Varianti urbanistiche e procedura espropriativa: cosa cambia con la legge 166/2002 e i decreti legislativi 190 e 198/2002

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VARIANTI URBANISTICHE E PROCEDURA ESPROPRIATIVA:

COSA CAMBIA CON LA LEGGE 166/2002 E CON I DECRETI LEGISLATIVI 190 E 198/2002

di Paolo Loro

(Capo Ufficio espropriazioni del Comune di Padova)

Si segnalano alcune interessanti novità, che coinvolgono direttamente o indirettamente la procedura espropriativa, introdotte:

- dalla legge 1 agosto 2002 n. 166 (GU n. 181 del 3 agosto 2002 s. o. n.158) recante "disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti", cd. "Merloni quater";
- dal decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 (G.U. n. 199 del 26 agosto 2002 s.o. n. 174) attuativo della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale ;
- dal decreto legislativo 4 settembre 2002 n. 198 (G.U. n. 215 del 13 settembre 2002) attuativo della legge 21 dicembre 2001, n. 443 per la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.

SERVITU' COATTIVE (art. 3 L.166)
PROROGHE DELLE OCCUPAZIONI D'URGENZA (artt. 4 e 42 L.166)
REGIME TRANSITORIO DEL TESTO UNICO (art. 5 L.166)
VARIANTI URBANISTICHE (artt. 7-13 L.166, 3 D.LGS. 190, 3 D.LGS. 198)
GIUSTO PROCEDIMENTO (artt. 15 L.166, 3-4-13 D.LGS. 190)
TRASFORMAZIONI URBANE (artt. 27 e 44 L.166)
COMPETENZA IN MATERIA DI LAVORI PUBBLICI: LA MERLONI E LE LEGGI REGIONALI (art. 1 DLGS 190)
INTERFERENZE (art. 5 DLGS 190)

SERVITU' COATTIVE ^

Art. 3 L.166
Disposizioni in materia di servitù

1. Le procedure impositive di servitù previste dalle leggi in materia di trasporti, telecomunicazioni, acque, energia, relative a servizi di interesse pubblico, si applicano anche per gli impianti che siano stati eseguiti e utilizzati prima della data di entrata in vigore della presente legge, fermo restando il diritto dei proprietari delle aree interessate alle relative indennità.

2. Ai fini di cui al comma 1, sono fatti salvi i diritti acquisiti dagli aventi titolo fino all'imposizione della servitù.

3. A decorrere dalla data di entrata in vigore del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, l'autorità espropriante può procedere, ai sensi dell'articolo 43 del medesimo testo unico, disponendo, con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari, l'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgano, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico nei settori di cui al comma 1. I soggetti di cui al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n. 318, sono autorità esproprianti ai fini di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327.

Il richiamo all'articolo 43 del testo unico contenuto nel comma 3 disvela lo scopo di questa norma di operare una vera e propria sanatoria degli asservimenti abusivi compiuti dalle Pubbliche Amministrazioni in materia di trasporti, telecomunicazioni, acque, energia: si autorizza cioè l'asservimento coattivo anche se gli impianti siano già stati realizzati, e ciò mediante le ordinarie procedure previste dalle attuali leggi speciali in attesa dell'entrata in vigore del testo unico, quando si dovrà procedere, appunto, mediante il discusso articolo 43 ("utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico"). La norma ha un indubbio effetto deflattivo del contenzioso e anche, tutto sommato, potrà condurre a positivi effetti pratici di certezza del diritto, favorendo l'adeguamento delle situazioni di diritto alle situazioni di fatto, senza cessare peraltro di garantire ai privati la piena tutela risarcitoria (comma 2), e in ogni caso assicurando loro un indennizzo (ultima parte del comma 1), anche quando, è da intendersi, si sia prescritta la possibilità di azionare crediti di natura risarcitoria.

PROROGHE DELLE OCCUPAZIONI D'URGENZA ^

Art. 4 L.166
Disposizioni in materia di occupazioni di urgenza

1. Le proroghe dei termini di scadenza delle occupazioni di urgenza stabilite dall'articolo 5 della legge 29 luglio 1980, n. 385, dall'articolo 1, comma 5-bis, del decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901, convertito, con modificazioni, dalla legge 1º marzo 1985, n. 42, dall'articolo 6 della legge 18 aprile 1984, n. 80, dall'articolo 1 del decreto-legge 28 febbraio 1986, n. 48, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 1986, n. 119, dall'articolo 14, comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47, dall'articolo 1 del decreto-legge 20 novembre 1987, n. 474, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1988, n. 12, dall'articolo 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, coordinate tra loro nelle scadenze, si intendono, con effetto retroattivo, riferite anche ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e si intendono efficaci anche in assenza di atti dichiarativi delle amministrazioni procedenti.

