Vedi altra: DOTTRINA
 

Questioni interpretative in tema di autorizzazioni di impianti di oli minerali
 

LUCA VENERANDO GIUFFRIDA*

In materia di oli minerali si discute sulla sottoponibilità o meno alla disciplina autorizzativa, di cui all’art. 1, comma 56, della legge n. 239/2004, delle seguenti tipologie di impianti:

1. stabilimenti di trattamento e di depurazione di miscele contenenti idrocarburi e di residui oleosi di recupero;
2. opifici di conversione di rifiuti in prodotti assimilabili ad oli minerali;

3. opifici in cui vengono ottenute emulsioni (assimilabili al GECAM) tramite macchinari di ridotta potenzialità (nell’ordine di 100 kg di prodotto per ora di produzione) atti a mescolare in apposite proporzioni gasolio, acqua ed additivi stabilizzanti.

La questione prospettata presenta un rilevante interesse pratico atteso che le Regioni hanno adottato comportamenti difformi.
Al fine di un inquadramento sistematico della stessa tematica, giova rilevare che, secondo l’insegnamento tradizionale, l’autorizzazione amministrativa è quel provvedimento mediante il quale la pubblica Amministrazione, nell’esercizio di un’attività discrezionale in funzione preventiva, provvede alla rimozione di un limite legale che si frappone all’esercizio dell’attività, mentre la concessione è il provvedimento in forza del quale vengono conferiti nuovi diritti o facoltà.
Peraltro, in sede dottrinaria, è stato altresì rilevato come il provvedimento del primo tipo si svolga in un’area dominata dalla libertà individuale: in questo contesto l’Amministrazione si fa garante del fatto che l’attività autorizzata “non faccia danni”. La concessione, invece, si svolge in un’area propria dei pubblici poteri nella quale l’Amministrazione valuta la “capacità a far bene”.
Considerato che il potere dell’Amministrazione concedente è, in generale, caratterizzato da una maggiore discrezionalità rispetto a quello in capo alla Amministrazione autorizzante, ne consegue che, in un contesto di liberalizzazione, in effetti, è preferibile il regime autorizzatorio rispetto a quello concessorio.

Il sistema normativo precedente l’entrata in vigore della legge n. 239/2004.
Così tratteggiati gli istituti di riferimento, occorre passare all’esame del quadro normativo di riferimento, comprese le disposizioni antecedenti alla legge n. 239/2004, c.d. Marzano.
Il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 420, avente ad oggetto “Regolamento recante semplificazione delle procedure di concessione per l'installazione di impianti di lavorazione o di deposito di oli minerali”, all’art. 2, individua le opere soggette a concessione, quali:

“a) nuovi stabilimenti per la lavorazione di oli minerali e nuove installazioni di gas naturale liquefatto;
b) nuovi impianti che amplino la capacità di lavorazione […]”.

