Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture. Linee guida per l'applicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa nell'ambito dei contratti di servizi e forniture. (Determinazione n. 7) (GU n. 291 del 15-12-2011)

argomento: 

Categoria: 

Provvedimento: 
Determinazione
Numero: 
7

Tipo: 

Organo emanante: 
Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture
Data: 
24/11/2011
Pubblicato su: 
Gazzetta Ufficiale
Numero pubblicazione: 
291
Data pubblicazione: 
15/12/2011

Determinazione 24 novembre 2011

Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture. Linee guida per l'applicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa nell'ambito dei contratti di servizi e forniture. (Determinazione n. 7)

(GU n. 291 del 15-12-2011)




 Sommario
 1. Obiettivo e contenuti delle linee guida
 2. Come scegliere il criterio di aggiudicazione
 3. Aspetti generali dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa
 4. La individuazione dei criteri e sub criteri di valutazione e della relativa ponderazione
 4.1 Criteri, sub criteri, pesi, punteggi, sub pesi e sub punteggi
 4.2 La definizione dei criteri
 4.3 L'importanza di una corretta ponderazione
 4.4 Possibilita' di prevedere elementi di natura "soggettiva"
 4.5 Esigenze sociali ed ambientali
 4.6 I criteri motivazionali
 4.7 La fissazione della soglia
 5. Come individuare la migliore offerta
 5.1 La prima fase delle metodologie
 5.1.1 Prima fase - aspetti qualitativi
 5.1.2 Prima fase: aspetti quantitativi
 5.2 La cd. "riparametrazione"
 5.3 La seconda fase: la formazione della graduatoria
 5.3.1 Il metodo aggregativo compensatore
 5.3.2 Il metodo electre
 5.3.3 Il punteggio assoluto

 


   1. Obiettivo e contenuti delle linee guida
 L'Autorita' per  la  Vigilanza  sui  Contratti  Pubblici  di  Lavori, Servizi e Forniture, nell'imminenza dell'entrata in vigore (8  giugno 2011) del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, d'ora innanzi "Regolamento", ha effettuato  un'audizione  con  gli  operatori  del  mercato  e  le amministrazioni coinvolte nell'affidamento  dei  contratti  pubblici, preceduta  da  una  consultazione  on  line,  sulle  varie  questioni concernenti   l'applicazione   del   criterio    di    aggiudicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa negli  appalti  pubblici di servizi e forniture,  sottoposte  dagli  operatori  all'attenzione della stessa Autorita', per valutare l'utilita'  e  l'impatto  di  un atto a carattere generale sulla materia. Gli atti e  le  osservazioni sono consultabili all'indirizzo:
 http://www.avcp.it/portal/public/classic/Comunicazione/ConsultazioniO nLine
 Sulla  base  di  quanto  emerso  nella  procedura  di  consultazione, l'Autorita'  ha  constatato  che  l'applicazione  del   criterio   di aggiudicazione dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa  negli appalti pubblici di servizi e forniture evidenzia  diverse  questioni applicative,  legate  soprattutto  alla   necessita'   di   coniugare l'imparzialita' e l'oggettivita' del giudizio sulle offerte, da parte della   commissione   giudicatrice,    con    il    rispetto    della discrezionalita' delle scelte della  amministrazione,  garantendo  la concorrenza. L'utilizzo dell'offerta economicamente piu'  vantaggiosa come criterio di selezione, infatti, non garantisce di  per  se'  che l'offerta selezionata sia la migliore. Un impiego  corretto  di  tale criterio comporta che  la  stazione  appaltante  operi  ex  ante,  in relazione all'oggetto del contratto, alcune  scelte  in  merito  agli aspetti   su   cui   e'   fondata    l'individuazione    dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, cosi' da costruire in modo  efficace e consapevole i criteri di valutazione ed i sub-criteri,  nonche'  la relativa ponderazione e da  scegliere  il  metodo  di  determinazione della graduatoria delle offerte. Da qui, l'importanza per il mercato, emersa nell'ambito della consultazione sia dal lato pubblico che  dal lato degli operatori economici, di avere a disposizione  linee  guida metodologiche-operative che contengano indicazioni  concrete  per  la gestione della gara con il criterio dell'offerta economicamente  piu' vantaggiosa.
  La presente determinazione ha l'obiettivo di delineare  gli  aspetti piu' rilevanti da un punto di vista giuridico  e  tecnico,  assumendo come punto di osservazione il ruolo che ha la stazione appaltante  e, quindi, il percorso che questa deve  seguire  nel  caso  in  cui,  in funzione degli elementi oggettivi del contratto e delle  garanzie  di concorrenza  effettiva,  opti  per   l'utilizzo   del   criterio   di aggiudicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa 1 .

