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La
previdenza privata, i fondi pensione e il pubblico impiego.
ANTONINO SGROI
A poco meno di dieci anni dall'entrata in vigore della legge delega n. 421 del
23 ottobre 1992 - legge ove si affidava al legislatore delegato, al fine di
prevedere più elevati livelli di copertura previdenziale per tutti i
lavoratori, il compito di creare un sistema previdenziale "complementare del
sistema obbligatorio pubblico" - è proficuo un momento di riflessione e
verifica delle modalità con le quali tale compito è stato assolto, in specie
con riguardo ai lavoratori del settore pubblico.
La riflessione non può che progredire dai dati legislativi che nel tempo e con
modello stratigrafico si sono succeduti nel tempo per disciplinare in generale
la previdenza complementare e, al suo interno, i profili di peculiarità del
sistema previdenziale complementare dei pubblici dipendenti.
Il decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124 attuativo della menzionata
delega pone l'accento, con disciplina specifica, sulla previdenza
complementare dei pubblici dipendenti autodelimitando il proprio ambito
soggettivo di efficacia ai soli dipendenti il cui rapporto di lavoro è
contrattualizzato e affidando per costoro la costituzione dei fondi pensione
alla contrattazione collettiva (art. 3, secondo comma, primo periodo che
richiama l'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29/93. A seguito del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 il richiamo deve intendersi all'art.
2, secondo comma).
All'opposto, il successivo periodo dell'art. 3, per il personale della P.A.,
c.d. non contrattualizzato (per la cui individuazione si rinvia all'art. 3 del
decreto legislativo n. 165/01), riconosce la possibilità di costituire forme
pensionistiche complementari "…secondo le norme dei rispettivi ordinamenti,
ovvero, in mancanza, mediante accordi fra i dipendenti stessi promossi dalle
loro associazioni."
Nel successivo comma quarto dell'art. 8, disposizione ove si disciplinano le
modalità di finanziamento dei fondi, si fissa il principio che
l'individuazione dei contributi da versare ai fondi debba essere operata
contestualmente alla determinazione del trattamento economico "…secondo
procedure coerenti alla natura del rapporto e in conformità ai principi del
presente decreto legislativo." (1).
Esauriti i richiami a norme peculiari afferenti il pubblico impiego, il
decreto legislativo n. 124/93 non dedica alcuna altra specifica disposizione
al tema e ciò per la semplice osservazione che il modello a regime nello
stesso delineato non ha necessità alcuna di bipartire la normazione di
riferimento a seconda che si tratti del settore privato o pubblico (2).
Le peculiarità del settore pubblico sul tema sono destinate a scomparire pena
l'impossibilità di creare il modello previdenziale privato e le stesse devono
essere risolte antecedentemente alla creazione del fondo con accordi sindacali
da trasferire in decreti.
Il nodo economico da sciogliere, che non attiene la disciplina a regime ma che
si pone a monte, riguarda l'individuazione e il reperimento delle risorse
attraverso le quali far decollare la previdenza complementare in genere e
quella dei dipendenti pubblici in particolare.
Risorse che il legislatore individua per tutti i settori lavorativi nel
trattamento di fine rapporto, istituto tipico dell'impiego privato.
Istituto che nell'impiego pubblico non ha un suo equipollente nell'indennità
di buonuscita dei dipendenti delle amministrazioni statali e nell'indennità
premio di servizio dei dipendenti degli enti locali.
Nessun parallelismo infatti può porsi tra il t.f.r. e le menzionate indennità
di fine servizio in quanto queste ultime sono commisurate alla retribuzione
finale del lavoratore, mentre il t.f.r. si commisura <> in corso di
svolgimento del rapporto di lavoro.
Ancora, mentre quest'ultimo grava solo sul datore di lavoro, in quanto
retribuzione differita; le prime incorporano contribuzioni che invece gravano
sul lavoratore per tutta la durata del rapporto di servizio.
Infine per l'indennità di fine servizio non vi è accantonamento di sorta.
L'aliquota pagata all'I.N.P.D.A.P. dal lavoratore e dal datore di lavoro per
la gestione dell'indennità di buonuscita non viene capitalizzata, ma
immediatamente utilizzata dall'ente previdenziale per il pagamento delle
indennità via via liquidate, con una gestione a ripartizione della stessa.
Da tale ontologica diversità ne discende per il settore pubblico, ancor prima
di individuare un modello economico di trasferimento o di nuova allocazione
della risorsa economica "t.f.r.", la necessità, innanzi tutto, di
"trasformare" l'indennità di fine servizio in t.f.r. e, ancora, di individuare
il momento temporale dal quale la menzionata trasformazione ha un'efficacia
"erga omnes" e se la stessa possa operare anche nei confronti dei lavoratori
in servizio e se sì, con quali modalità: trasformazione coattiva o volontaria.
Sotto quest'ultimo versante, lavoratori in servizio al momento dell'entrata in
vigore della legge che muta la natura giuridica dell'indennità di buon uscita,
in via astratta può ben immaginarsi una conversione automatica in t.f.r. che
non sia inscindibilmente connessa con l'iscrizione al fondo pensionistico.
Il legislatore ha affrontato la spinosa questione, sin dalla legge n. 335
dell'8 agosto 1995, <> (3).
