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Diritto alla salute. Alimenti. Ulteriori riflessioni sull’intervenuta (e contestata) abrogazione della l. 283 del 1962.

GIOVANNI TARTAGLIA POLCINI*

Il precedente giurisprudenziale ed il primo contributo alla discussione.
Con articolo pubblicato in rete sul portale ambiente-diritto, avevamo dato contezza dell’esistenza di precedente giurisprudenziale della Suprema Corte di Cassazione [Cass. Pen. 25 febbraio 2010 n.12572; Presid. Lupo, Est. Sarno, PM Passacantando (diff.) ric. Forzella¹], secondo il quale, il recente e complesso meccanismo cd. “taglia-leggi” e “salva leggi” aveva dato luogo all’effetto abrogativo² della legge n.283 del 1962, avente ad oggetto la disciplina igienica della produzione e della vendita di sostanze alimentari e bevande.
Com’è noto, detta legge contempla all’art. 5 una serie di fattispecie penalmente rilevanti, sanzionate dal successivo art. 6³.
Come a suo tempo evidenziato, si tratta di una norma di ampia portata, sia perché copre tutte le fasi del ‘ciclo vitale’ degli alimenti e delle bevande, da quella iniziale della produzione, a quella intermedia di commercializzazione, a quella finale di distribuzione, sia perché concerne non soltanto i prodotti alimentari ‘finiti’, bensì anche le sostanze destinate a produrli.
Il rilievo della questione, sia sul piano giuridico, sia nella pratica, ha suscitato notevole interesse, non solo per gli addetti ai lavori, bensì anche sulla stampa nazionale, con approfondimenti sulle più importanti testate giornalistiche e televisive⁴.
Attenzione di pari livello hanno assicurato alle relative questioni le associazioni di consumatori ed ambientaliste, particolarmente sensibili al tema in esame⁵.




L’amplificazione mediatica del dibattito: le due correnti di pensiero affermatesi tra gli addetti ai lavori.

La tesi dell’intervenuto effetto abrogativo
Le ragioni poste a base della prima interpretazione fornita, in linea con l’arresto giurisprudenziale di legittimità già richiamato, sono ben note⁶.
Il d. lgs. 1 dicembre 2009, n. 179, recante disposizioni legislative statali anteriori al 1 gennaio 1970 di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma della l. 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, non contiene nell'elenco delle leggi salvate (come espressa e specifica menzione) l'indicazione della L. 30 aprile 1962, n. 283.
In altri termini, per effetto dell'applicazione della procedura del cd. "taglia-leggi", contemplata in origine dalla L. 28 novembre 2005, n. 246, art. 14, si sarebbe verificata l’abrogazione delle disposizioni incriminatrici contemplate nella legge 283 del 1962.
Si sarebbe trattato di un effetto dirompente sull’ordinamento, aprendosi un vero e proprio vuoto normativo per condotte di sicuro rilievo nell’ottica di un diritto penale costituzionalmente orientato.
Avevamo avuto modo, a tale riguardo, di evidenziare che i reati di pericolo rappresentano lo strumento penale per eccellenza per potenziare la tutela degli interessi giuridici, consentendo di anticipare la soglia di punibilità ad un momento precedente a quello in cui il bene verrebbe effettivamente ‘danneggiato’⁷.
In linea con siffatta conclusione si pongono alcune dichiarazioni rilasciate da uno dei Magistrati più esperti, sul piano nazionale, in materia di diritto degli alimenti e frodi alimentari (il Proc. Raffaele Guariniello di Torino⁸) ed alcune pronunce dei giudici di merito intervenute dopo il 16 12 2010.

