Il cammino che le Regioni italiane hanno intrapreso nel corso degli ultimi
anni, alla ricerca di un riconoscimento e rafforzamento della propria
autonomia, attraverso l’attuazione del novellato dettato costituzionale, sta
avendo il suo culmine nell’approvazione dei rispettivi Statuti. Le riforme
costituzionali, dapprima introdotte con L.Cost. n. 1/’99 estensiva
dell’ambito di competenza ed del ruolo degli Statuti Regionali, quindi la L.
Cost. n. 3/’01 di portata più innovativa con la Modifica del Titolo V, IIª
Parte della Costituzione, hanno consegnato alle Regioni i poteri per essere
pienamente portate a compimento. Si è aperta una fase molto dibattuta specie
per l’interpretazione che queste ultime, nella stesura dei propri Statuti,
hanno dato alle norme della Carta Costituzionale e, non di meno, per le
pronunzie del Giudice delle leggi sui ricorsi governativi nei confronti
delle approvate norme statutarie.
La sentenza della Corte Costituzionale 2 dicembre 2004 n. 372, pronunciata a
seguito di questioni di illegittimità costituzionale sollevate dal Governo nei
confronti di talune norme dello Statuto della Regione Toscana, costituisce il
chiaro esempio di come l’interpretatio legis dei limiti e delle norme
statutarie possa suscitare, prima facie, diverse letture di uno
Statuto.
Dal novellato art. 123 Cost.1, eliminata anche
l’approvazione parlamentare, si desume che i limiti alla potestà statutaria
regionale, possono derivare soltanto da norme chiaramente deducibili dalla
Costituzione (“Ciascuna Regione ha uno Statuto che, in armonia con la
Costituzione,…”). La riforma costituzionale risolve definitivamente le
incertezze concettuali cui si prestava la precedente formulazione2 ed enfatizza il potere ordinamentale delle Regioni.
Gli Statuti regionali, come tutte le norme giuridiche del nostro ordinamento
non solo devono rispettare puntualmente “ogni disposizione della Costituzione,
ma devono rispettarne lo spirito in nome della pure costituzionalmente
necessaria armonia con la Costituzione” (sentenza n. 304/’023);
“armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Carta
Costituzionale” (sentenza n. 196/’03). Necessaria, pertanto, un’attenta
lettura dei rapporti e dei confini tra le diverse aree normative affidate agli
Statuti o alle altre fonti legislative regionali o statali, senza presumere la
soluzione del problema interpretativo sulla base della sola lettura di una
singola disposizione costituzionale, tanto più dove essa utilizzi concetti che
possono legittimamente giustificare interpretazioni tra loro non poco difformi
a seconda del contesto in cui sono collocati”(sentenza n. 2/’04).
Le questioni di illegittimità costituzionale sollevate nei confronti dello
Statuto Regione Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e,
in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, quindi pubblicato nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 27 del 26 luglio 2004, sono rivolte agli artt. 3,
comma 6; 4, comma 1, lettere h),l),m),n),o),p); 32, comma 2; 54, comma 1 e 3;
63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4 ritenuti dal Governo
contrari al dettato costituzionale.
Le censure mosse, ad avviso della Corte, concernono due gruppi di norme e,
precisamente, accanto a norme specifiche dello Statuto4, anche
proposizioni che rientrano nei “Principi Generali” e “finalità principali”
proprie della Regione costituenti il cd. contenuto eventuale dello
Statuto. Tali enunciazioni, secondo l’interpretazione della Corte, avrebbero
la funzione di “legittimare la Regione quale ente esponenziale della
collettività regionale e del complesso dei relativi interessi”.
All’indomani delle riforme costituzionale con cui le Regioni hanno visto
accrescere le proprie competenze, appare più chiara la possibilità di un
ulteriore ambito di disciplina statutaria che, oltre alla determinazione della
propria forma di governo e quanto ex art. 123 Cost., rivesta il ruolo delle
cosiddette disposizioni programmatiche con valore programmatico nei confronti
della futura disciplina legislativa.