L’art. 5, comma 1, del medesimo decreto determina le opere soggette ad autorizzazione, quali “la costruzione e la gestione di nuovi impianti che non amplino la capacità di lavorazione di oli minerali stabilita nel decreto di concessione relativo ad uno stabilimento esistente […]”, mentre il successivo comma 2 prevede che con decreto vengano individuate tutte le opere minori, per le quali, fatti salvi gli eventuali obblighi fiscali, di sicurezza ed ambientali è sufficiente l'autorizzazione da parte del Ministero senza richiesta di pareri preventivi alle altre Amministrazioni.
In attuazione del citato comma 2 è stato emanato il decreto Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato dell’11 gennaio 1995, recante “Individuazione delle opere minori soggette ad autorizzazione con procedura semplificata od a notifica negli impianti di lavorazione e depositi di oli minerali”. L’allegato A del medesimo decreto individua tali opere minori, mentre l'allegato B elenca le opere non soggette ad autorizzazione, che possono essere eseguite con il semplice invio di una comunicazione ai competenti Uffici.
L’art. 3, comma 2, dello stesso DM, peraltro, dispone che gli interventi di manutenzione che comportino il ripristino, la riparazione e la sostituzione di attrezzature, non compresi tra le opere dei citati allegati A e B, “non sono soggetti ad alcuna procedura autorizzativa. Di essi dovrà tuttavia essere data comunicazione contestuale all'ufficio finanziario che esercita la vigilanza sull'impianto”.
Il citato allegato B, che sarebbe stato sostituito dal D. Dirett. 26 luglio 1996 (Gazz. Uff. 10 agosto 1996, n. 187), intitolato “Opere non soggette ad autorizzazione, con obbligo di comunicazione”, individua le seguenti ipotesi:
“1. Installazione di valvole regolatrici, gruppi di misura, strumentazione in genere delle unità di produzione, della movimentazione prodotti, del parco serbatoi e dei terminali di caricamento.
2. Cambio di destinazione dei serbatoi di oli minerali e degli oleodotti […]”.
Tale allegato B, pertanto, elenca delle opere che non necessitano né di concessione, né di autorizzazione. Si tratta, tuttavia, di mere operazioni che non possono essere in alcun modo assimilate alle attività di cui alla previsione dell’art. 1, comma 56, della legge n. 239/2004, ovvero all’elenco sopra indicato.
Sul punto, giova richiamare anche l’art. 1, comma 1, della Circolare dell’Agenzia delle Dogane, in data 6 maggio 2005 n. 18/D, recante “Legge 23 agosto 2004, n. 239. Stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio oli minerali. Modifiche degli impianti e variazione titolarità degli stessi. Nuove procedure”, il quale, in riferimento alle nuove disposizioni introdotte dalla “legge Marzano”, assume “il superamento del sistema recato dal D.P.R. 18 aprile 1994, n. 420, che ha disciplinato i regimi di concessione e di autorizzazione previsti per l'installazione degli impianti di cui sopra, nonché dal D.M. 11 gennaio 1995, così come modificato dal D. Dirett. 26 luglio 1996, il quale ha introdotto specifiche procedure semplificate per la realizzazione di opere minori”.

Il contesto normativo attuale.
La legge 23 agosto 2004, n. 239, recante “Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”, ridefinisce l’assetto istituzionale del settore energetico, intervenendo sul riparto di competenze, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione del 2001, tra lo Stato, da una parte, e le Regioni e gli Enti Locali, dall’altra.
L’art. 1, comma 2, lettera a) del provvedimento de quo sancisce la liberalizzazione delle attività di produzione, importazione, esportazione, stoccaggio non in sotterraneo anche di oli minerali, acquisto e vendita di energia ai clienti idonei, nonché di trasformazione delle materie fonti di energia, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla normativa comunitaria e dalla legislazione vigente.
Il comma 6 prevede che le Regioni determinino con proprie leggi, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, l'attribuzione dei compiti e delle funzioni amministrativi, salvo quelli esercitati dallo Stato di cui al successivo comma 7.
In materia di oli minerali, il comma 55 del medesimo art. 1 prevede che le Regioni esercitano le funzioni amministrative in materia di lavorazione, stoccaggio e distribuzione di oli minerali, salvo quelle riservate allo Stato ai sensi del comma 7, mentre il successivo comma 56, facendo salva la liberalizzazione prevista dalla lettera a) del comma 2, sottopone al regime autorizzativo:

a) l'installazione e l'esercizio di nuovi stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali;
b) la dismissione degli stabilimenti di lavorazione e stoccaggio di oli minerali;
c) la variazione della capacità complessiva di lavorazione degli stabilimenti di oli minerali;
d) la variazione di oltre il 30 per cento della capacità complessiva autorizzata di stoccaggio di oli minerali.

