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Il Decreto Legislativo sul federalismo fiscale municipale - Il pareggio in commissione - I possibili effetti giuridici

CARLO RAPICAVOLI*

PREMESSA

In data 9 novembre 2010 è stato assegnato alla Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale ed alle Commissioni bilancio delle due Camere lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale.

La Commissione parlamentare per l'Attuazione del federalismo ha concluso l'esame dello schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale il 3 fennraio 2011 (atto n. 292 - relatori: on. La Loggia, PdL e sen. Barbolini, PD).

I voti sul parere espressi nella seduta del 3 febbraio 2011 sono stati 15 favorevoli e 15 contrari, secondo l'articolo 7 del Regolamento della Commissione, la proposta si intende respinta.


LA COMMISSIONE BICAMERALE

L’istituzione della Commissione è stata prevista dall’art. 3 della Legge 5 maggio 2009 n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”.

La Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale è composta da quindici senatori e da quindici deputati, nominati rispettivamente dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati, su designazione dei gruppi parlamentari, in modo da rispecchiarne la proporzione.

Il presidente della Commissione è nominato tra i componenti della stessa dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati d’intesa tra loro.

L’attività e il funzionamento della Commissione sono disciplinati da un regolamento interno approvato dalla Commissione stessa.

Al fine di assicurare il raccordo della Commissione con le regioni, le province e i comuni, è stato istituito un Comitato di rappresentanti delle autonomie territoriali, nominato dalla componente rappresentativa delle regioni e degli enti locali nell’ambito della Conferenza unificata.

Il Comitato è composto da dodici membri, dei quali sei in rappresentanza delle regioni, due in rappresentanza delle province e quattro in rappresentanza dei comuni.

La Commissione, ogniqualvolta lo ritenga necessario, procede allo svolgimento di audizioni del Comitato e ne acquisisce il parere.

La Commissione:

a) esprime i pareri sugli schemi dei decreti legislativi;

b) verifica lo stato di attuazione di quanto previsto dalla legge delega e ne riferisce ogni sei mesi alle Camere. A tal fine può ottenere tutte le informazioni necessarie dalla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale prevista dall’art. 4 della Legge delega o dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 5 della Legge;

c) sulla base dell’attività conoscitiva svolta, formula osservazioni e fornisce al Governo elementi di valutazione utili alla predisposizione dei decreti legislativi.

d) La Commissione può chiedere ai Presidenti delle Camere una proroga di venti giorni per l’espressione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia o per il numero di schemi trasmessi nello stesso periodo all’esame della Commissione. Con la proroga del termine per l’espressione del parere si intende prorogato di venti giorni anche il termine finale per l’esercizio della delega.

I DECRETI LEGISLATIVI

L’iter per l’approvazione dei decreti legislativi di attuazione della legge delega è descritto dall’art. 2, commi 3 e 4 della Legge Delega.

I decreti legislativi sono adottati su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, del Ministro per le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro per le politiche europee, di concerto con il Ministro dell’interno, con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e con gli altri Ministri volta a volta competenti nelle materie oggetto di tali decreti.

Gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata, sono trasmessi alle Camere, ciascuno corredato di relazione tecnica che evidenzi gli effetti delle disposizioni recate dal medesimo schema di decreto sul saldo netto da finanziare, sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e sul fabbisogno del settore pubblico, perché su di essi sia espresso il parere della Commissione Bicamerale e delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario, entro sessanta giorni dalla trasmissione.

In mancanza di intesa in Conferenza Unificata, il Consiglio dei ministri delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle Camere. Nella relazione sono indicate le specifiche motivazioni per cui l’intesa non è stata raggiunta.

Decorso il termine di sessanta giorni per l’espressione dei pareri da parte della Commissione Bicamerale e delle Commissioni Parlamentari competenti, i decreti possono essere comunque adottati.

Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera.

Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo.

