AmbienteDiritto: L'opposizione di terzo ordinaria nel processo amministrativo: mezzo di impugnazione "uguale" o "equivalente" all'opposizione di terzo ordinaria nel processo civile?

L’opposizione di terzo ordinaria nel processo amministrativo: mezzo di impugnazione “uguale” o “equivalente” all’opposizione di terzo ordinaria nel processo civile?

L’ordinanza del Consiglio di Stato del 29 aprile 1994, n. 615^[1] di rimessione della questione di legittimità alla Corte costituzionale, ha prospettato il contrasto dell’ art. 36^[2] della legge T.A.R., che disciplina i mezzi di impugnazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato, con gli artt. 3, 24 e 113^[3] della Costituzione, nella parte in cui non è prevista, a favore del terzo, l’esperibilità di un mezzo giurisdizionale “uguale” o “equivalente” a quello contemplato e disciplinato dall’ art. 404^[4], primo comma, cod. proc. civ., contro la decisione pronunciata dal Consiglio di Stato in secondo grado.

Le due qualificazioni “uguale” o “equivalente”, che si rinvengono rispettivamente nel dispositivo e nella motivazione della ordinanza di rimessione, sono tra loro profondamente diverse. L’una, consistente nel mezzo giurisdizionale “uguale” all’opposizione di terzo ordinaria, si riferisce alla pura e semplice applicabilità del rimedio così come disciplinato dagli artt. 404 e seg. del cod proc. civ., salvi gli indispensabili adattamenti dovuti alla struttura del processo amministrativo rispetto a quella del processo civile; l’altra, consistente nel mezzo giurisdizionale “equivalente” all’opposizione di terzo ordinaria, si riferisce all’introduzione di un rimedio che, pur ispirandosi per finalità a quello analogo del processo civile, presenta caratteristiche peculiari^[5].

Bisogna, quindi, stabilire se l’opposizione di terzo introdotta nel processo amministrativo sia un mezzo di impugnazione uguale o soltanto equivalente all’opposizione di terzo nel processo civile.

La soluzione a tale quesito viene data proprio dalla sentenza n. 177 del 1995^[6] con la quale si introduce nel processo amministrativo la vera e propria opposizione di terzo e non come risulta dalla motivazione dell’ordinanza “un apposito mezzo di impugnazione equivalente”: esplicito in tal senso è il dispositivo della su citata sentenza che parla di opposizione di terzo ordinaria e non di mezzo equivalente.

Il fatto che sia stato introdotto nel giudizio amministrativo un mezzo di impugnazione uguale a quello di cui all’art. 404, primo comma, cod. proc. civ. non ha mai indotto a ritenere che il giudice amministrativo dovesse limitarsi a recepire e ad applicare nel processo amministrativo un istituto costruito in tutto e per tutto sul modello del codice di procedura civile. Anzi, fin dalle prime applicazioni del nuovo istituto è subito emerso che l’individuazione della disciplina dovesse farsi con riferimento ai principi e ai dati strutturali del processo amministrativo^[7].

Del resto, è la stessa Corte che, con la sentenza n. 177 del 1995, ha introdotto, con riguardo alle sentenze opponibili, una differenziazione rispetto al modello civilistico. Estendendo, in applicazione dell’art. 27 della legge n.87 del 1953, la dichiarazione di illegittimità costituzionale dall’art.36 della legge T.A.R., rispetto al quale è stata sollevata la questione, all’art.28^[8] della stessa legge, e cioè dalle sentenze rese in appello dal Consiglio di Stato a quelle del T.A.R., la Corte dichiara il rimedio applicabile, nel processo amministrativo, solo alle sentenze di primo grado “passate in giudicato”, modificando sotto questo aspetto la configurazione che il rimedio, consentito contro le sentenze “comunque esecutive”, ha nell’ art. 404 del codice di rito civile^[9].

