AmbienteDiritto: L'opposizione di terzo nel processo amministrativo. L'introduzione dell'opposizione di terzo nel processo amministrativo.

L’opposizione di terzo ordinaria, ex art. 404^[1], I comma, cod. proc. civ., è un mezzo di impugnazione straordinario che consente a coloro che non sono stati coinvolti nel processo, ma che risentono un pregiudizio dalla pronuncia del giudice, di far valere le proprie ragioni, infrangendo lo schermo del giudicato o impugnando le sentenze meramente esecutive per rimuovere il pregiudizio stesso. L’opposizione di terzo viene, quindi, considerata l’estremo rimedio utilizzabile da chi non ha potuto paralizzare o impedire in via preventiva gli effetti pregiudizievoli della sentenza.

Tale istituto, come si sa, non è “nato” nell’ambito del diritto amministrativo ma, “mutuato” dal diritto processuale civile, vi è stato introdotto solo recentemente dal giudice delle leggi.

La lunga assenza di tale mezzo di impugnazione dal processo amministrativo si fondava, secondo l’orientamento della giurisprudenza, non solo sul dato formale della mancanza di una specifica previsione normativa e sul carattere meno forte della posizione giuridica soggettiva che è al centro del giudizio amministrativo^[2] ma anche e soprattutto sulla natura oggettiva dello stesso^[3].

E’ agevole notare che si tratta di un orientamento interamente incentrato sui principi tradizionali di un processo amministrativo che non tendeva alla restaurazione di un rapporto ma al sindacato sulla validità di un atto^[4]. Di conseguenza, parti del processo non erano i soggetti interessati al rapporto sottostante ma soltanto coloro che erano individuati dall’atto impugnato, i c.d. controinteressati formali o di diritto, in quanto era l’atto che formava oggetto del giudizio e che, a fortiori, determinava i soggetti dello stesso^[5].

Per quanto riguarda la dottrina, essa era divisa tra quanti^[6] sostanzialmente avallavano le posizioni giurisprudenziali e coloro^[7] che, invece, sostenevano che il silenzio normativo non poteva impedire l’applicazione in via interpretativa, nel processo amministrativo, della disciplina del codice di procedura civile in tema di opposizione di terzo; applicazione anzi ritenuta necessaria per il rispetto del principio del contraddittorio, ex art. 24^[8] Cost., come principio base della composizione soggettiva del processo.

Finalmente, negli anni ottanta si consolida un orientamento giurisprudenziale più attento alle esigenze di tutela dei terzi^[9]. Col progressivo superamento della concezione del processo amministrativo come “processo all’atto” e la correlativa affermazione del processo amministrativo come “processo sul rapporto”, cioè sull’assetto degli interessi sottesi all’atto, viene consentito il coinvolgimento processuale anche a soggetti non contemplati nell’atto impugnato, i c.d. controinteressati sostanziali^[10].

Tuttavia, il fatto che si fosse presa coscienza della necessità di coinvolgere nel processo tutti coloro che sono interessati alla decisione, non ha portato alla traduzione, in termini processuali, dell’esigenza di una partecipazione necessaria di questi soggetti al processo: l’instaurazione del contraddittorio nei loro confronti non ha, cioè, rappresentato una condizione per la sentenza di merito; questo, ovviamente non ha consentito di colmare la lacuna rispetto al principio del contraddittorio.

E’ solo negli anni novanta, però, che la tutela del terzo riceve un vero e proprio riconoscimento formale^[11]. Il Consiglio di Stato, adito con un’opposizione di terzo, ritenendo che la stessa non poteva essere introdotta in via pretoria, ha investito la Corte costituzionale in quanto ha ritenuto, come si legge nell’ordinanza di rimessione del 29 aprile 1994, n. 615, che la mancanza dell’opposizione di terzo ordinaria tra le norme che disciplinano i mezzi di impugnazione avverso le sentenze del giudice amministrativo, “appare in contrasto con il principio costituzionale di uguaglianza di tutti i cittadini (art. 3 Cost.)^[12], nella particolare espressione delle possibilità di tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.)^[13] nei confronti degli atti della Pubblica Amministrazione (art. 113 Cost.)^[14]”^[15].

La Corte costituzionale, facendosi interprete delle sollecitazioni provenienti dalla dottrina e dalla giurisprudenza, con la sentenza del 17 maggio 1995, n. 177^[16] ha introdotto l’opposizione di terzo ordinaria nel processo amministrativo, dando così attuazione al principio del contraddittorio, ex art. 24 Cost.