Il Governo, qualora, anche a seguito dell’espressione dei pareri parlamentari, non intenda conformarsi all’intesa raggiunta in Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dall’intesa.


IL PARERE DELLA COMMISSIONE

La Commissione ha espresso il parere sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale nella seduta del 3 febbraio 2011, con 15 voti favorevoli e 15 voti contrari.

Secondo l'articolo 7 del Regolamento della Commissione, la proposta si intende dunque respinta.



L’APPROVAZIONE DEFINITIVA DA PARTE DEL GOVERNO

Il Consiglio dei Ministri, appositamente convocato in via straordinaria il 3 febbraio 2011, ha approvato in via definitiva il decreto legislativo in materia di federalismo fiscale municipale.



LE CONSEGUENZE E I POSSIBILI EFFETTI GIURIDICI

Il parere della Commissione pone diversi problemi interpretativi di tipo tecnico, tralasciando volutamente la lettura politica del voto.

La Commissione, ai sensi di legge, avrebbe dovuto esprimersi entro sessanta giorni dal 9 novembre 2010, salvo la possibile proroga del termine di venti giorni.

Il termine di legge per l’espressione del parere, alla data del 3 febbraio 2011, era dunque scaduto.

La votazione del 3 febbraio non ha approvato la proposta di parere del relatore on. La Loggia, presidente della Commissione, con il quale si esprimeva parere favorevole, condizionato alla riformulazione del testo secondo le indicazioni contenute nella proposta stessa.

La Commissione, pertanto, ha ritenuto di non condividere detta proposta, senza peraltro indicare o votare proposte alternative né quindi esprimendosi chiaramente in senso contrario allo schema di decreto legislativo.

Dunque gli scenari possibili sono i seguenti:

a) Inutile decorso del termine

L’art.2, comma 4, della Legge Delega prevede: “Decorso il termine per l’espressione dei pareri delle Commissioni Parlamentari, i decreti possono essere comunque adottati”.

Pertanto, ove si voglia seguire l’aspetto meramente formale, il semplice decorso del termine legittimerebbe il Governo ad emanare il decreto legislativo.

Sennonché è facile obiettare che il medesimo Governo aveva acconsentito ad una dilazione dei tempi di discussione proponendo emendamenti ed integrazioni al testo, fino ad attendere la prevista formale espressione del parere del 3 febbraio 2011.

b) L’approvazione definitiva del decreto in difformità dal parere della Commissione

L’art. 2 comma 4, seconda parte, della Legge Delega aggiunge: “Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo”.

Questa ipotesi appare quella maggiormente coerente con la situazione che si è determinata.

Il Governo, nel Consiglio dei Ministri del 3 febbraio, ha evidentemente mostrato di non adeguarsi al parere della Commissione espresso in pari data, ed ha approvato – “in via definitiva”, come si legge nel comunicato ufficiale del Governo – il decreto legislativo.

Tale approvazione “definitiva” giunge in un momento successivo all’espressione del parere, con ciò ponendosi evidentemente in conflitto con quest’ultimo.

Sembra tuttavia che possa parlarsi di approvazione “definitiva” in senso stretto però solo dando rilievo al decorso del termine piuttosto che al contenuto del parere.

In considerazione dell’espressa previsione normativa, appare invece maggiormente rispettoso della procedura prevista dalla Legge Delega, al fine di evitare censure successive, che l’approvazione “definitiva” del Governo vada intesa ai sensi del comma 4, seconda parte, dell’art. 2, come approvazione non conforme al parere della Commissione.
Tale testo “definitivo”, prima di essere sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica per la promulgazione, andrebbe trasmesso alle Camere con le osservazioni del Governo e le successive comunicazioni davanti a ciascuna Camera.

Il decreto potrebbe quindi essere promulgato decorso il termine di trenta giorni.

Non resta che attendere le decisioni che il Governo intenderà assumere e quali saranno le eventuali indicazioni in merito del Presidente della Repubblica.