1 L'Autorita' ha gia' affrontato, nel  recente  passato,  alcune delle principali problematiche sorte  con  riguardo  all'applicazione pratica del criterio in parola. Si  rammentano,  in  particolare,  le piu' recenti determinazioni adottate sul punto (n. 5/2008, n.  4/2009 e n. 5/2010), nonche' l'adozione di svariati pareri di precontenzioso e deliberazioni. Con  la  determinazione  n.  5/2008,  e'  stata,  in particolare, affrontata la tematica delle condizioni legittimanti  la scelta del  criterio  dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa rispetto al criterio del prezzo piu' basso, al fine di evitare che un eventuale utilizzo distorto del criterio,  da  parte  delle  stazioni appaltanti, determini l'esercizio di una discrezionalita'  svincolata da qualsiasi criterio oggettivo e, quindi, suscettibile  di  tradursi in una violazione  dei  principi  di  parita'  di  trattamento  degli operatori economici e di correttezza dell'azione amministrativa.
     Con la determinazione n. 4/2009, sono state  approvate  le  linee guida  per  l'utilizzo  del  criterio  in  esame  nell'ambito   delle procedure di finanza di progetto. In tale occasione, l'AVCP ha inteso fornire ulteriori chiarimenti sull'applicazione di  questo  complesso criterio, sia per quanto concerne la scelta dei criteri e sub-criteri di selezione e la loro relativa ponderazione sia per quanto  riguarda le modalita' di applicazione dei c.d. "metodi multicriteri", previsti dalla normativa per rendere aggregabili valutazioni espresse  secondo unita' di misura diverse, altrimenti difficilmente confrontabili.
     Con la determinazione n. 5/2010 sono state  fornite  linee  guida per l'applicazione  del  criterio  dell'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa  per  l'affidamento  dei   servizi   di   ingegneria   ed architettura, sulla base del presupposto che tale criterio appare  il piu' indicato per la valutazione  delle  offerte  in  relazione  alla specificita' ed alla complessita' dei servizi in  questione,  la  cui natura richiede, spesso, la valutazione  di  aspetti  qualitativi  ed innovativi.
   In particolare, la determinazione affronta, con specifica  attenzione ai servizi ed alle forniture, i seguenti profili:
       - le modalita' di scelta da parte delle stazioni  appaltanti  del corretto criterio di aggiudicazione da utilizzare in  relazione  alle peculiarita' dell'oggetto del contratto;
     - le indicazioni che occorre  inserire  nei  documenti  di  gara, quali i criteri, i sub-criteri e relativa ponderazione, ed i  criteri motivazionali;
     - i metodi di valutazione delle offerte  e  di  formazione  della graduatoria delle offerte;
     - il principio della riparametrazione per i criteri qualitativi e quantitativi;
     - l'utilizzo della soglia sia per i criteri qualitativi  che  per quelli quantitativi;
     - le formule per i criteri quantitativi  ed  in  particolare  per l'aspetto economico (ribasso o prezzo).


