisprudenza
Alcune pronunce appaiono importanti e rilevanti in tema di acqua in tema di riparto di competenze stato – regioni
Corte Costituzionale ACQUA – Acque marine costiere e salmastre - Molluschicoltura – Intesa Regioni/Ministero delle politiche agricole e forestali – Principio di leale collaborazione – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost, dell’art. 87 de d.lgs. n. 152/2006, ove prevede l’intesa con il Ministero delle politiche agricole e forestali nella designazione, da parte delle Regioni, delle acque marine costiere e salmastre richiedenti protezione e miglioramento per consentire la vita e lo sviluppo di banchi e di popolazioni naturali di molluschi bivalvi e gasteropodi, per contribuire alla buona qualità dei prodotti della molluschicoltura commestibili per l’uomo. La norma, nell’ambito del Capo II della Sezione II, dedicato alle acque a specifica destinazione, ha ad oggetto le acque marine e costiere, ed è per questo che, a differenza delle acque dolci interne, che hanno un preciso collegamento al bacino territoriale di riferimento, in cui si configura la competenza regionale, coinvolgono interessi cui sovrintendono organi statali. La molluschicoltura deve a sua volta essere ascritta all’ambito materiale della pesca, di competenza legislativa residuale delle Regioni. Concorrono, però, con essa anche competenze statali, connesse principalmente, ma non esclusivamente, alla tutela dell’ecosistema e competenze concorrenti (sentenza n. 213 del 2006: tutela della salute, alimentazione, tutela e sicurezza del lavoro, commercio con l’estero, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione delle imprese per il settore produttivo della pesca, porti, previdenza complementare e integrativa, governo del territorio). Occorre applicare il principio di leale collaborazione, postulandosi la necessità di intese a livello attuativo, nell’individuazione degli ambienti marini in cui tutelare le popolazioni naturali di molluschi e garantire la buona qualità dei prodotti della molluschicoltura. La questione non è fondata neanche con riferimento all’art. 76 Cost. Se la designazione, nell’àmbito delle acque marine costiere e salmastre, di quelle da tutelare, anche ai fini del miglioramento dei prodotti della molluschicoltura (con formulazione normativa anche testualmente coincidente con il nuovo art. 87 del d.lgs. n. 152 del 2006), era attribuita alle Regioni dall’abrogato art. 14 del d.lgs. n. 152 del 1999, il compito del Codice dell’ambiente è proprio quello del «riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative nei seguenti settori e materie», e tra queste (lettera b), la «tutela delle acque dall’inquinamento e gestione delle risorse idriche» (cfr. legge delega n. 308/2004).

CORTE COSTITUZIONALE – 23 luglio 2009, n. 233 ACQUA – Acque superficiali, marine e sotterranee - Art. 73, c. 2, d.lgs. n. 152/2006 –
Previsione degli strumenti per il raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 1 – Questione di legittimità costituzionale – Infondatezza.
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 117 Cost., dell’art. 73, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, il quale, indica gli strumenti attraverso i quali raggiungere, nell’ambito della tutela delle acque superficiali, marine e sotterranee, gli obiettivi di cui al comma 1. La previsione di strumenti per il raggiungimento degli obiettivi di tutela ambientale è formulata infatti a livello generale, organizzativo, al fine di assicurare standard omogenei sul territorio nazionale, in ordine alle modalità di conseguimento degli obiettivi. Il carattere generale, unitario, non interferente su specifiche realtà territoriali, si ritrova nella disposizione di chiusura della norma (comma 3), in cui si prevede che «il perseguimento delle finalità e l’utilizzo degli strumenti contribuiscono a proteggere le acque territoriali e marine e a realizzare gli obiettivi degli accordi internazionali in materia». Del resto, nella materia ambientale, di potestà legislativa esclusiva, lo Stato non si limita a porre principi (come nelle materie di legislazione concorrente): il fatto che tale competenza statale non escluda la concomitante possibilità per le Regioni di intervenire, nell’esercizio delle loro competenze in tema di tutela della salute e di governo del territorio, non comporta che lo Stato debba necessariamente limitarsi, allorquando individui l’esigenza di interventi di questa natura, a stabilire solo norme di principio (sentenze n. 62 del 2005, n. 12 e n. 61 del 2009).
La corte costituzionale con la Sentenza n. 307 del novembre 2009 ha richiamato l’attenzione del legislatore regionale sul rispetto delle funzioni fondamentali dei comuni di cui all’art. 117 II co lett. p)
Il Dlgs 152/2006 non prevede la possibilità di separazione della gestione della rete idrica da quella di erogazione del servizio, anche a seguito del “Correttivo”, mentre in varie parti ne prevede la “non separabilità”.
La relativa disciplina statale è stata dettata, essenzialmente, dal d.lgs. n. 152 del 2006, il cui art. 141 evidenzia come lo Stato, per regolare tale oggetto, abbia fatto ricorso a sue competenze esclusive in una pluralità di materie: funzioni fondamentali degli enti locali, concorrenza, tutela dell'ambiente, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni.
Deve, in altri termini, parlarsi di un concorso di competenze statali, che vengono esercitate su oggetti diversi, ma per il perseguimento di un unico obiettivo, quello dell'organizzazione del servizio idrico integrato
Ora, la corte afferma che parlare di «unitarietà», anziché di «unicità» delle gestioni, non vale a consentire l'opposto principio della separazione delle gestioni stesse. In altri termini, le due gestioni, quella delle reti e quella dell'erogazione, alla luce della sopravvenuta disciplina statale, potranno anche essere affidate entrambe a più soggetti coordinati e collegati fra loro, ma non potranno mai fare capo a due organizzazioni separate e distinte.