Art. 42 L.166

Ulteriori disposizioni per la ricostruzione nei territori delle regioni Marche e Umbria colpiti dal sisma del 1997 e interventi in favore di altre aree colpite da eventi sismici

1. Il termine per l’occupazione temporanea degli immobili da parte dei comuni indicato all’articolo 3, comma 6, del decreto-legge 30 gennaio 1998, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 marzo 1998, n. 61, è prorogabile una sola volta per ulteriori tre anni. La proroga del termine di occupazione temporanea degli immobili da parte dei comuni non dà diritto ad alcun indennizzo.

2.3.4.5 (omissis)

La lunga sequela di provvedimenti normativi citati all'articolo 4 si riferisce alle proroghe avvenute negli anni ottanta delle scadenze dei decreti di occupazione d'urgenza disciplinate dall'articolo 20 della legge 865/71. La disposizione, in ordine a due questioni dibattute, chiarisce: 1) che le proroghe debbono intendersi estese ai procedimenti espropriativi, e quindi - in pratica - al termine finale di pubblica utilità di cui all'articolo 13 della legge 2359/1865; 2) che le proroghe non debbono essere replicate, per la loro efficacia, da provvedimenti dichiarativi delle amministrazioni procedenti.

REGIME TRANSITORIO DEL TESTO UNICO ^

Art. 5 L.166
Disposizioni in materia di espropriazione e di edilizia

1. All'articolo 58, comma 1, numero 62), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, sono aggiunte, in fine, le parole: "limitatamente alle norme riguardanti l'espropriazione".

2. Le disposizioni del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 non si applicano ai progetti per i quali, alla data di entrata in vigore del medesimo decreto, sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza.

3. Il termine di entrata in vigore del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, è ulteriormente prorogato al 31 dicembre 2002.

4. Entro il termine del 31 dicembre 2002, il Governo è delegato ad emanare uno o più decreti legislativi volti ad introdurre nel citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, senza oneri per il bilancio dello Stato, le modifiche ed integrazioni necessarie ad assicurare il coordinamento e l'adeguamento delle disposizioni normative e regolamentari in esso contenute alla normativa in materia di realizzazione delle infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale di cui all'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, nonché a garantire la massima rapidità delle relative procedure e ad agevolare le procedure di immissione nel possesso.

5. (omissis).

Il secondo comma fissa un principio molto importante nel quadro del futuro regime transitorio dell'applicabilità del testo unico alle procedure già attivate al momento della sua entrata in vigore: saranno assoggettate al testo unico solamente le procedure per le quali, al momento della sua entrata in vigore, non sarà ancora stata dichiarata la pubblica utilità, urgenza e indifferibilità delle relative opere. Questa disposizione desta una certa sorpresa in tutti coloro che si aspettavano che il testo unico si sarebbe applicato a tutte le procedure pendenti per gli adempimenti ancora da espletare, secondo il principio tempus regit actum. Il legislatore, invece, consapevole della estrema difficoltà di coordinamento tra i due regimi normativi e della conseguente problematicità dell'applicazione del testo unico alle procedure partite con il vecchio sistema (si pensi solo al fatto che l'emissione del decreto di esproprio dovrà avvenire prima dell'immissione in possesso), ha scelto la via molto più ardua, ma forse obbligata, di dar vita ad un doppio binario procedurale, che per alcuni anni accompagnerà le procedure espropriative dopo l'entrata in vigore del testo unico.

Il terzo comma, com'è noto, è stato superato dalla legge 1 agosto 2002 n. 185 (in G.U. 193 del 19 agosto), di conversione del decreto legge 20 giugno 2002 n. 122 (pubblicato in G.U. 144 del 21.6.2002), che ha differito al 30 giugno 2003 l'entrata in vigore del testo unico.

Il quarto comma infine preannuncia sostanziali modifiche al testo unico in apposito o in appositi DPR da emanarsi entro l'anno corrente, scadenza temporale peraltro correlata alla previsione dell'entrata in vigore al 1 gennaio 2002, e non al 30 giugno 2002 come poi è stato. Da notare che già si legge tra le righe la probabile riesumazione del decreto di occupazione d'urgenza, dovendosi le prossime modifiche ispirarsi all'esigenza di << agevolare le procedure di immissione nel possesso >>.