La regola del contraddittorio contiene ed intreccia, tre regole con ambiti parzialmente sovrapposti. Essa, in primo luogo, disciplina il tema dell’estensione dei giudicati, vietando che si estendano gli effetti vincolanti di una pronuncia oltre l’ambito di coloro che sono stati formalmente parti del processo o che hanno almeno avuto la possibilità effettiva di parteciparvi. In secondo luogo, impone, qualora la natura costitutiva della sentenza o dell’oggetto del giudizio non consenta di evitare che un effetto ultra partes si produca, che quei terzi su cui si estendono gli effetti vengano concretamente messi in grado di partecipare al processo^[17]. Infine, tale regola esige che sia garantita una possibilità di reazione successiva contro la sentenza da parte di chi, non avendo partecipato al giudizio in cui essa si è formata, ne risenta comunque degli effetti a carico della sua sfera giuridica; tale tutela è ora garantita con l’opposizione di terzo^[18].

In sintesi, la regola del contraddittorio impone che a tutti i soggetti sui quali potrebbe incidere la sentenza venga concretamente consentito di partecipare al processo per contribuire alla formazione del convincimento del giudice ed esige, inoltre, che sia garantita la possibilità di esperire successivamente l’opposizione contro la sentenza da parte di quei soggetti che, non avendo partecipato al giudizio in cui essa si è formata, risultino comunque pregiudicati dalla stessa^[19].

Bisogna, tuttavia, mettere in evidenza un rischio: la presenza di un rimedio successivo, quale è l’opposizione di terzo, potrebbe indurre a trascurare la necessità di dare attuazione piena al principio del contraddittorio durante il processo nel quale è pronunciata la sentenza pregiudizievole; potrebbe avvenire, cioè, che la disponibilità di un successivo mezzo di reazione finisca per far sì che ci sia l’abbandono di ogni attenzione per chi non sia controinteressato formale o di diritto^[20].

[1]L’art. 404, I comma, cod. proc. civ., stabilisce che: “Un terzo può fare opposizione contro la sentenza passata in giudicato o comunque esecutiva pronunciata tra altre persone quando pregiudica i suoi diritti”.

[2]Consiglio di Stato, Ad. Pl., 24 maggio 1961, n. 12, in Giur. It., 1992, 113 e ss, ha stabilito che “il controinteressato… rimane… in ombra rispetto al principale e necessario resistente, che è la Pubblica Amministrazione, alla quale principalmente spetta difendere le sorti del provvedimento. Tanto è vero che, contro le decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale non è ammessa l’ opposizione di terzo. Il cittadino rimasto estraneo al giudizio amministrativo, ignorando che un provvedimento emesso dalla Pubblica Autorità in suo favore è stato da altri impugnato,… se vede poi inaspettatamente quel provvedimento annullato dal Consiglio di Stato con gravissimo pregiudizio del proprio interesse, non ha alcuna possibilità di gravarsi contro la decisione. Questa minore tutela dell’ interesse legittimo del terzo… costituisce uno dei cardini del sistema, pur non presentando alcun carattere di incostituzionalità, poiché la stessa Costituzione ha fatto propria la tradizionale distinzione tra giurisdizione su diritti e giurisdizioni su interessi”.

[3]CORLETTO D., Opposizione di terzo nel diritto processuale amministrativo, in Digesto (discipline pubblicistiche), XIV, 562.

[4]POLICE A., L’opposizione di terzo nel processo amministrativo: la Corte costituzionale anticipa il legislatore, in Giur. It., 1995, I, 513.

[5]BENVENUTI F., Contraddittorio (dir. amm.), in Enc. Dir., IX, 1961, 741.

[6]CANNADA BARTOLI E., In tema di controinteressato pretermesso, in Giur. It., 1990, III, 1, 186. CARACCIOLO LA GROTTERIA A., Parti e contraddittorio nel processo amministrativo, in Dir. Proc. Amm., 1993, 47. OCCHIENA M., Controinteressato, intervento «ad opponendum» e opposizione di terzo: il processo amministrativo tra declamazione e applicazione, in Giur. It., 1993, III, 1, 855. SATTA F., Giustizia amministrativa, 1993, 434. STICCHI DAMIANI E., Le parti necessarie nel processo amministrativo, 1998, 181 e 218.

[7]NIGRO M., Linee di una riforma necessaria e possibile del processo amministrativo, nella raccolta di scritti dello stesso A., La riforma del processo amministrativo, 1980, 153 e seg. PALEOLOGO G., L’appello al Consiglio di Stato, 1989, 209. SANDULLI A.M., Manuale di diritto amministrativo, 1989, 1494.

[8]L’art. 24 Cost. stabilisce che: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari”.