Ora, una prima questione è quella di stabilire se questa elencazione abbia o meno carattere tassativo.
A parere di chi scrive, si stima che il legislatore, muovendosi nell’ottica della sopradescritta liberalizzazione, abbia inteso individuare in maniera tassativa le attività, in materia di oli minerali, da sottoporre al citato regime autorizzativo, salvo ulteriori specifiche disposizioni di legge.
Deve allora stabilirsi se le attività sopra indicate possano o meno considerarsi ricomprese nella elencazione di cui al comma 56. Solo nel caso in cui vi rientrassero sarebbero sottoposte ad autorizzazione ex art. 1, comma 56, della legge n. 239/2004.
Al riguardo, alcune difficoltà potrebbero essere legate alla presenza di alcuni nodi interpretativi di carattere tecnico.
Nello specifico, le maggiori perplessità sussistono in tema di definizione dell’espressione “oli minerali”, a seconda che debba essere accolta un’accezione rigorosamente tecnica o meno, nonché in merito al tipo di attività di lavorazione che deve essere effettuata all’interno dello stabilimento. Da ciò ne discenderebbe che, se i suddetti termini sono da interpretare in senso rigoroso, allora questo impedirebbe l’inclusione delle attività sopra indicate nell’elencazione del comma 56 in questione (data la non perfetta coincidenza della lettera dei termini). Pertanto, tali attività sarebbero da considerare completamente liberalizzate.
Deve tuttavia essere rilevato che, considerata la mancanza di una definizione normativa dei termini implicati nella questione prospettata, la soluzione del nodo interpretativo in forza del quale occorre chiarire se le attività de quibus siano da sottoporre a regime autorizzatorio o meno, passa attraverso l’individuazione della ratio della norma.
La ragione giustificatrice del comma 56 in commento, che elenca determinate attività e le sottopone al regime autorizzativo, appare riconducibile alla disciplina delle fattispecie caratterizzate dalla presenza di uno “stabilimento”. In altre parole, il Legislatore mostra di dare rilevanza alle dimensioni ovvero alla capacità produttiva dell’impianto e non alla specificità del tipo di lavorazione ovvero alla rigorosa definizione chimica della sostanza trattata, che sono quindi da intendere lato sensu.
A sostegno della lettura proposta, deve essere evidenziato che il comma 58 dell’art. 1 della legge n. 239/2004, nel fare riferimento alle attività di cui al comma 56, lettere c) e d), e cioè quelle che, comportando una certa variazione della capacità complessiva dello stabilimento, necessitano di autorizzazione, prevede che le altre modifiche (di minore entità) degli stabilimenti di lavorazione o dei depositi di oli minerali sono liberamente effettuate dall’operatore, mostrando così, ancora una volta, di accordare rilevanza all’entità dello stabilimento.
Peraltro, si pone in questa direzione anche il D. Lgs. 22 febbraio 2006, n. 128, recante “Riordino della disciplina relativa all'installazione e all'esercizio degli impianti di riempimento, travaso e deposito di GPL, nonchè all'esercizio dell'attività di distribuzione e vendita di GPL in recipienti, a norma dell'articolo 1, comma 52, della L. 23 agosto 2004, n. 239”, il quale, all’art. 4, rubricato “Dimensioni minime dei nuovi impianti”, prevede che le autorizzazioni all'installazione ed esercizio di nuovi stabilimenti di lavorazione e stoccaggio di oli minerali di cui all'art. 1, comma 56, lettera a), della legge n. 239/2004, sono rilasciate per impianti di riempimento, travaso e deposito di GPL di capacità non inferiore a 100 mc in serbatoi fissi.
Alla luce di quanto sopra, per concludere, gli impianti sopra elencati sono soggetti al regime autorizzatorio, giusta il disposto dell’art. 1, comma 56, della legge n. 239/2004, salve in ogni caso le eventuali autorizzazioni previste della normativa vigente in materia ambientale, sanitaria, fiscale, di sicurezza, di prevenzione incendi e di demanio marittimo.