VARIANTI URBANISTICHE ^

Art. 7 L.166
Modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109. Ulteriori disposizioni concernenti gli appalti e il Consiglio superiore dei lavori pubblici

(comma 1 a)-dd) omissis)

ee) dopo l’articolo 38, è aggiunto il seguente:
"Art. 38-bis. - (Deroghe in situazioni di emergenza ambientale).

1. Al fine di accelerare la realizzazione di infrastrutture di trasporto, viabilità e parcheggi, tese a migliorare la qualità dell'aria e dell'ambiente nelle città, l'approvazione dei progetti definitivi da parte del consiglio comunale costituisce variante urbanistica a tutti gli effetti".

(commi da 2 a 10 omissis)

Art. 13 L.166
Attivazione degli interventi previsti nel programma di infrastrutture

(commi 1-5 omissis)

6. All’articolo 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443, dopo il comma 3, è inserito il seguente:
«3-bis. In alternativa alle procedure di approvazione dei progetti preliminari e definitivi, di cui al comma 2, l’approvazione dei progetti definitivi degli interventi individuati nel comma 1 può essere disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del CIPE integrato dai presidenti delle regioni o delle province autonome interessate, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari. Con il predetto decreto sono dichiarate la compatibilità ambientale e la localizzazione urbanistica dell’intervento nonché la pubblica utilità dell’opera; lo stesso decreto sostituisce ogni altro permesso, autorizzazione o approvazione comunque denominati, e consente la realizzazione di tutte le opere ed attività previste nel progetto approvato».

Art. 3 DLGS 190
Progetto preliminare - Procedura di VIA e localizzazione

(1-2-3-4 omissis)

5. Il progetto preliminare non è sottoposto a conferenza di servizi. Il progetto preliminare, istruito secondo le previsioni del presente articolo, è approvato dal CIPE. Il CIPE decide a maggioranza, con il consenso, ai fini della intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni e province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l'opera. La pronuncia deve intervenire nei termini di cui al comma che precede, anche nel caso in cui i comuni interessati non si siano tempestivamente espressi.

6. In caso di motivato dissenso delle regioni o province autonome interessate si procede come segue:

a) per le infrastrutture di carattere interregionale o internazionale, il progetto preliminare è sottoposto alla valutazione del Consiglio superiore dei lavori pubblici, alla cui attività istruttoria partecipano i rappresentanti della regione o provincia autonoma interessata. A tale fine il progetto è rimesso a cura del Ministero al Consiglio superiore dei lavori pubblici che, nei quarantacinque giorni dalla ricezione, valuta i motivi del dissenso e la eventuale proposta alternativa che, nel rispetto delle funzionalità dell'opera, la regione o provincia autonoma dissenziente avesse formulato all'atto del dissenso. Il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici è rimesso dal Ministro al CIPE, che assume le proprie motivate definitive determinazioni entro i successivi trenta giorni. Ove anche in questa sede permanga il dissenso della regione o provincia autonoma, alla approvazione del progetto preliminare si provvede entro sessanta giorni con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, e, per le infrastrutture di competenza di altri Ministeri, di concerto con il Ministro delle attività produttive o altro Ministro competente per materia, sentita la Commissione parlamentare per le questioni regionali;
b) per le altre infrastrutture ed insediamenti produttivi, in caso di dissenso delle regioni o province autonome interessate, si provvede, entro i successivi sei mesi ed a mezzo di un collegio tecnico costituito d'intesa tra il Ministero e la regione o provincia autonoma interessata, ad una nuova valutazione del progetto preliminare e della eventuale proposta alternativa che, nel rispetto delle funzionalità dell'opera, la regione o provincia autonoma dissenziente avesse formulato all'atto del dissenso. Ove permanga il dissenso sul progetto preliminare, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti propone al CIPE, d'intesa con la regione o provincia autonoma interessata, la sospensione della infrastruttura o insediamento produttivo, in attesa di nuova valutazione in sede di aggiornamento del programma, ovvero l'avvio della procedura prevista in caso di dissenso sulle infrastrutture o insediamenti produttivi di carattere interregionale o internazionale.