E’ solo in un secondo momento che il Consiglio di Giustizia Amministrativa Regione Siciliana (C.G.A.), con la sentenza del 13 giugno 1996, n. 196^[10], ha stabilito che sono opponibili anche le sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali non ancora passate in giudicato, in quanto esse, ai sensi dell’ art. 33^[11] della legge T.A.R., sono esecutive e come tali idonee a pregiudicare la posizione soggettiva del terzo^[12].Lasentenza del C.G.A. n.196 del 1996 se, da un lato, elimina una distinzione tra il modello civilistico e quello amministrativistico, dall’altro lato, ne crea un’altra:le sentenze dei T.A.R. meramente esecutive non sono opponibili davanti allo stesso giudice che le ha pronunciate, così come avviene nel processo civile per le sentenze di primo grado non ancora passate in giudicato, ex art. 405^[13] cod. proc. civ., ma davanti al Consiglio di Stato.

Altra differenza riguarda il carattere «facoltativo» o «obbligatorio» che il mezzo di impugnazione de quo ha nei diversi processi.

Nel processo civile l’opposizione di terzo ha carattere «facoltativo», «facoltativo» nel senso di contrapposizione alla c.d. «necessità» dei mezzi di impugnazione in generale. In altri termini, la mancata proposizione dell’opposizione non dà luogo a preclusioni ed in particolare non impedisce che le ragioni che si potrebbero far valere con l’impugnazione in discorso possano essere fatte valere altrimenti^[14]. Il terzo può ottenere, infatti, il riconoscimento delle proprie ragioni non solo mediante l’esperimento dell’azione disciplinata dall’ art. 404, primo comma, cod. proc. civ. ma anche opponendo l’eccezione ex art. 2909^[15] c.c. (res inter alios acta tertiis non nocet) oppure proponendo un’azione di accertamento volta a dichiarare l’autonomia della propria situazione giuridica rispetto a quanto statuito nel giudicato.

Tale molteplicità di rimedi offerta al terzo pregiudicato da una decisione formulata in assenza del suo contraddittorio, trae origine dallo stesso art. 2909 c.c., in base al quale la cosa giudicata spiega la sua efficacia solo nei confronti dei soggetti o dei loro eredi o aventi causa, che hanno rivestito il ruolo formale di parti del processo^[16]. L’opposizione di terzo, quindi, è ritenuta un rimedio «facoltativo» non ovviamente nel senso che spetta al terzo decidere se proporla o meno, ma nel senso più pregnante, che il terzo può raggiungere lo stesso risultato anche con una autonoma azione in via ordinaria^[17]. Oggetto del giudizio civile è, infatti, un rapporto tra due soggetti la cui definizione, in linea di massima, non incide né produce effetti su rapporti diversi rispetto a quello controverso; ed è in questo caso che si concreta il principio di cui all’ art. 2909 c.c.^[18]

Nel processo amministrativo, invece, l’oggetto del giudizio non è limitato al rapporto controverso tra le parti presenti in giudizio, ma si estende all’atto amministrativo impugnato. Di conseguenza, la pronuncia del giudice non si limita ad un mero accertamento della situazione giuridica controversa fra le parti ma incide anche sull’esistenza dell’atto impugnato. In altri termini, nella pronuncia del giudice amministrativo si deve distinguere un effetto tendente all’accertamento del rapporto controverso ed uno, costitutivo, volto all’annullamento dell’atto impugnato^[19]. Mentre la pronuncia del giudice tendente all’accertamento del rapporto controverso ha efficacia soltanto inter partes, è inevitabile che la pronuncia giudiziale di annullamento incida su tutti i soggetti interessati all’atto medesimo, indipendentemente dal fatto che essi siano parti del giudizio o meno. Ed è proprio l’efficacia erga omnes di questa pronuncia che porta ad escludere che nel processo amministrativo l’opposizione di terzo possa avere carattere «facoltativo»^[20].