   1. Come scegliere il criterio di aggiudicazione

    L'articolo 81, al comma 1, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163,  d'ora innanzi "Codice" , rubricato  "criteri  per  la  scelta  dell'offerta migliore", dispone  che  "nei  contratti  pubblici,  fatte  salve  le disposizioni legislative,  regolamentari  o  amministrative  relative alla remunerazione di  servizi  specifici,  la  migliore  offerta  e' selezionata con il criterio del prezzo piu' basso o con  il  criterio dell'offerta   economicamente   piu'   vantaggiosa".   L'uso    della congiunzione disgiuntiva "o"  indica,  chiaramente,  che  esiste  una sostanziale  equivalenza   tra   i   due   sistemi,   tra   i   quali l'amministrazione puo', quindi, scegliere liberamente.
  Pertanto, posta l'assenza di un indirizzo preferenziale previsto dal legislatore a favore dell'uno o dell'altro criterio e considerata  la discrezionalita' nella relativa valutazione di cui gode  la  stazione appaltante,  la  stessa,  all'atto   di   decidere   quale   criterio utilizzare, dovra', tuttavia, fondare la propria scelta sulla base di due presupposti.
  Il primo e' previsto al comma 2 dell'art. 81 del  Codice,  il  quale letteralmente  dispone:  "Le  stazioni  appaltanti  scelgono,  tra  i criteri di cui al comma 1, quello piu'  adeguato  in  relazione  alle caratteristiche dell'oggetto del contratto, e indicano nel  bando  di gara quale dei due criteri di cui al  comma  1  sara'  applicato  per selezionare la migliore offerta". Dunque, le stazioni appaltanti sono vincolate a scegliere il criterio di aggiudicazione, in  relazione  a fattori oggettivamente riconducibili alle caratteristiche  specifiche del contratto e delle relative prestazioni. Tale scelta dovra' essere motivata  in  funzione  degli  elementi  oggettivi  del  contratto  e congruente con le sue caratteristiche oggettive. In secondo luogo, la finalita' cui deve tendere la stazione appaltante  nella  scelta  del criterio di aggiudicazione e'  descritta  nel  considerando  2  della direttiva n.  2004/18/CE,  dove  viene  chiaramente  evidenziato  che "l'aggiudicazione dell'appalto  deve  essere  effettuata,  applicando criteri obiettivi  che  garantiscano  il  rispetto  dei  principi  di trasparenza, di non discriminazione e di parita' di trattamento e che assicurino una valutazione delle offerte in condizioni  di  effettiva concorrenza".  Secondo  l'interpretazione  fornita  dal  giudice   di Lussemburgo,  per  "sviluppo  di  una  concorrenza  effettiva",  deve intendersi una modalita'  di  attribuzione  degli  appalti  tale  che l'amministrazione aggiudicatrice sia in grado  di  comparare  diverse offerte e scegliere la piu' conveniente in base a criteri obiettivi 2 .

2 Si vedano le sentenze della Corte di  Giustizia  16  settembre 1999, causa C-27/98, Fracasso e Leitschultz, Racc. pag. I5697,  punto 26; 27 novembre 2001, cause riunite C-285/99 e C-286/99, Lombardini e Mantovani, Racc. pag. I-9233, punto 34, e  12  dicembre  2002,  causa C-470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag. I-11617, punto 89).


   Caratteristiche  dell'oggetto  del  contratto  e  valutazione   delle offerte in condizioni di effettiva concorrenza sono, dunque, i  punti di riferimento, nonche' i vincoli alla discrezionalita' nella  scelta del criterio di aggiudicazione, cui  le  stazioni  appaltanti  devono soggiacere e che devono  tenere  presenti  nella  preparazione  delle strategia di gara e nelle finalita' da raggiungere con  le  procedure espletate.
 In generale, si puo' affermare che,  nel  caso  in  cui  e'  ritenuto possibile ed  opportuno  che  l'appaltatore  partecipi,  in  sede  di offerta, al processo ideativo del  servizio  o  della  fornitura,  e' necessario utilizzare il criterio  dell'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa  che  consente  di  valutare  l'apporto  qualitativo  del concorrente.
 Per tali motivi, l'Autorita' ha espresso l'avviso  che,  ad  esempio, nell'ambito degli appalti di servizi di ingegneria  ed  architettura, sia preferibile adottare il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, in ossequio alla specificita' ed alla  complessita'  dei servizi in questione; questo modello selettivo consente , infatti, di valorizzare le capacita' innovative del mondo professionale, volte ad aumentare  il  valore  complessivo   del   servizio   offerto.   Tale indicazione e' stata confermata dal Regolamento.
  La medesima indicazione riguarda gli  appalti  relativi  ai  servizi socio - sanitari  ed  educativi  e,  piu'  in  generale,  ai  servizi sociali. In tali settori,  occorre  garantire  la  piena  espressione della progettualita' degli operatori economici e del  terzo  settore, tenendo  conto  della  qualita'   e   delle   caratteristiche   delle prestazioni offerte e della qualificazione del personale3 .