L'art. 2 della legge, significativamente intitolato <>, dedica a tale
operazione i commi da 5 a 9.
Le disposizioni sul tema possono essere così disaggregate:
a) norma generale destinata a operare nei confronti dei lavoratori del
pubblico impiego assunti a decorrere dal 1° gennaio 1996 con la quale si
determina l'applicazione dell'art. 2120 cod. civ. (5° c.);
b) norma generale che individua per i lavoratori di cui supra, nell'art. 12
della legge n. 153/69 (così come da ultimo sostituito dall'art. 6 del decreto
legislativo 2 settembre 1997, n. 314) i criteri e le modalità della
retribuzione imponibile (9° c.);
c) assegnazione alle OO. SS. (4), in sede di contrattazione collettiva
nazionale (deve ritenersi che sul punto non vi sia spazio a una contrattazione
di secondo livello), di un duplice compito teso alle modalità di attuazione
della disciplina generale del 2120 cod. civ. ai pubblici dipendenti: w)
adeguamento della struttura retributiva e contributiva (6° c.); y)
individuazione, all'interno dei singoli comparti, delle modalità tramite le
quali si possa procedere a estendere l'innovazione in tema di t.f.r. anche ai
lavoratori occupati alla data del 31.12.1995 (7° comma) (5);
d) emanazione di un decreto da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri
ove si dà esecuzione agli accordi di cui retro sub c), entro trenta giorni
dalla stipula degli accordi (commi 6° e 7°, ultimi periodi);
e) individuazione del soggetto onerato del pagamento del t.f.r. nel datore di
lavoro o negli enti che, antecedentemente, erano chiamati a erogare
l'indennità di liquidazione (8° c., primo periodo), esclusione di operatività
per il pubblico impiego della disciplina in tema di Fondo di garanzia per il
t.f.r. dettata dalla legge n. 297/82 (2° periodo);
f) il secondo e il terzo periodo contengono disposizioni che riguardano i
lavoratori delle sole Regioni a Statuto speciale: Trentino Alto Adige e Valle
d'Aosta, e delle province autonome di Bolzano e Trento (6).
Il primo tassello dell'opera di riforma che avrebbe dovuto assicurare le
risorse per la previdenza privata del p. i. era posto: fissando che a
decorrere dal 1° gennaio 1996 per tutti i lavoratori del pubblico impiego
dovesse farsi applicazione della regola fissata nel codice civile in tema di
trattamento di fine rapporto (7).
Ma lo stesso - proprio perché rinviava alla contrattazione collettiva: da un
lato gli adeguamenti della struttura retributiva e contributiva dei dipendenti
pubblici contrattualizzati, dall'altro le modalità tramite le quali la
trasformazione dell'indennità di buonuscita in t.f.r. potesse operarsi anche
per i dipendenti in servizio al 31 dicembre 1995 - si poneva come una norma
programmatica di secondo livello che fissava anche una normativa di dettaglio
la cui concreta operatività, però, con riguardo a questi aspetti era affidata
ad altri soggetti.
Malgrado tale subdelega a soggetti "non istituzionali", il legislatore, due
anni dopo, è intervenuto con riguardo al secondo aspetto delineato retro con
il comma 56° dell'art. 59 della legge 27 dicembre 1997, n. 447.
Con questa disposizione, al dichiarato fine di favorire il decollo della
previdenza complementare, si introduce la possibilità che su domanda del
lavoratore si possa operare la trasformazione dell'indennità di buonuscita in
t.f.r. (primo periodo).
Dall'esercizio di tale facoltà, il medesimo legislatore fa scaturire
l'ulteriore conseguenza della destinazione di una quota dell'aliquota
contributiva pari all'1,5% relativa all'indennità di fine servizio alla
previdenza complementare.
Anche in questo caso, si ha la riconferma del modello di relazioni industriali
e politiche delineato retro, le modalità di attuazione del menzionato storno
di parte dell'aliquota contributiva sono affidate a una specifica trattativa
con le OO. SS. dei lavoratori.
Infine il successivo 57° comma estende l'ambito di efficacia delle
disposizioni contenute nello stesso articolo alle regioni a statuto speciale e
alle province autonome di Trento e Bolzano.
A questo punto possono compiersi una breve serie di considerazioni di tipo
interpretativo ponendo a confronto i due testi legislativi chiamati a
disciplinare la medesima materia: la trasformazione dell'indennità di
buonuscita in t.f.r.
Mentre dalla lettura del primo testo legislativo poteva trasparire una
possibilità di trasformazione affidata alla contrattazione collettiva senza
necessità alcuna di consenso da parte dei lavoratori coinvolti.
Con il secondo testo, in linea con le affermazioni di libertà che fungono da
criteri guida del sistema di previdenza complementare, si afferma che, in ogni
caso, tale trasformazione è il frutto della libera scelta del lavoratore.
Libera scelta che è incentivata con l'operazione contabile, prevista dal
secondo periodo, di allocazione parziale delle risorse derivanti
dall'indennità di fine servizio per il finanziamento della previdenza
complementare.
E' questo primo spezzone normativo l'aspetto più rilevante della disposizione
che evita in capo al lavoratore scelte coartate e guidate dall'alto (8).