Se, infatti, l’effetto dell’annullamento opera anche nei confronti dei terzi non evocati in giudizio, il passaggio in giudicato di tale pronuncia rende definitiva e intangibile l’efficacia costitutiva dell’annullamento anche sulle situazioni giuridiche soggettive dei terzi, precludendo loro qualsiasi ulteriore possibilità di tutela. Ne consegue che soltanto un rimedio teso a “rimettere in discussione” l’autorità della cosa giudicata sia idoneo ad impedire, oltre all’attuazione inter partes della situazione accertata, che l’annullamento erga omnes dell’atto impugnato operi senza possibilità per il terzo di tutelarsi. Proprio perché assolve a questa funzione, è pacifico, che la opposizione di terzo riveste, nel processo amministrativo, un carattere «necessario»^[21].

[1]Cons. St., sez. VI, 29 aprile 1994, n. 615, in Foro Amm., 1994, 834.

[2]Art. 36 legge T.A.R.: “Contro le decisioni pronunziate dal Consiglio di Stato in secondo grado sono ammessi il ricorso per revocazione, nei casi e nei termini previsti dall’articolo 396 del codice di procedura civile, e il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione”. Ed ora anche l’opposizione di terzo ordinaria.

[3]L’art. 3 Cost. stabilisce che: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

L’art. 24 Cost. stabilisce che: “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari”.

L’art.113 Cost. stabilisce che: “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa”.

[4]L’art. 404, I comma, cod. proc. civ., stabilisce che: “Un terzo può fare opposizione contro la sentenza passata in giudicato o comunque esecutiva pronunciata tra altre persone quando pregiudica i suoi diritti”.

[5]LORENZOTTI F., L’opposizione di terzo nel processo amministrativo, 1996, 10.

[6]Corte cost., 17 maggio 1995, n. 177, in Cons. St., 1995, II, 868; e in Foro Amm., 1995, 1815.

[7]CORLETTO D., Opposizione di terzo nel diritto processuale amministrativo, in Digesto (discipline pubblicistiche), XIV, 566. Tale A. rileva che il compito del giudice amministrativo non deve limitarsi ad una sorta di traslitterazione o di traduzione letterale di concetti e soluzioni dalla procedura civile al giudizio amministrativo. Non condivisibile, sempre secondo l’A., è l’impostazione seguita dal Consiglio di Stato, sez. IV, del 17 luglio 1995, n. 560, nella prima applicazione del nuovo istituto, che in sostanza valorizza, anche nel linguaggio, il modello processualcivilistico.

[8]Art. 28 legge T.A.R.: “Contro le sentenze dei tribunali amministrativi è ammesso il ricorso per revocazione, nei casi, nei modi e nei termini previsti dagli articoli n. 395 e 396 del codice di procedura civile. Contro le sentenze medesime è ammesso, altresì, ricorso al Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, da proporre nel termine di giorni sessanta dalla ricevuta notificazione, osservato il disposto dell’articolo 330 del codice di procedura civile. Contro le ordinanze dei tribunali amministrativi di cui all’art. 21, commi settimo e seguenti, è ammesso ricorso in appello, da proporre nel termine di sessanta giorni dalla notificazione dell’ordinanza, ovvero di centoventi giorni dalla comunicazione del deposito dell’ordinanza stessa nella segreteria. Nei casi nei quali i tribunali hanno competenza di merito o esclusiva, anche il Consiglio di Stato, nel decidere in secondo grado, ha competenza di merito esclusiva. In ogni caso, il Consiglio di Stato in sede di appello esercita gli stessi poteri giurisdizionali di cognizione e di decisione del giudice di primo grado”. E’ ora ammessa, contro le decisioni dei T.A.R., anche l’opposizione di terzo ordinaria.

[9]CORLETTO D., op. loc. cit. L’A. rileva che anche con riferimento all’individuazione dei soggetti legittimati, la sentenza della Corte va oltre le categorie elaborate dalla dottrina del processo civile (terzo titolare di una situazione incompatibile e prevalente rispetto a quella affermata dal giudicato e litisconsorte necessario pretermesso), per indicare, come fondamento della necessità costituzionale del nuovo istituto, coloro che, pur non avendo partecipato al processo perché non formalmente controinteressato, risultano pregiudicati dalla sentenza.