3 Si veda l'art. 5 (Ruolo del terzo settore) della l. 8 novembre 2000, n. 328 "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali".


    Una valutazione analoga vale, in generale, in relazione a servizi di tipo tecnologico, la cui specificita'  e  complessita'  richiede,  di norma, la valutazione  di  aspetti  qualitativi  ed  innovativi.  Con riguardo alle forniture, qualora i prodotti,  pur  essendo  simili  o analoghi nelle  prestazioni,  presentano,  comunque,  caratteristiche tecnologiche non direttamente comparabili tra di  loro  e,  pertanto, non  sono  tra  loro  direttamente  confrontabili  solo   sul   piano economico, occorre utilizzare il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa al fine di favorire una concorrenza effettiva4 .

4 Per un esempio, si veda il parere di precontenzioso n. 78/2008 dell'AVCP.


   In  tali  casi  dovra'  essere  posta  particolare  attenzione  nella predisposizione dei criteri di valutazione, al  fine  di  non  creare regole preferenziali che precostituiscano l'aggiudicazione  a  favore di un determinato concorrente.
 In sostanza, quindi,  soltanto  se  la  stazione  appaltante  ha  ben individuato l'oggetto  della  gara  in  modo  tale  da  non  lasciare nell'offerta margini  di  definizione  alle  imprese  concorrenti  e, quindi, nel caso in  cui  si  tratti  di  servizi  ripetitivi  e  non complessi, il criterio del prezzo piu' basso puo' essere utilizzato e ritenuto logico ed appropriato.
  Anche la giurisprudenza piu' recente si e' espressa nel senso che la scelta tra i  criteri,  che  sono  astrattamente  equiordinati,  deve orientarsi tenendo presente l'unicita' e l'automatismo  del  criterio del prezzo piu' basso e la  pluralita'  e  variabilita'  dei  criteri dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa,  quali  il  prezzo,  la qualita', il pregio tecnico, il  servizio  successivo  alla  vendita, l'assistenza tecnica, ecc. 5 .