Le ulteriori disposizioni del comma 56° invece si pongono quale ricognizione
del potere affidato alle OO. SS., solo, si ripete, in sede di contrattazione
collettiva nazionale, sul punto e infine le stesse predeterminano una soglia
numerica di destinazione somme ai nuovi fondi previdenziali (aliquota
contributiva dell'1,5%).
Su quest'ultimo versante deve ritenersi che in sede di contrattazione
collettiva la stessa costituirà un limite invalicabile.
L'individuazione delle somme frutto del modello di scelta delineato dal comma
56° avviene con l'art. 26 della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
Il comma diciottesimo fissa la risorsa "…da destinare effettivamente ai fondi
gestori di previdenza complementare… in lire 200 miliardi annue. Nei limiti di
tale importo sono trasferite ai predetti fondi quote degli accantonamenti
annuali del trattamento di fine rapporto dei lavoratori interessati."
E' da rilevare subito che tale stanziamento, come il successivo disposto
nell'art. 74 della legge n. 388/00, costituisce il contributo a carico del
datore di lavoro per finanziare i fondi pensione dei soli dipendenti delle
amministrazioni dello Stato, ivi comprese quelle a ordinamento autonomo.
Di contro con riguardo ai dipendenti degli enti locali e degli enti pubblici
non economici tali risorse dovranno essere individuate da una specifica
direttiva dei comitati di settore all'A.R.A.N.
Direttiva che dovrà definire la quantità di risorse da destinare ai fondi
pensione, quale contributo a carico del datore di lavoro.
Il successivo comma affida a un D.P.C.M. il compito:
a) di "…disciplinare l'accantonamento, la rivalutazione e la gestione dell'1,5
per cento dell'aliquota contributiva relativa all'indennità di fine
servizio…del personale che opta per la trasformazione…";
b) di "…definire, ferma restando l'invarianza della retribuzione complessiva
netta e di quella utile ai fini pensionistici, gli adeguamenti della struttura
retributiva e contributiva conseguenti all'applicazione del t.f.r…."
Le ipotesi delineate pare che portino con sé una limitazione del circolo:
legge - accordi sindacali- D.P.C.M.
Infatti con esse il legislatore elimina il "trait d'union" fra sé e
l'esecutivo e incarica quest'ultimo del compito di determinare una serie di
modelli operativi atti a garantire risultati gestionali ed economici in punto
aliquota destinata a finanziare la previdenza complementare e adeguamenti
struttura retributiva e contributiva.
Solo nel 1999 si ha la prima concreta attuazione del modello legislativo che
vede coinvolte le Organizzazioni Sindacali, l'A.R.A.N. e l'Esecutivo.
L'accordo quadro firmato il 29.7.1999 è stato recepito nel successivo D.P.C.M.
20 dicembre 1999, successivamente modificato dal D.P.C.M. del 2.3.2001.
Prima di verificare il contenuto di quest'ultimo, appare proficuo fermare
l'attenzione sulle dichiarazioni e note a verbale, in quanto le stesse possono
da un lato costituire valido criterio interpretativo delle disposizioni
dell'accordo medesimo, poi recepito nel decreto, e dall'altro evidenziano le
difficoltà, ben note almeno alle organizzazioni sindacali, che non consentono
un facile decollo dei fondi.
In una dichiarazione, sottoscritta anche da parte datoriale, si reitera la
necessità "…di ottenere dalle amministrazioni interessate la disponibilità di
risorse strumentali con cui far fronte al funzionamento dei fondi pensione…"
L'affermazione della inadeguatezza dei fondi è ripetuta più volte in altre
note o dichiarazioni a verbale e le tre maggiori centrali sindacali si
impegnano a richiedere al datore di lavoro P. A. lo stanziamento di risorse
adeguate per addivenire alla completa riunificazione dei trattamenti
pensionistici.
Infine sul tema, in altra nota a verbale, si rileva che le fonti di
finanziamento a carico del datore di lavoro sono insufficienti a garantire una
prospettiva previdenziale che possa integrare in maniera concreta ed effettiva
il sistema pubblico pensionistico.
In breve può affermarsi che, malgrado la sottoscrizione dell'accordo, tutte le
parti hanno ben presente la circostanza che in mancanza di risorse adeguate la
previdenza complementare nel pubblico impiego avrà un difficile e tormentato
parto.
Può ora passarsi alla disamina, per grandi linee, del testo dell'accordo e,
successivamente del testo del decreto.
L'art. 1 dell'accordo individua i destinatari dello stesso nei lavoratori del
pubblico impiego cc. dd. contrattualizzati.
Il successivo articolo è chiamato a disciplinare le modalità applicative e la
decorrenza del nuovo modello e sui contenuti dello stesso bisogna appuntare la
nostra attenzione.
Il primo comma statuisce che la disciplina codicistica in tema di trattamento
di fine rapporto si applica "ai dipendenti assunti a far tempo dalla data di
entrata in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
previsto dall'art. 2, commi 6 e 7, della legge n. 335/1995 e richiamato dalla
legge n. 448/1998"; mentre ai dipendenti assunti nel lasso temporale che va
dall'1.1.1996 alla data di entrata in vigore del citato decreto si applica la
disciplina precedente (secondo comma).
Infine l'ultimo comma statuisce che la facoltà di trasformazione
dell'indennità di fine servizio in t.f.r. è riconosciuta a tutti i lavoratori
in servizio sino al giorno precedente la data di entrata in vigore del decreto
governativo.