La Corte già in precedenza, con sentenza n. 2/20045, all’uopo
richiamata, riconobbe la possibilità dell’esistenza, accanto al contenuto
necessario6
dello Statuto, di altri eventuali contenuti sia “ricognitivi delle
funzioni e dei compiti della Regione” sia “indicanti aree di prioritario
intervento politico o legislativo”.
L’adempimento di una serie di compiti fondamentali, “legittima la presenza
politica della Regione in rapporto allo Stato e ad altre Regioni riguardo alle
questioni di interesse della comunità regionale anche se queste sorgono in
settori estranei alle singole materie indicate nell’art. 117 Cost. e si
proiettano al di là dei confini territoriali della regione medesima” (sentenza
n. 829/1988). Gli interessi regionali possono essere adeguatamente perseguiti
non solo attraverso l’esercizio delle proprie competenze legislative ed
amministrative, ma anche attraverso i poteri di iniziativa, di proposta, di
partecipazione, di consultazione conferiti alla Regione stessa dalla
Costituzione e da leggi statali. Una collaborazione e cooperazione di tutti i
livelli di governo si presuppone finalizzata al concreto soddisfacimento delle
finalità prioritarie della Regione, ad esempio in tema di “tutela
dell’ambiente e del patrimonio culturale, conservazione della biodiversità”
(art. 4, 1 comma lett.l)7 Statuto Regione Toscana),
“tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico, paesaggistico”
(art. 4, 1 comma lett. m)8), “promozione dello sviluppo
economico e di un contesto favorevole per la competitività delle imprese”
(art. 4, 1 comma lett. n)9), “valorizzazione della
libertà di iniziativa economica pubblica e privata e del ruolo e della
responsabilità sociale delle imprese” (art. 4, 1 comma lett. o)), “promozione
della cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo
social, favorendone il potenziamento con i mezzi più idonei ” (art. 4, 1 comma
lett. p)).
L’inammissibilità delle questioni sollevate, dichiarata dalla Corte, concerne
proposizioni del tipo predetto, ritenute “in armonia” con il dettato
costituzionale e non in contrasto con esso né rivendicative delle competenze
costituzionalmente attribuite allo Stato. Vale a dire che il promuovere l’”estensione
del diritto di voto agli immigrati”10 nonché il “riconoscimento
delle altre forme di convivenza”11, rientrerebbe, al pari di
quelle citate, tra le norme meramente programmatiche dello Statuto della
Regione Toscana (così nelle sentenze nn. 378 e 379/’04) del cui contenuto,
secondo l’orientamento della Consulta espresso nella precedente sentenza n.
2/2004, è però “opinabile la misura dell’efficacia giuridica”. E
proprio qui il fulcro della questione.
La Corte, nel delimitare il confine entro il quale le norme statutarie possono
esprimere rilievo giuridico a carico del Legislatore regionale, in quanto
norme non avente carattere giuridico non possono certo fondare esercizio di
poteri regionali, con tono deciso sentenzia che “alle enunciazioni in esame non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse
precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità
politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello
Statuto, come del resto riconosce la risoluzione n. 5112 del
Consiglio regionale della Toscana, deliberata contestualmente all’approvazione
definitiva dello statuto”. Questo, di conseguenza, fa intendere che il
mutamento della sensibilità politica del paese può legittimamente comportare
un mutamento delle enunciazioni in esame, delle quali molto si è discusso a
livello politico-sociale; quindi un mutamento legittimo di norme dello Statuto
che, a loro volta, non saranno dotate di alcuna forza giuridica “non avendo
carattere prescrittivo né vincolante ma esplicando, appunto, una funzione di
natura culturale o anche politica, ma certo non normativa”.
Tali proclamazioni di obiettivi e di impegni, ad avviso della Corte, non
possono essere assimilate alle cd. norme programmatiche della Costituzione le
quali svolgono anche funzione di integrazione e di interpretazione delle norme
vigenti, oltre ad avere un valore programmatico nei confronti della futura
disciplina legislativa.