L’opposta tesi della permanenza in vigore⁹
Deve darsi però conto, per completezza, dell’esistenza di una consistente ed importante corrente di opinione contraria a suddetta ricostruzione, confortata, peraltro, da una recente relazione del Massimario della Suprema Corte di Cassazione¹⁰ e da una nuova pronuncia del medesimo Supremo consesso.
Segnatamente, la Corte di Cassazione, all'udienza del 19 gennaio 2011, sez. III, con sentenza la cui motivazione non è stata ancora depositata, ha escluso che la legge 283\62 in materia di alimenti rientri tra quelle abrogate dalla legge 246\05 e relativi decreti attuativi.
Nella sopra richiamata relazione -evidentemente diffusa in ottica nomofilattica, prima del deposito della motivazione della nuova pronuncia-, dopo un’ottima sintesi della recente disciplina normativa abrogativa di disposizioni legislative preesistenti si evidenzia che, il testo base di riferimento è costituito dalla L. 28 novembre 2005, n. 246 che, ai commi 14 e 15 prevedeva che entro 24 mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12 dell'articolo 14 (ossia, entro il 16 dicembre 2009) il Governo era delegato ad adottare dei decreti legislativi con il compito di individuare le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, delle quali si riteneva indispensabile la permanenza in vigore ed a provvedere alla semplificazione o al riassetto della materia oggetto di tali decreti.
La stessa Legge delega, - per quanto qui interessa NDR - all’art. 14, comma diciassettesimo, stabiliva poi espressamente che: “rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe l'indicazione codice ovvero testo unico………
Con specifico riferimento alla questione relativa alla L. 30 aprile 1962, n. 283, detta relazione bolla come allarmistiche¹¹ notizie di stampa divulgate nei giorni scorsi, quelle relative alla (definita errata) convinzione dell’avvenuta abrogazione, ad opera del cosiddetto decreto “taglialeggi” della L. 30 aprile 1962, n. 283 (recante “Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande”, in G.U. n. 139 del 4 giugno 1962).
Secondo la relazione del Massimario in commento, la questione potrebbe risultare di agevole soluzione in base ad un’attenta lettura della complessa disciplina in esame.
E’ ben vero, infatti, come evidenziato dalla Corte nella richiamata sentenza, che a seguito della successione legislativa richiamata, in base a quanto disposto dal comma 14 ter dell’art. 14 della legge n. 246/2005, introdotto dalla L. n. 69/2009, e tenuto conto della data di entrata in vigore della legge n. 246/05, l’effetto abrogativo della legge 283 del 1962 avrebbe dovuto verificarsi nel dicembre 2010 (precisamente il 16 dicembre 2010); tuttavia, alcuni dati normativi e di carattere sistematico sembrerebbero condurre ad una diversa soluzione.

1. Proprio facendo applicazione dell’art. 14 l. n. 246/2005, comma 17, lett. a), che esclude espressamente dall’effetto abrogativo “le disposizioni contenute (omissis) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la denominazione codice ovvero testo unico”, la Legge n. 283 del 1962 dovrebbe essere esclusa dall’abrogazione.
Ed infatti, il testo normativo in esame recita “Modifica degli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande”.

2. Altro argomento impiegato nella relazione in commento, per ritenere salva dall’effetto abrogativo la disciplina sugli alimenti, risiederebbe nel fatto che la legge n. 283 del 1962, peraltro, ha subito corpose modifiche per effetto della L. 26 febbraio 1963, n. 441 (recante “Modifiche ed integrazioni alla legge 30 aprile 1962, n. 283, sulla disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande ed al decreto del Presidente della Repubblica 11 agosto 1959, n. 750”, in G.U. n. 98 dell’11 aprile 1963), entrata in vigore il 12 aprile 1963.
Analizzando, in particolare, l’Allegato 1 al D.Lgs. n. 179 del 2009 (contenente gli “Atti normativi salvati pubblicati anteriormente al 1° gennaio 1970”), è espressamente eccettuata l’abrogazione del testo normativo individuato al n. 1891 dell’elenco, rappresentato proprio dalla L. 26 febbraio 1963, n. 441 e, segnatamente delle seguenti disposizioni: artt. da 1 a 14; art. 18,19; artt. da 21 a 29 + tabelle allegate.
L’espressa esclusione dall’effetto abrogativo della legge n. 441 del 1963 che integrava e modificava il testo normativo della legge n. 283 del 1962 e, nel contempo, la mancata espressa indicazione di quest’ultima legge tra le disposizioni eccettuate per effetto della previsione dell’art. 14, comma 17, della L. n. 246 del 2005, conduce l’autore della relazione del Massimario a concludere per l’esclusione dell’abrogazione della Legge n. 283 del 1962¹².
Secondo detta ricostruzione, difatti, non avrebbe avuto alcun senso, da un lato, escludere espressamente dall’abrogazione la legge modificativa ed integrativa della legge n. 283 del 1962 e, dall’altro, non includere quest’ultima tra le leggi “salvate” dall’effetto abrogativo.
In realtà, il legislatore sembrerebbe non aver ritenuto necessario indicare espressamente la legge n. 283 del 1962 tra le leggi escluse dall’abrogazione, proprio in virtù della previsione dell’art. 14, comma 17, della Legge n. 246 del 2005.