Tale disposizione ha un'efficacia dirompente, a nostro parere, innanzi tutto
sul sistema delle fonti e poi, in via graduata, sul contenuto delle
disposizioni legislative sulle quali incide.
In realtà come esposto nel corso di questa esposizione, il legislatore del
1995 ha introdotto un principio generale di efficacia della normativa
codiciale per tutti i lavoratori assunti dall'1.1.96.
Lo stesso alle OO. SS. e al Governo non assegnava il compito di individuare il
momento di efficacia della regola, ma solo le modalità di attuazione della
stessa.
Di converso con l'accordo del Luglio 1999 l'A.R.A.N. e le OO. SS. spostano il
momento di efficacia della regola generale portandolo al momento di entrata in
vigore dell'atto amministrativo chiamato a eseguire gli accordi scaturiti in
sede di contrattazione collettiva.
C'è da chiedersi se tale potere esista in capo ai menzionati soggetti o se gli
stessi abbiano travalicato il modello legislativo sul punto senza che ad essi
fosse stata affidata tale possibilità.
In questa sede c'è da prendere solo atto che, così facendo, il momento di
entrata in vigore anche per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche della
disciplina in tema di trattamento di fine rapporto è posticipato al momento di
entrata in vigore di un atto amministrativo.
Il successivo articolo 2, al primo comma, si limita a dichiarare quel che è
già fissato nell'art. 59/56° c. l. cit. e cioè che alla facoltà di opzione è
connessa inscindibilmente l'applicazione della disciplina codicistica di cui
all'art. 2120.
Il successivo comma, in applicazione del principio di irretroattività delle
disposizioni legislative, individua il tempo di applicazione, rispettivamente,
delle disposizioni in tema di indennità di fine servizio e di trattamento di
fine rapporto.
Ma il terzo periodo dispone che la rivalutazione e la liquidazione
dell'indennità di fine servizio calcolata sino alla data di esercizio
dell'opzione è fatta secondo le regole dell'art. 2120, con ciò alla normativa
in tema di indennità è disconosciuta alcuna ultrattività.
Ultrattività che, all'opposto nel successivo periodo, è riconosciuta alla
disciplina fiscale, infatti all'indennità di fine servizio e e alla sua
rivalutazione, malgrado la stessa sia calcolata facendo uso dei parametri in
tema di t.f.r. si continua ad applicare la disciplina fiscale in tema di
indennità.
Gli adempimenti connessi sono affidati all'I.N.P.D.A.P. per i dipendenti
iscritti alle gestioni dallo stesso gestite e ai singoli datori di lavoro per
i lavoratori non iscritti al suddetto ente.
L'articolo 4, al primo comma, individua, con elencazione non tassativa, le
voci della retribuzione sulle quali si calcola il t.f.r.; il successivo comma
consente alla contrattazione di comparto di considerare ulteriori voci della
retribuzione, ma a condizione che sia garantita la finanza pubblica con
riguardo alla spesa corrente programmata e alle condizioni di bilancio degli
enti previdenziali interessati.
L'articolo 5 fissa il momento di liquidazione del t.f.r. quando vi è
cessazione dal servizio e ne affida la liquidazione all'I.N.P.D.A.P. o, per
gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca e sperimentazione e le
camere di commercio direttamente da questi.
L'articolo 7 è specificamente dedicato ai rapporti di lavoro a tempo
determinato per i quali si riconosce l'applicazione della disciplina del
t.f.r. solo per il periodo lavorativo successivo all'entrata in vigore del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ma contestualmente è riconosciuta la possibilità di riscattare, il sintagma è
utilizzato nel significato pubblicistico del termine, i periodi di lavoro
prestati antecedentemente nel corso del rapporto di lavoro a tempo
determinato.
Il capo II dell'Accordo è destinato all'individuazione dei principi che
dovranno essere utilizzati per la costituzione dei fondi pensione.
Il primo degli articoli del capo, il 9, fissa tre principi cardine e
precisamente:
a) il principio di volontarietà dell'adesione (1° c., primo periodo);
b) il principio di capitalizzazione individuale in regime di contribuzione
definita (comma cit., 2° periodo);
c) il principio di creazione di un numero ristretto di fondi per limitare
l'incidenza dei costi di gestione e l'ulteriore specificazione di tale
principio è affidata alla contrattazione di comparto e di area (2° c.).
L'art. 10 individua i destinatari dei fondi nei lavoratori occupati alla data
del 31.12.95 e in quelli entrati in servizio fra l'1.1.96 e il giorno
precedente l'entrata in vigore del citato decreto e che abbiano esercitato
l'opzione di trasformazione dell'indennità di fine servizio in t.f.r.
L'art. 11 individua le fonti di finanziamento dei fondi distinguendo, al suo
interno, fra i lavoratori individuati nell'art. precedente e i lavoratori
assunti successivamente all'entrata in vigore del decreto del presidente del
Consiglio.
Per i primi, il primo comma, stabilisce che la quota di t.f.r. da destinare ai
fondi non possa essere superiore al 2% della retribuzione base di riferimento
per il calcolo del t.f.r. medesimo (9).
Per i secondi, al successivo comma, invece, si stabilisce che gli
accantonamenti individuali di t.f.r. successivi all'iscrizione al fondo sono
integralmente destinati ai fondi medesimi.