Gli Statuti Regionali non sono Carte Costituzionali, ma fonti regionali “a
competenza riservata e specializzata”, vale a dire Statuti di autonomia, i
quali, anche se costituzionalmente garantiti, debbono comunque “essere in
armonia con i precetti ed i principi tutti della Costituzione” (sentenza n.
196/’03). Le norme in esame sono state dalla Corte considerate norme inidonee
a ledere tali principi, non comportando violazione né rivendicazione di
competenze costituzionalmente attribuite allo Stato, né fondando esercizio di
poteri regionali per il loro intrinseco valore non giuridico, pertanto non
illegittime.
Con la sentenza in esame, che snoda un problema interpretativo sull’efficacia
delle norme stimate (l’espressione “opinabilità della misura dell’efficacia
giuridica” preannunciava una lettura riduttiva), la Corte ha dato una
lettura restrittiva allo Statuto della Regione Toscana (e così anche di quello
di altre Regioni).
L’orientamento espresso dal Giudice delle Leggi proprio a partire dalla
sentenza sullo Statuto Regione Calabria, quindi sulla portata delle norme
statutarie, può forse in un certo senso aver influenzato il ritardo nel
processo di approvazione degli Statuti Regionali. Il dettato della Corte è
chiaro e certo; dubbio resta sul fatto che le Regioni non abbiano saputo
cogliere e trarre profitto dalla portata innovativa dalle riforme
costituzionali.
Federica Sclavi
_______________________
1. La riforma
costituzionale, lasciando in vita con riferimento alla fonte statutaria il
solo limite dell’armonia con la Costituzione, amplia l’ambito di competenza
statutaria ed esalta lo Statuto quale manifestazione fondamentale
dell’autonomia regionale indirizzato ad esprimere le scelte politiche e le
peculiarità di ciascuna collettività regionale.
2. La
sentenza della Corte Costituzionale n. 40/1972 che si pronunciò sulla
questione di illegittimità costituzionale sollevata nei confronti della L. n.
62/1953 (c.d. legge Scelba, contenente le prime norme per la costituzione ed
il funzionamento degli organi regionali, disciplinando minuziosamente il
contenuto degli Statuti regionali e le relative procedure di formazione, ma di
fatto non lasciando alcuno spazio agli Statuti) asserì che l’espressione “in
armonia”, riportata nella formulazione originaria dell’art.123 Cost. (“Ogni
Regione ha uno Statuto il quale, in armonia con la Costituzione e con le leggi
della Repubblica stabilisce le norme relative all’organizzazione interna della
Regione”…), stava ad intendere che gli Statuti erano strettamente subordinati
alle norme dettate nel titolo V della Costituzione e perciò anche a quelle
poste dalle leggi ordinarie ivi espressamente richiamate (artt. 119,1 e 4
comma, 122,1 comma,125 e 130, vale a dire norme finanziarie, sul demanio e
patrimonio, elettorali, sul controllo dello Stato sugli atti amministrativi
della Regione e delle Regioni sugli atti delle Province, Comuni ed degli altri
enti locali), e che gli Statuti medesimi erano tenuti, in senso più lato, a
conformarsi ai principi della disciplina, di grado costituzionale e di grado
legislativo, di materie connesse con l’organizzazione interna della Regione.
3.
L’espressione “in armonia con la Costituzione” indica i termini entro i quali
lo Statuto può muoversi con l’esigenza di rispetto di ogni disposizione
costituzionale mirante non solo ad evitare il contrasto con le singole
previsioni di questa, ma anche a scongiurare il pericolo che lo Statuto, pur
rispettoso della lettera della Carta Costituzionale, ne eluda lo spirito.
4.