3. Una possibile conferma della percorribilità di tale soluzione sembrerebbe, infine, desumibile da un recente atto ufficiale emanato dall’Ufficio legislativo del Ministero della Semplificazione normativa.
Si tratta della nota n. MSN 000058 P- del 13/01/2011, fornita dal predetto Ministero in risposta a richiesta di chiarimenti proveniente da autorevolissimi Magistrati della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, in cui si conferma espressamente l’attuale vigenza del testo normativo rappresentato dalla Legge n. 283 del 1962. La conferma che la legge sui cibi adulterati sia ancora valida deriverebbe anche un dossier dell’Ufficio Studi del Senato secondo cui il ministero della Salute avrebbe consigliato il mantenimento della legge 283/1962, poiché la stessa reca un’importante disciplina sanitaria degli alimenti e delle bevande. In quanto modifica di testo unico, il provvedimento non dovrebbe comunque essere inserito nell'allegato I, rientrando nei settori esclusi. Apparirebbe perciò ben fondata la tesi sostenuta dal ministero della Salute, secondo cui il combinato disposto delle varie norme escluderebbe l’abrogazione della legge 283/1962¹³.

Argomenti a confutazione della tesi che sostiene la permanenza in vigore.
A ben leggere, nondimeno, la questione è, a nostro sommesso avviso, tutt’altro che risolta.
Va, a tal proposito premesso che nessuno può mettere in dubbio l’autorevolezza della Suprema Corte, né il rilievo e la profondità della argomentazioni poste a sostegno della tesi della permanenza in vigore della legge 283 del 1962.
Nemmeno si può lontanamente immaginare, poi, di non condividere lo spirito che anima lo sforzo intepretativo profuso, volto ad evitare una falla nell’ordinamento, con conseguenze nefaste legate all’effetto abrogativo eventualmente prodottosi.
Anzi, in attesa della pubblicazione integrale della sentenza, come operatori del diritto, non si può che essere rassicurati che la vicenda si sia risolta per il meglio.
Epperò, permangono numerosi argomenti, consistenti ed importanti, per sostenere la tesi dell’intervenuta abrogazione.
Come appena indicato, invero, i fautori della non-abrogazione sostengono che la legge 283/62 sia salva poiché la legge per la semplificazione esclude dall’abrogazione tutti i provvedimenti normativi che recano in epigrafe la dicitura “codice” o “testo unico”; e l’epigrafe della legge 283/62 è la seguente : “Legge 30 aprile 1962, n. 283. Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n. 1265: disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande”.
Per fare chiarezza sulla questione, si ritiene opportuno muovere dal dato letterale della legge 246/05, cha all’art. 14 co. 17 stabilisce che rimangono in vigore:
a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;
b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonché le disposizioni relative all’ordinamento delle magistrature e dell’Avvocatura dello Stato e al riparto della giurisdizione;
c) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;
d) le disposizioni che costituiscono adempimenti imposti dalla normativa comunitaria e quelle occorrenti per la ratifica e l’esecuzione di trattati internazionali;
e) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale”.
Occorre altresì premettere che nel diritto italiano per testo unico si intende una raccolta delle norme e disposizioni che disciplinano materie e settori omogenei: con tale raccolta, si sostituisce e si coordina una congerie di provvedimenti normativi.
Il testo unico ha perciò il pregio di accomunare in un solo corpo testuale tutta la regolamentazione su una materia.
Si parla quindi di testi unici quando si riuniscono più testi di legge in uno solo che per questo prende il nome di testo unico¹⁴.
Ebbene, ciò che il legislatore ha inteso salvare dall’effetto ghigliottina sono i provvedimenti che si chiamano o denominano codici e testi unici; infatti la lett. a) comincia con l’enumerazione dei 5 principali codici, per poi sancire che resta in vigore ogni altro testo normativo designato nell’epigrafe come codice o testo unico.
In altri termini, per evitare l’effetto abrogativo occorre che il testo normativo considerato sia esso stesso denominato codice o testo unico.
In proposito, può osservarsi che la legge 283/62 non integra il T.U. Sanitario, né è a sua volta un codice o un testo unico: è invece vero che essa abroga 5 articoli del T.U. suddetto (art. 20: “Sono abrogati gli articoli 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, nonché qualsiasi altra disposizione incompatibile con la presente legge. “), introducendo una nuova “disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande” .
A conferma di quanto sostenuto vi è poi anche un forte argomento di tipo sistematico: può difatti osservarsi che, proprio nell’elenco degli atti normativi salvati, anteriori al 1.1.1970, di cui all’Allegato 1 del D. Lgs 179/2009, compaiono numerosi provvedimenti normativi che recano nell’epigrafe il riferimento a qualche testo unico o a codici; a mero titolo di esempio si enumerano i seguenti:
al nr. 662 dell’elenco vi è la legge 234/40, DELEGA AL GOVERNO PER LA PUBBLICAZIONE DEL TESTO UNICO DEI PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI SULL'ORDINAMENTO DELLA REGIA GUARDIA DI FINANZA;
al nr. 1497 dell’elenco vi è la legge 45/57 ESTENSIONE AI LETTORI DI LINGUA E LETTERATURA ITALIANA PRESSO ISTITUTI SUPERIORI ESTERI DI ALCUNI BENEFICI PREVISTI DALL'ART. 98 DEL TESTO UNICO DELLE LEGGI SULL'ISTRUZIONE SUPERIORE;
al nr. 1946 dell’elenco vi è la legge 663/64 MODIFICAZIONI ALLE NORME PER LA ELEZIONE DEI CONSIGLI COMUNALI DI CUI AL TESTO UNICO APPROVATO CON DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 16 MAGGIO 1960, N. 570, ED ALLE NORME PER LA ELEZIONE DEI CONSIGLI PROVINCIALI DI CUI ALLE LEGGI 8 MARZO 1951, N. 122, E 10 SETTEMBRE 1960, N. 962;
al nr. 2171 dell’elenco vi è la legge 587/67 RIMBORSO SPESE E COMPENSO AI COMMISSARI LIQUIDATORI NELLE PROCEDURE DI LIQUIDAZIONE DELLE SOCIETA' COOPERATIVE DISPOSTE AI SENSI DEGLI ARTICOLI 2540 E 2544 DEL CODICE CIVILE
al nr. 2313 dell’elenco vi è la legge 1202/68 DISPOSIZIONI CONCERNENTI LE DISTANZE LEGALI DALLA SEDE FERROVIARIA E MODIFICHE AD ALCUNI ARTICOLI DELLA LEGGE 20 MARZO 1865, N.2248, ALLEGATO F, ED IL TESTO UNICO APPROVATO CON REGIO DECRETO 9 MAGGIO 1912, N.1447.
Ebbene, se fosse vero che per la salvezza dall’effetto abrogativo basterebbe che l’epigrafe della legge recasse, in qualche sua parte, la dicitura “testo unico” o codice, non si comprenderebbe perché il legislatore delegato abbia espressamente salvato norme che tale dicitura espressamente contengono.