7. L'approvazione determina, ove necessario ai sensi delle vigenti norme, l'accertamento della compatibilità ambientale dell'opera e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l'intesa Stato-regione sulla sua localizzazione, comportando l'automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati; gli enti locali provvedono alle occorrenti misure di salvaguardia delle aree impegnate e delle relative eventuali fasce di rispetto. Ai fini ambientali, si applica l'articolo 18, comma 6.

(8.9. omissis)

Art. 3 DLGS 198
Infrastrutture di telecomunicazioni

(1. omissis)

2. Le infrastrutture di cui all'articolo 4, ad esclusione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di televisione digitale terrestre, sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento.

(3. omissis)

L'articolo 7 si inserisce nel delicato equilibrio normativo esistente tra pianificazione e programmazione delle opere. E' noto che la variante urbanistica, necessaria quando occorra rendere conformi le previsioni del piano regolatore all'opera pubblica che si intende realizzare, (mediante l'imposizione, ai sensi dell'articolo 1 comma 5 della legge 1/78, dei necessari vincoli preordinati all'esproprio o mediante la reiterazione dei vincoli decaduti), viene adottata dal consiglio comunale ai sensi dell'articolo 42 comma 2 lettera b del d.lgs. 267/2000. E' noto altresì che in base a quest'ultima norma al consiglio comunale spetta anche l'approvazione del programma triennale e dell'elenco annuale dei lavori pubblici. Ora, poiché ai sensi dell'articolo 14 comma 6 della merloni l'inclusione di un lavoro nell'elenco annuale è subordinata alla previa approvazione della progettazione preliminare, e poiché ai sensi del successivo comma 8 i progetti dei lavori degli enti locali ricompresi nell'elenco annuale devono essere conformi agli strumenti urbanistici vigenti o adottati, ciò significa, in pratica, che gli enti locali possono inserire i lavori nell'elenco annuale solo ove i relativi progetti preliminari siano stati, se necessario, approvati dal consiglio comunale con effetto di variante ai sensi del quinto comma della legge 1/78.

La norma in commento introduce una importante deroga alla procedura sopra precisata, con riferimento alle numerosissime opere che oggigiorno riguardano la viabilità, i parcheggi, le infrastrutture di trasporto, per le quali l'approvazione del progetto definitivo non solo costituisce dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell'opera ai sensi del comma 13 dell'articolo 14 della merloni, ma altresì costituisce variante urbanistica. E' evidente - di conseguenza - che il progetto preliminare relativo a tali opere potrà essere incluso nell'elenco annuale anche senza conformità urbanistica.

L'articolo 13 comma 6 della legge 166 fissa inoltre una procedura particolare per gli insediamenti produttivi strategici di cui all'articolo 1 della legge delega 21.12.2001 n.443 che prevede, anche in questo caso, la contestualità di dichiarazione di pubblica utilità e variante urbanistica.

Diverso invece è il discorso per quanto riguarda i progetti preliminari delle grandi infrastrutture strategiche di rilievo nazionale di cui all'articolo 3 del DLgs 190, i quali, pur nel contesto di una complessa procedura, costituiscono variazione dello strumento urbanistico anticipatamente rispetto alla successiva dichiarazione di pubblica utilità.

Una novità significativa è stata introdotta dall'articolo 3 comma 2 del decreto legislativo 198: le infrastrutture per impianti radioelettrici, radio-trasmittenti, stazioni radio, servizi di telecomunicazione et similia, con la sola esclusione degli impianti dedicati alle reti per la televisione digitale terrestre, sfuggono alla pianificazione urbanistica, cioè possono essere collocati ovunque, "anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento". Ciò significa forse che all'autorità amministrativa è impedito di opporsi all'elevazione di tralicci o ripetitori in cima alla Torre di Pisa o in mezzo alla Piazza del Campo di Siena ? Da un punto di vista strettamente urbanistico sì, da un punto di vista dell'ordinamento generale no: resiste ancora, infatti, l'argine della tutela dei beni ambientali e culturali - oltreché delle servitù militari - giusta il richiamo al decreto legislativo 29 settembre 1999 n. 490 contenuto nel secondo comma dell'articolo 4. E' stata poi prevista agli articoli 5 e 7 una procedura di valutazione del dissenso espresso da parte delle amministrazioni pubbliche interessate.