Il terzo comma individua le risorse immediatamente disponibili per ogni anno e
necessarie al finanziamento delle operazioni di cui ai due precedenti commi e
le fissa in 200 miliardi, restando sempre la possibilità che in sede di
contrattazione si possano individuare ulteriori risorse da conferire (settimo
comma).
Poiché tali risorse non sono certamente sufficienti le parti pattuiscono che
le quote eccedenti di t.f.r. sono trattate alla stregua di accreditamenti
figurativi e saranno rivalutate secondo un tasso di riferimento fissato nello
stesso Accordo al successivo articolo 12, senza che però in tale importo siano
computate le quote di t.f.r. destinate ai fondi pensione.
Infine si concorda che l'importo di 200 miliardi sia reso immediatamente
disponibile in favore dei fondi pensione costituiti e, transitoriamente, si
fissa un modello astratto di ripartizione della menzionata somma fra gli
stessi che sarà superato dal modello a regime che terrà solo conto del numero
di iscritti a ciascun fondo all'inizio di ogni anno e con clausola di chiusura
si pattuisce che in caso di risorse non utilizzate le stesse possono essere
utilizzate l'anno successivo (commi 8° e 9°).
L'articolo12 individua il momento in cui dal virtuale si passa al reale, cioè
il momento in cui il fondo ha la concreta disponibilità delle risorse.
Tale momento è individuato nella cessazione del rapporto di lavoro.
Cessato il rapporto di lavoro l'I.N.P.D.A.P. provvede a conferire al fondo
l'importo maturato con gli accantonamenti figurativi applicando un tasso di
riferimento che, in via transitoria, è fissato dallo stesso articolo.
Lo stesso modello operativo è esteso per i lavoratori non iscritti al predetto
ente previdenziale.
In un secondo momento, non individuato stante l'uso dell'avverbio
"successivamente", verificato il consolidamento della struttura finanziaria
dei fondi si utilizzerà lo stesso rendimento netto di ciascun fondo.
Per la procedura di costituzione dei fondi si rinvia al decreto legislativo n.
124/93 e alla legge n. 335/95 e si affida alla contrattazione collettiva il
compito di modificare e integrare le discipline contrattuali a tale scopo
(art. 13).
Infine l'attuazione dell'accordo per gli enti pubblici economici e gli enti di
ricerca e sperimentazione è affidata alla contrattazione di comparto che dovrà
tenere conto delle disposizioni fissate all'art. 64 della legge n. 144/99
(art. 14).
Esaurito l'esame dell'accordo può passarsi all'esame del testo del decreto
governativo al fine di verificare le modalità di esecuzione del primo.
L'art. 1 disciplina da un lato il trattamento di fine rapporto e dall'altro
individua il soggetto che istituzionalmente gestisce il fondo del t.f.r.
Nello specifico:
a) il primo periodo del primo comma connette indissolubilmente l'esercizio
della facoltà di scelta fra t.f.r. e indennità di buona uscita all'adesione,
il testo parla di sottoscrizione del modulo di adesione, al fondo
complementare di pensione e indica quale conseguenza automatica l'applicazione
della legge n. 297/82 (10);
b) i successivi periodi del medesimo comma individuano, facendo uso di normali
criteri di diritto intertemporale, nella domanda di adesione lo spartiacque
fra indennità di fine servizio e trattamento di fine rapporto: la prima,
maturata sino alla domanda, sarà calcolata secondo i parametri legislativi
antecedentemente fissati e con il medesimo trattamento fiscale, il secondo
sarà calcolato secondo le disposizioni della legge n. 297/82;
c) il trattamento fiscale dell'indennità di fine servizio conserva una sua
ultrattività in quanto continua ad applicarsi alla rivalutazione
dell'indennità di fine servizio;
d) l'opzione porta con sé, a decorrere dalla sua efficacia, ma anche in questo
caso deve ritenersi conformemente al modello t.f.r. come legislativamente
fissato, la non sottoposizione, per i dipendenti pubblici in capo al quale era
fissato l'obbligo, delle somme maturate a tale titolo al contributo
previdenziale obbligatorio fissato per i dipendenti pubblici ma all'interno
dell'indennità di buona uscita (2° c., che riprende il testo dell'art. 6,
primo comma, dell'Accordo);
e) il terzo comma individua il modello tramite il quale si assicura l'invarianza
della retribuzione netta complessiva e di quella utile ai fini previdenziali
qualora vi sia l'esonero dal contributo di previdenza di cui retro sub d)
(anche in questo caso si ripete una disposizione dell'Accordo: il 2° comma,
dell'art. 6);
f) l'ipotesi normativa di cui retro sub d) ed e) è estesa anche a quei
lavoratori che sono assunti dopo l'entrata in vigore del medesimo decreto:
g) i successivi commi procedono all'individuazione dell'ente chiamato a
gestire il fondo per il t.f.r. e a erogare il medesimo:
h) per i dipendenti dell'amministrazione pubblica il fondo è gestito dall'I.N.P.D.A.P.,
che provvede ad accantonare figurativamente e a liquidare (commi 6°, 7° e 8°);
i) per i dipendenti degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca e
sperimentazione e di tutti gli altri enti il cui personale non sia iscritto
all'I.N.P.D.A.P. le operazioni di cui retro sub h) sono affidate allo stesso
datore di lavoro, a cui carico esclusivo è posta l'erogazione del t.f.r.