[10]Cons. giust. amm. sic., sez. giurisd., 13 giugno 1996, n. 196, in Foro It., 1996, III, 555.

[11]L’art. 33 legge T.A.R. stabilisce che: “Le sentenze dei tribunali amministrativi regionali sono esecutive. Il ricorso in appello al Consiglio di Stato non sospende l’esecuzione della sentenza impugnata. Il Consiglio di Stato, tuttavia, su istanza di parte, qualora dall’esecuzione della sentenza possa derivare un danno grave ed irreparabile, può disporre, con ordinanza motivata emessa in camera di consiglio, che la esecuzione sia sospesa. Sull’istanza di sospensione il Consiglio di Stato provvede nella sua prima udienza successiva al deposito del ricorso. I difensori delle parti devono essere sentiti in camera di consiglio, ove ne facciano richiesta. Per l’esecuzione delle sentenze non sospese dal Consiglio di Stato il tribunale amministrativo regionale esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all’articolo 27, primo comma numero 4 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e successive modificazioni”.

[12]Tale sentenza è stata confermata dalle sentenze Cons. St., sez. IV, 28 maggio 1997, n. 582, in Cons. St., II, 1997, 653 e Cons. St., sez. IV, 11 febbraio 1998, n. 263, in Cons. St., I, 1998, 191.

[13]L’art. 405, I comma, c.p.c. stabilisce che: “L’opposizione è proposta davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza, secondo le forme previste per il procedimento davanti a lui”

[14]MANDRIOLI C., Diritto processuale civile. Processo di cognizione, 200, 506. Nello stesso senso MORTARA L., Commentario del codice civile e delle leggi di procedura civile, 1923, 529; LIEBMAN E.T., Efficacia e autorità della sentenza, 1962, 88.

[15]L’art. 2909 cod. civ. stabilisce che: “L’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa”.

[16]ABENICAR F., L’“innesto” dell’opposizione di terzo nel processo amministrativo, in Dir. Proc. Amm., 1996, II, 397.

[17]Così in giurisprudenza Cass. 31 agosto 1966, n. 2301; Cass.. 14 giugno 1962, n. 1485; Cass. 22 ottobre 1986, n. 6191; Cass. 4 giugno 1993, n. 6233.

[18]POLICE A., L’opposizione di terzo nel processo amministrativo: la Corte costituzionale anticipa il legislatore, in Giur. It., 1995, I, 521.

[19]NIGRO M. , Giustizia amministrativa, 1994, 228.

[20]POLICE A., op. cit., 522.

[21]Per negare la «necessità» di tale rimedio parte della dottrina meno recente ha individuato vari temperamenti alla tesi dell’efficacia erga onmes del giudicato amministrativo. Si vedano al riguardo ALESSI, Osservazione intorno ai limiti soggettivi di efficacia del giudicato amministrativo, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1954, 51 e seg.; DE LISE, L’efficacia soggettiva del giudicato amministrativo, in Dir. e Giur., 1966, 229; GUICCIARDI, I limiti soggettivi del giudicato amministrativo, in Giur. It., 1941, III, 1, 17; RAGGI, I limiti soggettivi dell’efficacia di cosa giudicata delle decisioni delle giurisdizioni amministrative, in Giur. Cass. Civ., 1948, 418 e seg. Anche la giurisprudenza meno recente ha operato in tal senso nelle sentenze Cass., 21 giugno 1979, n. 3458, in Foro It., 1980, I, 1, 135; Cass., 24 aprile 1979, n. 2313, ivi, 1979, I, 400. Tuttavia, le ricostruzioni più recenti non hanno mai negato l’efficacia erga omnes delle pronunce di annullamento del giudice amministrativo per gli «interessati di diritto» e per i terzi destinatari di atti «oggettivamente indivisibili».