GIUSTO PROCEDIMENTO ^

Art. 15 L.166
Programma per il miglioramento della sicurezza stradale sulla rete nazionale

(commi 1-2-3-4-6 omissis)

5. Per i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria sulla rete stradale di importo non superiore a 200.000 euro, il disposto dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, si intende adempiuto mediante pubblicazione per estratto dell'avvio del procedimento su un quotidiano a diffusione locale.

La norma cerca di smorzare i (presunti) effetti di rallentamento dei tempi di progettazione indotti dalla sentenza in Adunanza Plenaria 14/1999, consentendo - per le opere stradali - la sostituzione della comunicazione ad personam dell'avvio del procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità (cd. "giusto procedimento") con la pubblicazione su un quotidiano di diffusione locale. La cosa lascia piuttosto perplessi, in primo luogo perché la pubblicazione sostitutiva della comunicazione ha senso quando ci sono numerose ditte, mentre, al contrario, qui è prevista esclusivamente per le opere minori. In secondo luogo perché la "mitica" sentenza 14 è stata molto chiara nell'affermare il concetto più o meno riassumibile nei termini seguenti: non ha senso disquisire sulle differenze tra art. 10 della legge 865/71 e art. 7 della legge 241/90, in quanto entrambe le norme sono espressione di un medesimo principio, che permea in via generale il diritto amministrativo, e cioè che prima di adottare un provvedimento che si ripercuote negativamente nella sfera giuridica soggettiva di una persona, (qual'è la dichiarazione di pubblica utilità contenuta nell'approvazione del progetto definitivo), la P.A. ha il dovere di informare il destinatario degli effetti negativi del provvedimento, di metterlo in condizione di effettuare osservazioni, e di valutare la fondatezza di tali osservazioni. L'effetto della sentenza 14 citata ( e di tutte le successive sentenze conformi, a partire dalla Adunanza Plenaria 2 del 2000) è stato, in pratica, quello di ricondurre l'avvio della procedura espropriativa alla fase antecedente alla dichiarazione di pubblica utilità. Alla luce della posizione del Consiglio di Stato, in virtù della norma in commento è dunque ora possibile avviare la procedura espropriativa nei confronti di una persona ... mettendo un annuncio sul giornale.

Art. 3 DLGS 190
Progetto preliminare - Procedura di VIA e localizzazione

(1-2 omissis)

3. Il progetto preliminare delle infrastrutture, oltre a quanto già previsto ai sensi dell'articolo 16 della legge quadro, dovrà evidenziare, con apposito adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia, dovrà inoltre indicare ed evidenziare anche le caratteristiche prestazionali, le specifiche funzionali ed i limiti di spesa dell'infrastruttura da realizzare, ivi compreso il limite di spesa per le eventuali opere e misure compensative dell'impatto territoriale e sociale e dovrà includere le infrastrutture ed opere connesse, necessarie alla realizzazione. Ove, ai sensi delle disposizioni nazionali o regionali vigenti, l'opera sia soggetta a valutazione di impatto ambientale, il progetto preliminare è corredato anche da studio di impatto ambientale e, una volta emessi i regolamenti di cui all'articolo 15, comma 3, degli ulteriori elaborati ivi eventualmente previsti e reso pubblico secondo le procedure previste dalla legge nazionale o regionale applicabile. Ai fini della approvazione del progetto preliminare non è richiesta la comunicazione agli interessati alle attività espropriative, di cui all'articolo 11 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

Art. 4 - DLGS 190
Progetto definitivo - Pubblica utilità dell'opera

(1. omissis)

2. L'avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati alle attività espropriative ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241; la comunicazione è effettuata con le stesse forme previste per la partecipazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale dall'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione. Le disposizioni del presente comma derogano alle disposizioni degli articoli 11 e 16 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

(3-4-5 omissis)

Art. 13 DLGS 190

Insediamenti produttivi e infrastrutture private strategiche per l'approvvigionamento energetico

(1-2 omissis)

3. Il soggetto aggiudicatore, o per esso, il concessionario o contraente generale, trasmette al Ministero e al Ministero delle attività produttive, entro il termine di sei mesi dall'approvazione del programma, il progetto delle infrastrutture di competenza. Il progetto è trasmesso altresì alle amministrazioni interessate rappresentate nel CIPE ed alle ulteriori amministrazioni competenti a rilasciare permessi e autorizzazioni necessari alla realizzazione ed all'esercizio delle opere, nonché ai gestori di opere interferenti. Nei casi in cui, ai sensi delle disposizioni vigenti, l'opera è soggetta a VIA, il progetto contiene tutti gli elementi necessari ai fini dello svolgimento delle relative procedure ed è corredato dallo studio di impatto ambientale che è reso pubblico secondo le procedure vigenti. Il progetto evidenzia con adeguato elaborato cartografico le aree impegnate, le eventuali fasce di rispetto e le necessarie misure di salvaguardia. L'avvio del procedimento, anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, è comunicato dal soggetto aggiudicatore o, per esso, dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, con le stesse forme previste per la VIA dall'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377.