Ora in questo si inserisce la disciplina civilistica tra società collegate .
La non separabilità tra gestione della rete ed erogazione del servizio idrico è confermata anche da ulteriori disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006.
Anzitutto, gli artt. 151, commi 2 e 4, e 153 del d.lgs. n. 152 del 2006, sia prima che dopo la novella recata dal decreto correttivo n. 4 del 2008, prevedono che il gestore del servizio idrico integrato debba gestire e curare la manutenzione (ordinaria e straordinaria) delle reti e quindi escludono che possa darsi una distinzione tra gestore della rete, tenuto alla sua manutenzione, e erogatore del servizio, che da tale obbligatoria attività sia sollevato.
L'art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006, poi, tanto nel testo vigente alla data di promulgazione della legge regionale impugnata, quanto in quello risultante dalle successive novelle, regola l'affidamento del servizio idrico integrato senza differenziare affatto tra affidamento della rete e del servizio di erogazione e quindi senza consentire una separazione tra di essi.
Quindi, stabilito che la disciplina statale di settore non consente la separabilità tra gestione della rete e gestione del servizio idrico integrato, resta da chiarire che tale principio risulta vincolante per il legislatore regionale, in quanto riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di funzioni fondamentali dei comuni (art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.). Infatti, le competenze comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia per l'evidente essenzialità di questo alla vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali, la cui disciplina è stata affidata alla competenza esclusiva dello Stato dal novellato art. 117.
Ciò non toglie, ovviamente, che la competenza in materia di servizi pubblici locali resti una competenza regionale, la quale, risulta in un certo senso limitata dalla competenza statale suddetta, ma può continuare ad essere esercitata negli altri settori, nonché in quello dei servizi fondamentali, purché non sia in contrasto con quanto stabilito dalle leggi statali.
L'art. 49, comma 1, della legge regionale n. 26 del 2003, novellato dalla legge regionale n. 18 del 2006, dunque, ponendo il principio della separazione delle gestioni, violava specificamente la competenza statale in materia di funzioni fondamentali dei comuni, laddove, in contrasto con la disciplina statale, consentiva ed anzi imponeva una separazione non coordinata tra la gestione della rete e l'erogazione del servizio idrico integrato.
La Corte Costituzionale ha conseguentemente bocciato la legge lombarda che ha imposto agli Ato la divisione tra i due servizi, per la violazione della competenza statale in materia di funzioni fondamentali dei Comuni nonostante l’avvenuta sostituzione del principio statale della “unicità” gestionale con quello della “unitarietà”.
La Corte Costituzionale ha invece giudicato legittimo l’obbligo – previsto dalla stessa Lr - di aggiudicazione del servizio attraverso bando di gara, con esclusione dell’affidamento diretto e delle società partecipate, in quanto finalizzato al valore costituzionale della tutela della concorrenza.
La sentenza ha anticipato di pochi giorni la legge 166/2009 che “impone” l’appalto del servizio di acquedotto a privati o società miste aventi come socio operativo quello privato
Sull’accessibilità dei documenti attestanti i risultati delle analisi dell’acqua potabile relativa alla rete idrica di un comune. (Tar Calabria, Reggio Calabria, 20 maggio 2009 n. 344) Il Tar Calabria si pronuncia in ordine alla “accessibilità” dei documenti relativi ai controlli svolti dal comune (nella specie il comune di Reggio Calabria), ai sensi dell’art. 6 e ss, D.Lgs. 2 febbraio 2001, n. 31, sullo stato delle acque della rete idrica. Secondo il collegio, infatti, tali documenti costituiscono “informazione ambientale” e, come tali, sono accessibili (ai sensi dell’art. 3, co. 1, D.Lgs. 19 agosto 2005, n.195) da chiunque ne faccia richiesta senza che questi debba dichiarare il proprio interesse.
Ancora sul diritto di accesso agli atti relativi alla funzionalità e/o esistenza di impianti di depurazione afferenti le acque reflue di un comune. (Tar Calabria, Reggio Calabria, 20 maggio 2009, n. 343) Con la pronuncia di cui trattasi il Tar giudica “accessibili” (ex art. 3 co. 1, D.Lgs. 19 agosto 2005, n.195) gli atti relativi alla funzionalità e/o esistenza di impianti di depurazione afferenti le acque reflue di un comune (nella specie trattasi del comune di Reggio Calabria) e osserva che, in materia di accesso ambientale, non è necessaria la puntuale indicazione degli atti richiesti essendo sufficiente una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto ambientale per costituire, in capo all’amministrazione, l’obbligo di acquisire tutte le notizie relative allo stato della conservazione e della salubrità dei luoghi interessati dall’istanza, elaborarle e comunicarle all’istante.
Sulle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti emanate per la tutela della salute pubblica e dell’ambiente. (Tar Campania, Napoli, Sez. V, 18 maggio 2009, n.2702) Il Tar Campania si pronuncia sulla illegittimità dell’ordinanza con la quale il Sindaco ha disposto per la quarta volta e per un periodo di 180 gg la proroga della requisizione di un fondo al fine di stoccare provvisoriamente dei r.s.u (rifiuti solidi urbani). Secondo il giudice di primo grado, infatti, tale provvedimento vìola l’art. 13 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (oggi abrogato dall’art. 264 del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152) secondo cui, ferma restando la facoltà del Presidente della regione d’intesa con il Ministro dell’ambiente di superare i detti limiti, le ordinanze sindacali contingibili ed urgenti emesse a tutela della salute pubblica e dell’ambiente non possono essere reiterate per più di due volte.