(commi ult. cit.);
j) il penultimo e l'ultimo periodo del comma sesto individuano l'aliquota per
la determinazione delle quote di accantonamento al fondo utilizzando quella
fissata per i dipendenti dei settori privati iscritti all'I.N.P.S., detraendo
le quote da tale base di calcolo le quote che, annualmente, sono destinate ai
fondi pensione;
k) solo per l'amministrazione pubblica è fissato il contributo previdenziale
da versare al fondo gestito dall'I.N.P.D.A.P., di contro nulla è detto con
riguardo alle altre amministrazioni per le quali deve ritenersi che tutto sia
rinviato a un accordo in sede A.R.A.N., previa direttiva del comitato di
settore.
Il successivo articolo 2, destinato a disciplinare i fondi pensione, è stato
rimaneggiato dal D.P.C.M. del 2 marzo 2001.
Il primo comma fissa, in fase di prima attuazione e in misura da ritenersi
immodificabile, la quota massima di t.f.r che i lavoratori possono destinare
alla previdenza complementare.
I lavoratori interessati sono quelli:
a) occupati alla data del 31.5.1995,
b) assunti nel lasso temporale che va dall'1.1.96 al 31.12.200
e che, in entrambe le ipotesi, abbiano esercitato l'opzione di trasformazione
di cui al 56° dell'art. 59 l. cit.
La quota non potrà superare il 2% della retribuzione base di riferimento per
il calcolo del t.f.r. (in questa sede valgono le osservazioni fatte retro sub
nota 10).
Secondo l'art. 4 dell'accordo del luglio 1999 il t.f.r si calcola sulle
seguenti voci: a) intero stipendio tabellare, b) intera indennità integrativa
speciale, c) retribuzione individuale di anzianità, d) tredicesima mensilità,
e) gli altri emolumenti considerati utili ai fini del calcolo dell'indennità
di fine servizio comunque denominata.
La quota, superata la fase di prima attuazione, sarà definita successivamente
in forza di accordo fra le parti.
Deve ritenersi che tale ridefinizione possa avvenire al momento della stipula
del nuovo contratto collettivo nazionale concluso successivamente alla messa
in opera dei fondi.
Nel secondo comma si prevede che per gli assunti a decorrere dal primo di
gennaio 2001 il t.f.r. è disciplinato secondo la disciplina ordinaria della
legge n. 297/82 e, nell'ipotesi di iscrizione a un fondo, l'intero t.f.r. sarà
devoluto allo stesso.
Ancora solo per il personale in servizio e che abbia optato per l'iscrizione a
un fondo esclusivamente appartenente all'amministrazione dello Stato iscritto
all'I.N.P.D.A.P. è previsto (comma 4°) il conferimento al fondo della quota
pari all'1,5% della base contributiva di riferimento ai fini dei vigenti
trattamenti d fine servizio.
Tale quota, che è definita "…elemento figurativo…", si somma ai conferimenti
da parte dei lavoratori e dei datori di lavoro.
Sempre a favore dei lavoratori iscritti all'I.N.P.D.A.P. e per incentivare
l'iscrizione ai fondi il legislatore (comma 3-sexies) ha previsto il
conferimento di una quota aggiuntiva del contributo del datore di lavoro.
Contributo che per chi si iscrive durante il primo anno di vita del fondo sarà
erogato per la durata di un anno e avrà una misura pari al contributo versato
dal datore di lavoro; mentre per chi si iscrive durante il secondo anno di
vita del fondo, ferma restando la durata annuale del beneficio, lo stesso è
fissato nel 50% del contributo posto a carico del datore di lavoro.
All'I.N.P.D.A.P. è affidato il compito di ripartire proporzionalmente le
risorse disponibili a tutti i fondi e la proporzionalità scaturisce dal
trattamento retributivo medio e dal numero dei dipendenti in servizio (commi
3, 3-quater, 3-quinquies); al medesimo ente per la costituzione dei fondi è
consentito l'utilizzo delle risorse stanziate con l'art. 3 del decreto legge
24 novembre 2000, n.346.
Quest'ultimo articolo stanziava per il finanziamento e il funzionamento dei
fondi di previdenza complementare per i dipendenti delle amministrazioni dello
Stato anche a ordinamento autonomo 100 miliardi di lire per l'anno 2000.
Il decreto legge non è stato convertito, i suoi effetti sono stati fatti salvi
con la legge di sanatoria contenuta nel comma 33° dell'art. 78 della legge n.
388/00.
Legge che all'art. 74 ha reiterato il medesimo stanziamento ma questa volta
solo per il finanziamento dei fondi per l'anno 2001.
Alcun finanziamento è previsto per il 2002 e per il 2003, mentre per gli anni
successivi per la determinazione delle risorse si rinvia all'art. 11, comma 3,
lett. d) della legge n. 468/78.
Sarà l'I.N.P.D.A.P. che, alla cessazione del rapporto di lavoro, conferirà al
fondo pensione il montante maturato, costituito dagli accantonamenti
figurativi delle quote di trattamenti di t.f.r. e dagli accantonamenti
relativi all'aliquota del 1,5%.