(4 omissis)

5. L'approvazione del CIPE è adottata a maggioranza dei componenti con l'intesa dei presidenti delle regioni e delle province autonome interessate. L'approvazione sostituisce, anche ai fini urbanistici ed edilizi, ogni altra autorizzazione, approvazione, parere e nulla osta comunque denominato, costituisce dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere, e consente la realizzazione e l'esercizio delle infrastrutture strategiche per l'approvvigionamento energetico e di tutte le attività previste nel progetto approvato. In caso di dissenso della regione o provincia autonoma si provvede con le modalità di cui all'articolo 3, comma 6.

(6-7-8 omissis)

Per le grandi opere di preminente interesse nazionale il progetto preliminare deve possedere un notevole grado di approfondimento, soprattutto in ordine alle future procedure espropriative, dovendo (praticamente) ricomprendere la planimetria dell'esproprio (un adeguato elaborato cartografico con le aree impegnate e le relative eventuali fasce di rispetto, non previsto dall'articolo 16 comma 3 della legge 109/1994). Il Testo unico è ancora lontano dall'entrare in vigore che già comincia a subire una serie di deroghe: in questo caso si autorizza il by-pass della fase partecipativa degli interessati prevista prima dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio dall'articolo 11 del T.U., secondo il tradizionale paradosso in base al quale più l'opera è importante, meno complicata è la procedura espropriativa, e meno l'opera è importante, più complicata è la procedura espropriativa.

Viene invece confermato il "giusto procedimento", con tempi anche abbastanza lunghi a tutela degli interessati, da esperirsi prima della dichiarazione di pubblica utilità contestuale all'approvazione del progetto definitivo.

Invece nel caso di insediamenti produttivi l'approvazione del progetto da parte del CIPE vale contemporaneamente come variazione degli strumenti urbanistici e dichiarazione di pubblica utilità, e un unico "giusto procedimento" precede entrambi gli effetti.

TRASFORMAZIONI URBANE ^

Art. 27 L.166
Programmi di riabilitazione urbana

(1-2-3-4 omissis)

5. Il concorso dei proprietari rappresentanti la maggioranza assoluta del valore degli immobili in base all'imponibile catastale, ricompresi nel piano attuativo, è sufficiente a costituire il consorzio ai fini della presentazione al comune delle proposte di realizzazione dell'intervento e del relativo schema di convenzione. Successivamente il sindaco, assegnando un termine di novanta giorni, diffida i proprietari che non abbiano aderito alla formazione del consorzio ad attuare le indicazioni del predetto piano attuativo sottoscrivendo la convenzione presentata. Decorso infruttuosamente il termine assegnato, il consorzio consegue la piena disponibilità degli immobili ed è abilitato a promuovere l'avvio della procedura espropriativa a proprio favore delle aree e delle costruzioni dei proprietari non aderenti. L'indennità espropriativa, posta a carico del consorzio, in deroga all'articolo 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, deve corrispondere al valore venale dei beni espropriati diminuito degli oneri di urbanizzazione stabiliti in convenzione. L'indennità può essere corrisposta anche mediante permute di altre proprietà immobiliari site nel comune.

Gli enti locali possono promuovere programmi, denominati "di riabilitazione urbana", volti alla rifunzionalizzazione di immobili ed attrezzature di livello locale e al miglioramento della accessibilità e mobilità urbana, nonché al riordino delle reti di trasporto e di infrastrutture di servizio per la mobilità attraverso una rete nazionale di autostazioni per le grandi aree urbane. Le opere ricomprese nei programmi, che possono consistere in demolizioni e ricostruzioni di edifici e delle relative attrezzature e spazi di servizio in aree degradate, possono essere cofinanziate da risorse private messe a disposizione dai soggetti interessati alle trasformazioni. Il comma cinque prevede un meccanismo semplificato di approvvigionamento delle aree appartenenti ai proprietari dissenzienti da parte dei consorzi privati che abbiano assunto l'iniziativa di riqualificare determinati comparti: viene opportunamente chiarito che l'espropriazione è a favore del consorzio e che l'indennità deve corrispondere al valore venale del bene diminuito degli oneri di urbanizzazione stabiliti in convenzione.