^[9]Fra le tante Consiglio di Stato, sez. VI, 11 marzo, 1989, n. 259, in Foro Amm., 1989,633.

[10]NIGRO M., Processo amministrativo, in Enc. Giur. Trec., XXIV, 1991, 2.

[11]BENVENUTI F., Parte (dir. amm.), in Enc. Dir., XXXI, 970.

[12]L’art. 3 Cost. stabilisce che: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

^[13]L’art. 24 Cost. è riportato sopra.

^[14]L’art.113 Cost. stabilisce che: “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa”.

[15]Cons. St., sez. VI, 29 aprile 1994, n. 615, in Foro Amm., 1994, 834. LORENZOTTI F., La Corte costituzionale introduce l’opposizione di terzo nel processo amministrativo, in Dir. Proc. Amm., 1996, 300. LORENZOTTI F., L’opposizione di terzo nel processo amministrativo davanti alla Corte costituzionale, in Dir. Proc. Amm., 1995, 128. Tale autore rileva che l’ordinanza in esame è il frutto di un generale orientamento favorevole ad una maggiore tutela dei terzi. In primo luogo, si pensi alla crescente attenzione della dottrina al profilo degli interessi sostanziali coinvolti dall’atto amministrativo impugnato. In secondo luogo, si pensi alla presentazione di proposte di riforma del processo amministrativo. Infatti, nel testo del d.d.l. approvato dalla Camera dei deputati nel corso della X legislatura era disposto, fra i principi che vincolavano il governo nel «riordinamento generale…del processo» dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, che le norme amministrative avrebbero dovuto «introdurre l’opposizione di terzo, nei confronti delle sentenze passate in giudicato, a tutela 1) del litisconsorte necessario, titolare di diritti soggettivi o interessi legittimi, non chiamato in giudizio; 2) del terzo titolare di un diritto soggettivo, pregiudicato dalla sentenza». Il testo poi decaduto per la fine della legislatura prima di poter essere approvato dal Senato, proposto da Martinazzoli e da altri (n.788 presentato il 9/7/1987), riprendeva il d.d.l. Craxi presentato alla Camera nella IX legislatura (n.1353 del 29/2/1984).

[16]Corte cost., 17 maggio 1995, n.177, in Cons. St., 1995, II, 868 e in Foro Amm., 1995, 1815. Tale sentenza non fa altro che riprendere e svolgere, applicandolo al diritto amministrativo, un filo logico che ha il suo capo nella sentenza della Corte cost. n. 55 del 1971, laddove si dichiarava che “L’efficacia riflessa di un giudicato tra i terzi potrebbe ammettersi solo quando, come avviene nel processo civile, sia previsto, oltre al potere di intervento da parte loro, il rimedio dell’opposizione di terzo”. La sentenza n. 55 del 1971 è stata intesa come implicante una sicura affermazione della piena vigenza del principio del contraddittorio.

[17]Si consideri al riguardo la sentenza T.A.R., Molise, 23 luglio 1997, n.153, in Trib. Amm. Reg., 1997, I, 3696. Tale sentenza ribadisce che presupposto dell’opposizione di terzo sono la lesività della decisione e l’estraneità del terzo al giudizio concluso dalla sentenza opposta: il rimedio opera cioè a tutela del diritto di difesa, impedendo che il terzo non messo nelle condizioni di contraddire venga a subire gli effetti negativi che a lui derivano dal giudicato, ovvero dalla mera esecutività della sentenza.

[18]CORLETTO D., Opposizione di terzo e principio del contraddittorio nel diritto processuale amministrativo, in Giur. Cost., 1995, III, 3770.

[19]Riguardo alla importanza del contraddittorio: Cons. St., sez. VI, 20 aprile 2000, n. 2459, in Foro Amm., 2000, 1375 che, ribadendo l’importanza e l’imprescindibilità del contraddittorio, stabilisce che l’accoglimento del ricorso per opposizione di terzo contro una decisione di appello comporta, stante l’impossibilità di integrare il contraddittorio in tale fase del giudizio, l’annullamento, con rinvio, della sentenza di primo grado.; T.A.R., Lombardia, sez. Brescia, 17 dicembre 1997, n. 1243, in Giur. It., 1998, 814 che attribuisce al giudice amministrativo lo strumento della chiamata in causa del terzo, ex art. 107 c.p.c., quando ciò corrisponde ad un’esigenza di giustizia sostanziale, ad una completa soddisfazione del principio dell’integrità del contraddittorio ed alla necessità di un’economia dei giudizi.

[20]CORLETTO D., Opposizione di terzo nel diritto processuale amministrativo, cit., 573.