Su entrambi gli accantonamenti il legislatore parametra, in via transitoria
per il periodo di consolidamento della struttura finanziaria dei fondi, il
tasso di rendimento "…alla media dei rendimenti netti di un <> di fondi di
previdenza complementare presenti sul mercato da individuarsi tra quelli con
maggiore consistenza di aderenti, con decreto del Ministro del tesoro,…sentite
le organizzazioni sindacali…"
Lo stesso modello è applicato, al comma 6°, per i datori di lavoro pubblici i
cui lavoratori non sono iscritti all'I.N.P.D.A.P.
Dal delineato quadro in tema di trasformazione dell'indennità di buona uscita
in t.f.r. e di allocazione risorse per la creazione di fondi può dirsi che a
oggi le uniche risorse stanziate siano quelle fornite dallo Stato per i
lavoratori iscritti all'I.N.P.D.A.P.
Di converso per tutti i lavoratori pubblici non iscritti a questo ente
previdenziale, malgrado il tenore dell'art. 14 dell'accordo del luglio 1999
affidasse alla contrattazione di comparto il compito di dare attuazione
all'accordo medesimo, nulla è accaduto.
In ordine cronologico l'ultima delle disposizioni legislative in argomento è
rappresentato dall'art. 74 della legge n. 388/00, testo fatto oggetto di esame
in precedenti passi.
In questa sede è necessario soffermare ancora l'attenzione sul testo del terzo
comma che, così come è strutturato, pone una deroga temporalmente limitata
alla clausola generale che fissava al 31.12.95 il momento finale di esistenza
delle indennità di fine servizio (art. 2, commi 5° e 6°, l. n.335/95).
Di converso il testo, consentendo l'esercizio della facoltà di opzione anche
ai lavoratori assunti successivamente alla menzionata data e sino al 31.12.00,
permette di affermare che sino a quest'ultima data non vi è per nessun
dipendente del pubblico impiego applicazione dell'art. 2120 cod. civ.
Ma tale disposizione in realtà ha operato su un tessuto normativo che
antecedentemente aveva subito una modifica in forza del menzionato Accordo del
Luglio 1999 che, con gli artt. 1 e 2, aveva spostato il momento di efficacia
dell'art. 2120 cod, civ. nel mondo del pubblico impiego al giorno successivo
all'entrata in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Infine l'excursus legislativo sul tema ci costringe a fare un passo indietro e
a soffermarci sull'art. 64 della legge n. 144/99.
Quest'articolo è chiamato a disciplinare la previdenza integrativa degli enti
di cui alla legge n. 70/75.
In esso si affida alla contrattazione di comparto il compito, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge medesima, di istituire forme di
previdenza complementare.
Nel frattempo si prevede la soppressione dei fondi previdenza integrativa
dell'A.G.O. (2° c.), si riconosce agli iscritti dei fondi integrativi
soppressi il diritto a vedersi riconosciuto l'importo del trattamento
pensionistico integrativo calcolato sulla base delle norme dei menzionati
fondi in vigore sino all'1.10.99.
Cristallizzato a questa data l'importo, lo stesso sarà rivalutato annualmente
secondo gli indici ISTAT ed erogato in aggiunta ai trattamenti pensionistici
erogati dall'A.G.O. (3° comma).
Quest'articolo si connette con le disposizioni sul tema dettate dall'art. 18
del decreto legislativo n. 124/93.
Esaurito l'esame del quadro normativo di riferimento deve prendersi atto che
allo stato l'unico fondo previdenziale che risulta essere scaturito da un
accordo fra l'A.R.A.N. e le OO. SS. è il Fondo nazionale pensione
complementare per i lavoratori della scuola, denominato <>.
L'ipotesi di accordo risulta essere stata firmata presso l'A.R.A.N. il
24.1.2001 e lo Statuto e il Regolamento del Fondo sono stati approvati dalle
parti il successivo 23 marzo.
Non risulta, al momento in cui si scrive, che vi sia stata ancora la rituale
trasmissione alla Covip per all'approvazione del Fondo.
In questa sede si procederà a un breve esame di parte dei contenuti dei
menzionati atti al fine di verificare la congruità o meno degli stessi al
trend legislativo sulla materia; specificamente si soffermerà l'attenzione
sulle modalità di associazione e sulle modalità di reperimento delle risorse.
L'ipotesi di accordo individua i lavoratori, "necessari" destinatari del
fondo, in quelli con un contratto a:
a) tempo indeterminato;
b) tempo indeterminato ma part-time;
c) tempo determinato di durata non inferiore a tre mesi (art. 2, 2° c.).
Il successivo comma allarga la platea dei destinatari ai lavoratori
appartenenti a settori affini a quello della scuola.
Tale allargamento è operato innanzi tutto con riguardo ai lavoratori
coinvolti, infatti sotto questo versante oltre alle categorie di lavoratori,
come retro individuate, si aggiunge l'ulteriore categoria dei lavoratori
assunti con contratto di formazione e lavoro.
L'allargamento con riguardo ai datori di lavoro è operato comprendendo fra i
destinatari del fondo: il personale di scuole private, parificate e legalmente
riconosciute; il personale di Enti o Istituti per la formazione professionale
(11).
Ma il menzionato allargamento è condizionato dal venir in essere di appositi
accordi stipulati dalle organizzazioni sindacali e da una successiva delibera
di adesione da parte del Consiglio di amministrazione.