Art. 44 L.166
Modifiche all’articolo 120 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267

1. All’articolo 120 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 2 è sostituito dal seguente:
«2. Le società di trasformazione urbana provvedono alla preventiva acquisizione degli immobili interessati dall’intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione degli stessi. Le acquisizioni possono avvenire consensualmente o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte del comune»;
b) il comma 3 è sostituito dal seguente:
«3. Gli immobili interessati dall’intervento di trasformazione sono individuati con delibera del consiglio comunale. L’individuazione degli immobili equivale a dichiarazione di pubblica utilità, anche per gli immobili non interessati da opere pubbliche. Gli immobili di proprietà degli enti locali interessati dall’intervento possono essere conferiti alla società anche a titolo di concessione».

La modifica dell'articolo 120 del testo unico degli enti locali si limita a sostituire al vecchio riferimento alle aree da espropriare un più generico richiamo ad "immobili": pertanto le società di trasformazione urbana possono espressamente intervenire anche su fabbricati.

COMPETENZA IN MATERIA DI LAVORI PUBBLICI: ^
LA MERLONI E LE LEGGI REGIONALI

Art. 1 DLGS 190
Oggetto - Definizioni

1. Il presente decreto legislativo regola la progettazione, l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, nonché l'approvazione secondo quanto previsto dall'articolo 13 dei progetti degli insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche private di preminente interesse nazionale, individuati a mezzo del programma di cui al comma 1 dell'articolo 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443. Nell'ambito del programma predetto sono, altresì, individuate, con intese generali quadro tra il Governo e ogni singola regione o provincia autonoma, le opere per le quali l'interesse regionale è concorrente con il preminente interesse nazionale. Per tali opere le regioni o province autonome partecipano, con le modalità indicate nelle stesse intese, alle attività di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, in accordo alle normative vigenti ed alle eventuali leggi regionali allo scopo emanate. Rimangono salve le competenze delle province autonome di Trento e Bolzano previste dallo statuto speciale e relative norme di attuazione.

2. L'approvazione dei progetti delle infrastrutture ed insediamenti di cui al comma 1 avviene d'intesa tra lo Stato e le regioni nell'ambito del CIPE allargato ai presidenti delle regioni e province autonome interessate, secondo le previsioni della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e dei successivi articoli del presente decreto legislativo.

3. Le procedure di aggiudicazione delle infrastrutture di cui al comma 1 sono regolate dalle disposizioni del presente decreto legislativo.

4. Le amministrazioni dello Stato, gli enti pubblici nazionali ed i loro concessionari applicano, per le proprie attività contrattuali ed organizzative, relative alla realizzazione delle infrastrutture di cui al comma 1, le norme del presente decreto legislativo.

5. Le regioni, le province, i comuni, le città metropolitane, gli enti pubblici dagli stessi dipendenti ed i loro concessionari applicano, per le proprie attività contrattuali ed organizzative, diverse da quelle di cui ai commi 2 e 3, relative alla realizzazione delle infrastrutture di cui al comma 1, le norme del presente decreto legislativo fino alla entrata in vigore di una diversa norma regionale, da emanarsi nel rispetto dei principi della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per tutte le materie oggetto di legislazione concorrente. Sono fatte salve le competenze dei comuni, delle città metropolitane, delle province e delle regioni in materia di progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture ed insediamenti produttivi diversi da quelli di cui al comma 1.

6. Per quanto non previsto dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443, dal presente decreto legislativo e dai regolamenti di cui all'articolo 15, alle opere di cui al comma 1 si applicano le disposizioni di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni e relativi regolamenti e, per i soggetti di cui al comma 5, le leggi regionali regolanti la materia.

7. (omissis)

Il decreto legislativo 190 (come del resto la legge 443/2001 di cui è attuazione) passa come un rullo compressore sopra a tutti i dubbi che sono intervenuti in ordine alle competenze dello stato e delle regioni in materia di lavori pubblici e di espropriazioni dopo la modifica al titolo quinto della Costituzione, dubbi originati dall'esclusione di tali materie dal novero di quelle espressamente previste nella nuova formulazione dell'articolo 117 Cost. Il legislatore, infatti, dà per scontato che le infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale debbano essere regolate da leggi dello Stato: ciò può apparire senz'altro ragionevole, se non addirittura ovvio - da un punto di vista tradizionale -, ma costringe ad esercizi acrobatici per trovare una qualche coerenza con il dettato costituzionale, ispirato alla riforma - o ad un inizio di riforma - in senso federale dei poteri pubblici, e che lo Stato centrale tende ad interpretare in maniera restrittiva.