Rif. agli artt. nn. 32, 2 comma Statuto in tema di approvazione del programma
di governo della regione; art. 54, 1 e 3 comma, in tema di diritto di accesso
ai documenti amministrativi senza obbligo di motivazione ed esclusione di
quest’ultimo per gli atti amministrativi meramente esecutivi; art. 63, 2 comma
in tema di disciplina dell’organizzazione e svolgimento di funzioni
amministrative; art. 64, 2 comma, in tema di disciplina dei tributi degli enti
locali; art. 70, 1 comma in tema di partecipazione delle Regioni al processo
normativo comunitario e art. 75, 1 comma, in tema di referendum abrogativo. Le
questioni di legittimità costituzionale sono dichiarate dalla Corte non
fondate in riferimento agli articoli della Costituzione richiamati nel ricorso
governativo.
5.
Sentenza pronunciata a seguito di questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Governo nei confronti dello Statuto Regione Calabria.
6. Il
contenuto necessario di uno Statuto è espressamente indicato nella lettera
dell’art. 123, 1 comma Cost., quindi forma di governo e principi fondamentali
di organizzazione e funzionamento della Regione, regolazione dell’esercizio
del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti
amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti
regionali.
7.
Impugnata perché ritenuta in contrasto con la competenza esclusiva statale in
materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali prevista
dall’art. 117, 2 comma lett. s) Cost.
8. Impugnata perché ritenuta in contrasto oltre che con l’art. 117, 2 comma lett.
s) Cost. anche con l’art. 118, 3 comma Cost. che riserva alla legge statale la
disciplina di forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela
dei beni culturali.
9.
Impugnata, insieme all’art. 4, 1 comma lett. o) e p) perché ritenuta in
contrasto con l’art. 117, 2 comma lett. s) Cost. che affida alla competenza
esclusive allo Stato la materia della tutela della concorrenza.
10.
Impugnata perché ritenuta in contrasto con l’art. 48 Cost. che riserva ai
cittadini l’elettorato attivo; con l’art. 138 Cost. che riserva al Parlamento
il potere di revisione costituzionale; con l’art. 117, 2 comma lett. f) e p)
che assegnano allo Stato la competenza esclusiva in materia elettorale
concernenti gli organi statali e degli enti locali; art. 121,2 comma Cost. in
quanto limiterebbe il potere di iniziativa legislativa del Consiglio
regionale.
Secondo la Regione Toscana tale enunciazione costituirebbe solo una
promozione dell’estensione del diritto di voto agli immigrati “nel rispetto
dei principi costituzionali” in relazione a deliberazioni o elezioni non
necessariamente riferibili alle elezioni degli organismi rappresentativi. Rif.
anche al D.Lgs. 286/98: “Testo Unico delle disposizioni sulla disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” e Convenzione di
Strasburgo 5.02.1992 recepita con legge statale 8 marzo 1994, n. 203.
11. La norma è stata impugnata per contrasto:
con l’art. 123 Cost. in quanto avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente
rispetto a quello configurabile come necessario dello statuto, non
esprimerebbe un interesse proprio della comunità regionale; con gli artt.2 e
29 comma Cost. in quanto riguarderebbe situazioni divergenti dal modello del
rapporto coniugale garantito dalla Cost.; con gli artt. 3 e 5 Cost. se si
permettesse alla comunità regionale toscana di riconoscersi in valori
differenti rispetto ad altre comunità regionali.
La norma, ad avviso del Presidente della Giunta Regionale in corso di
giudizio di legittimità costituzionale, si dice rispettosa dei principi
costituzionali; senza voler equiparare la famiglia fondata sul matrimonio con
altre forme di convivenza, permetterebbe la tutela di quelle forme stabili per
le quali leggi statali e regionali prevedono il riconoscimento della fruizione
dei diritti sociali, sempre che le norme sull’ordinamento costituzionale e
ordinamento civile lo consentano.
12.
Risoluzione del Consiglio Regionale della Regione Toscana n. 51 del 19.07.’04,
approvata contestualmente all’approvazione dello Statuto, che fornirebbe
ausilio per la corretta interpretazione delle disposizioni statutarie