Infine, ma questa volta in via naturale, possono iscriversi al fondo i
lavoratori dipendenti delle OO. SS. firmatarie dell'accordo o dei C.C.N.L...
Tali disposizioni sono riprese all'art. 5 dello Statuto.
Individuati i destinatari si dove provvedere a delineare le modalità di
adesione al Fondo e a tal uopo dispongono rispettivamente gli artt.: 13
dell'ipotesi di accordo e 7 dello statuto.
Il primo riafferma il principio di libera scelta individuale quale condizione
necessaria per l'iscrizione al fondo (1° c.).
Ma tale scelta oltre a essere libera deve essere informata e pertanto al
lavoratore, antecedentemente, deve essere consegnata una scheda informativa
approvata previamente della Covip (2° c.).
Gli stessi principi li si ritrova nell'art. 7 dello statuto, disposizione ove
però è dato reperire ulteriori specificazioni sulla materia.
Preliminarmente il fondo deve provvedere alla consegna di una scheda
informativa relativa alle principali caratteristiche dello stesso, predisposta
secondo quanto previsto dal D.M. n. 211/97, sulla base dello schema generale
emanato dalla Covip il 18.6.97 e previamente approvata da quest'ultima (comma
quinto).
In un tempo successivo il lavoratore può liberamente sottoscrivere la domanda
di adesione al fondo che deve anche contenere: l'impegno da parte del
lavoratore a versare la contribuzione e la delega al datore di lavoro affinché
lo stesso possa direttamente sulla retribuzione spettante operare la
trattenuta della contribuzione da versare al fondo (12).
L'atto unilaterale di adesione, avendo natura recettizia, dovrà essere portato
a conoscenza del datore di lavoro.
Sia l'ipotesi di accordo, sia lo statuto connettono alla domanda,
automaticamente, l'iscrizione al fondo anche della P. A. da cui il lavoratore
dipende.
Tale automatismo risulta mediato a monte nell'ipotesi di iscrizione di
lavoratori appartenenti a settori affini.
Oltre alla contribuzione fisiologicamente versata in forza dell'adesione dei
lavoratori, ulteriori risorse, in sede di prima istituzione, sono individuate
nell'ipotesi di accordo del gennaio 2001.
L'art. 16 prevede in capo all'I.N.P.D.AP., per la fase istitutiva del fondo e
all'atto della sua costituzione e la fine di fronteggiare i costi di avvio, il
versamento di una quota di iscrizione per ogni lavoratore di lire 5.000.
L'importo necessario sarà prelevato dalle risorse trasferite all'ente
previdenziale con il decreto legge, non convertito, n. 346/00.
Non solo, il quinto e ultimo comma dello stesso articolo, esplicitamente,
prevedono che le spese di esercizio del fondo del primo anno di vita siano
integralmente ricoperte con le medesime risorse di cui al menzionato decreto
legge.
Infine, cambiando oggetto di indagine, appare opportuno spendere qualche
parola sugli organi dell'associazione e sulle modalità di individuazione dei
soggetti chiamati a farne parte.
Su di essi vi è una normazione a regime e una normazione transitoria.
Gli organi del Fondo sono:
a) l'assemblea dei delegati;
b) il consiglio di amministrazione;
c) il Presidente e il vice Presidente;
d) il collegio dei revisori contabili.
Per i primi due organi, di natura collegiale, è esplicitamente prevista una
ripartizione paritaria fra lavoratori e datori di lavoro.
Specificamente i componenti dell'assemblea dei delegati sono 60, mentre 18
sono i membri del consiglio di amministrazione.
Ma per procedere all'individuazione dei soggetti componenti del primo è
necessaria un'elezione e tale elezione potrà avvenire solo dopo il
raggiungimento del numero di 30.000 adesioni (Ipotesi di accordo, art. 5).
In attesa del raggiungimento di tale soglia minima deve provvedersi alla
nomina del consiglio di amministrazione e del collegio dei revisori contabili,
a tale scopo nell'ipotesi di accordo vi è una specifica disciplina nell'art.
18.
L'individuazione dei soggetti facenti parte di tali organi è affidata ai
soggetti che costituiscono il fondo medesimo.
Esplicitando gli organi chiamati a gestire il fondo sorgono da un difetto di
democrazia diretta, in quanto l'A.R.A.N. e le OO. SS. provvederanno in questa
fase a individuare le persone chiamate a far parte degli organi collegiali
che, in via fisiologica, dovrebbero scaturire, invece, dalla scelta
dell'assemblea dei delegati, a loro volta scaturiti da un'elezione per i
rappresentanti dei lavoratori e da una designazione per i rappresentanti dei
datori di lavoro (13).
Tutto questo manca e anche per i rappresentanti dei lavoratori si utilizza il
modello individuativo tipico dei rappresentanti dei datori di lavoro: la
designazione.
Ad ogni buon conto gli organi collegiali, frutto dell'applicazione della norma
transitoria, decadranno automaticamente nel momento in cui insediata
l'assemblea dei delegati, questa provvederà a eleggere i componenti del
consiglio di amministrazione.
Mentre per i componenti del collegio dei revisori contabili si procederà
all'elezione secondo la specifica disciplina di cui all'art. 8, Ipotesi di
accordo, e all'art. 20 dello Statuto.
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