Cruciale è il quinto comma , che stabilisce che anche gli enti locali debbono applicare il decreto legislativo in ordine agli adempimenti di propria competenza connessi alla realizzazione di infrastrutture di interesse nazionale, fino ad una diversa normativa regionale, che deve essere tuttavia rispettosa dei principi della legge 443/2001, ma, precisa la norma, solamente in ordine alle materie di legislazione concorrente. Ora, secondo l'articolo 117, << Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.>>

L'impostazione del decreto legislativo, in sostanza, è quella di considerare la materia dei lavori pubblici non più autonoma, come lo era nel vecchio articolo 177, ma strumentale ad altre materie che, se soggette a legislazione concorrente, vedono la normazione di dettaglio spettare alle Regioni e la normazione di principio spettare allo Stato.

Il comma 2 recupera in ogni caso il ruolo delle Regioni nel senso di una maggiore responsabilizzazione e condivisione delle scelte relative all'ubicazione delle grandi opere.

Assai interessante è il comma 6, il quale prevede che << Per quanto non previsto dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443, dal presente decreto legislativo e dai regolamenti di cui all'articolo 15, alle opere di cui al comma 1 si applicano le disposizioni di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni e relativi regolamenti e, per i soggetti di cui al comma 5, le leggi regionali regolanti la materia >> : è confermato il principio che la Merloni si applicherà, dopo che le Regioni avranno legiferato in materia di lavori pubblici (circostanza di cui si ammette la possibilità), solo allo Stato.

INTERFERENZE ^

Art. 5 DLGS 190
Interferenze

1. Ad integrazione e parziale deroga delle previsioni di cui all'articolo 25 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, alla programmazione e gestione della risoluzione delle interferenze alla realizzazione delle infrastrutture si provvede secondo le previsioni del presente articolo.

2. Il progetto preliminare è rimesso, a cura del soggetto aggiudicatore, agli enti gestori delle interferenze già note o prevedibili. Gli enti gestori hanno l'obbligo di verificare e segnalare al soggetto aggiudicatore la sussistenza di interferenze non rilevate con il sedime della infrastruttura o insediamento produttivo, di collaborare con il soggetto aggiudicatore per lo sviluppo del progetto delle opere pertinenti le interferenze rilevate e di dare corso, a spese del soggetto aggiudicatore, alle attività progettuali di propria competenza.

3. Il progetto definitivo è corredato dalla indicazione delle interferenze, rilevate dal soggetto aggiudicatore e, in mancanza, indicate dagli enti gestori nel termine di novanta giorni di cui all'articolo 4, comma 3, nonché dal programma degli spostamenti ed attraversamenti e di quant'altro necessario alla risoluzione delle interferenze.

4. I gestori di servizi pubblici e di infrastrutture destinate al pubblico servizio devono rispettare il programma di risoluzione delle interferenze di cui al comma 3 approvato dal CIPE unitamente al progetto definitivo, anche indipendentemente dalla stipula di eventuali convenzioni regolanti la risoluzione delle interferenze, sempreché il soggetto aggiudicatore si impegni a mettere a disposizione in via anticipata le risorse occorrenti.

5. In caso di mancato rispetto del programma di cui al comma 4, ovvero di mancata segnalazione ai sensi del comma 2, il soggetto gestore ha l'obbligo di risarcire i danni subiti dal soggetto aggiudicatore per il conseguente impedimento al regolare svolgimento dei lavori; il soggetto aggiudicatore ha inoltre facoltà di attivare le procedure di cui all'articolo 25, comma 4, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, chiedendo al Prefetto, ovvero al Ministero, la convocazione, entro dieci giorni, del gestore inadempiente al programma di risoluzione delle interferenze.

Questa norma costituisce un'altra deroga al dpr 327/2001, peraltro largamente giustificata dalla necessità di adeguare alle grandi infrastrutture la scarna previsione del comma 4 dell'articolo 25 del t.u..

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Nota:

Il presente commento è pubblicato anche su www.esproprionline.it

17 ottobre 2002