Di diverso tenore scientifico e spessore logico è l’argomento relativo alle intenzioni del legislatore delegato.
Deve, difatti, convenirsi che vi fosse l’intenzione di salvare la legge, e che i Ministeri interessati avessero segnalato la necessità della permanenza in vigore della legge.
Può altresì convenirsi che sia stato salvato parte dell’articolato della legge 441/283, di modifica ed integrazione della legge 283/62, e che ciò lascia ritenere che il legislatore delegato intendesse lasciare in vigore anche la legge 283/62.
Anzi, a dirla tutta, proprio la circostanza che le Amministrazioni Centrali interessate (Ministero della Salute e Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, aventi competenza concorrente nella materia degli alimenti disciplinata dalla legge 283/62) avessero, a suo tempo, indicato all’Ufficio Legislativo del Ministero per la semplificazione normativa (che aveva loro domandato di indicare le leggi statali anteriori al 1.1.70 delle quali fosse indispensabile la permanenza in vigore o fosse invece possibile l’abrogazione) la legge 283/62 tra quelle di cui era indispensabile la permanenza in vigore, avvalora la tesi che essa non rientri tra i settori esclusi dall’effetto abrogativo.
Forzata e non condivisibile, per quanto già argomentato, è invece l’interpretazione che tale ultimo testo è da ritenere salvo poiché rientrante nella fattispecie di cui alla lettera a) del comma 17 dell’art. 14 della legge 246/2005 (cc.dd. settori esclusi dall’effetto “ghigliottina”, cioè sottratti automaticamente al meccanismo dell’abrogazione generalizzata al 16.12.2010 ).
E’ legittimo ritenere allora che l’effetto abrogativo sia proprio il frutto di una (involontaria e comprensibile) dimenticanza del legislatore, e che oggi si tenti di porvi rimedio mediante lodevoli sforzi interpretativi.

Conclusioni
In conclusione, non può non rilevarsi che le note dei Ministeri intervenute sulla questione non integrano una vera e propria interpretazione autentica, per la quale sarebbe stata necessaria l’emanazione di un decreto legislativo delegato ai sensi dell’art. 14 co. 18 e 18-bis legge n. 246/05.
Non resta perciò che continuare ad auspicare un sollecito intervento del legislatore volto a fugare proprio i dubbi appena illustrati.


* Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Benevento.