5 Cfr. tra altre, sentenza del Consiglio di Stato n. 8408 del  3 dicembre 2010. Inoltre , T.A.R. Piemonte, sezione seconda, 4  gennaio 2011, n. 1, ha affermato che e'  illogico  aggiudicare  una  gara  di appalto con  il  criterio  del  prezzo  piu'  basso  se  la  stazione appaltante ha deciso di attribuire rilievo agli  aspetti  qualitativi dell'offerta. In particolare, il collegio piemontese afferma  che  la volonta'  del  legislatore  e'  chiara:  "Esistendo  una  perfetta  e sostanziale equivalenza tra i  due  sistemi,  la  scelta  dell'uno  o dell'altro   criterio   e'   rimessa   alla   libera   determinazione dell'amministrazione". Questa liberta' trova, pero', un limite  nella congruenza e logicita' della  scelta  rispetto  alle  prestazioni  da valutare; pertanto, la scelta del criterio di aggiudicazione va fatta con  riguardo   a   "quello   piu'   adeguato   in   relazione   alle caratteristiche  dell'oggetto  del  contratto".  Tutto  cio'  con  il duplice fine, da un lato, di "selezionare  la  migliore  offerta"  e, dall'altro, di garantire la qualita' delle prestazioni ed il rispetto dei principi di  libera  concorrenza,  parita'  di  trattamento,  non discriminazione, trasparenza,  proporzionalita',  nonche'  quello  di pubblicita'. Venendo a casi concreti,  il  T.A.R.  specifica  che  il massimo  ribasso,  "in  quanto  parametro  oggettivo  e  trasparente, favorisce  un  piu'  pieno  e  corretto  svolgimento   del   processo competitivo" e sembra essere "adeguato allo  scopo  e  conforme  alle previsioni di cui agli artt. 81 e 82 del D.Lgs. n.  163/2006  laddove non vi siano dubbi sulle caratteristiche qualitative del bene posto a gara": in questi casi, infatti,  se  l'oggetto  dell'appalto  e'  ben individuato,  si  evitano  fenomeni  distorsivi  della   concorrenza. Viceversa, risulta, per il T.A.R., "illogica la scelta  del  criterio del prezzo piu' basso quando la legge di gara attribuisca rilievo  ad aspetti  qualitativi  variabili  dell'offerta,  in   riferimento   al particolare valore tecnologico delle prestazioni, al loro numero,  al loro livello quantitativo e  qualitativo".  In  questi  casi  appare, quindi, corretto utilizzare l'altro criterio (offerta  economicamente piu' vantaggiosa) dal momento che "la pluralita' di elementi presi in considerazione dalla lex  specialis  si  pone  in  contrasto  con  la caratteristica unicita' del criterio del prezzo piu' basso".


   Pertanto, e' da considerare manifestamente  illogica  la  scelta  del criterio del prezzo piu' basso quando la legge  di  gara  attribuisca rilievo ad aspetti qualitativi variabili dell'offerta, in riferimento al particolare valore tecnologico delle prestazioni, al loro  numero, al livello quantitativo e qualitativo dei servizi di  formazione  del personale e di manutenzione delle apparecchiature. In questi casi, la pluralita' di elementi presi in considerazione dalla lex specialis si pone in contrasto con la caratteristica  unicita'  del  criterio  del prezzo piu' basso, comportando la violazione degli articoli 81  e  82 del Codice.
  Un altro elemento da tenere presente e' costituito dal fatto che  il ricorso al criterio  di  aggiudicazione  dell'offerta  economicamente piu' vantaggiosa (in luogo del prezzo piu' basso) puo'  rappresentare uno strumento utile, in coerenza con  l'oggetto  dell'appalto  e  nel rispetto di inderogabili principi di par condicio e trasparenza,  per dare rilievo ad elementi di ordine ambientale e sociale. Si pensi, in particolare, al Green Public  Procurement6  ,  perseguito  a  livello nazionale  e  comunitario,  come  strumento  non   solo   di   tutela ambientale,  ma  anche  come   modalita'   economica   di   risparmio (energetico, idrico, nella produzione di rifiuti, ecc .)7 .

6 Si veda il Piano d'azione per la sostenibilita' ambientale dei consumi nella  pubblica  amministrazione  (PAN  GPP)  concordato  tra Ministero dell'Ambiente, Ministero dell'Economia e delle Finanze e il Ministero  dello  Sviluppo  Economico,  pubblicato   sulla   Gazzetta Ufficiale - Serie Generale n. 107 dell'8 maggio 2008, che  indica  le 11 categorie  merceologiche  rientranti  nei  settori  prioritari  di intervento per il GPP. Sul sito dell'Autorita' e' stata  attivata  la raccolta dei dati relativi all'utilizzo dei criteri ambientali  nelle procedure di appalto.
      7 Si veda, da  ultimo,  il  decreto  Ministero  dell'ambiente  e tutela del territorio e del mare 25 luglio 2011  (G.U.  21  settembre 2011, n. 220).


   Al   riguardo,   il   criterio   dell'offerta   economicamente   piu' vantaggiosa, anche negli  appalti  di  forniture,  consente  di  dare peculiare rilievo a specifici profili di sostenibilita' ambientale.   Gli aspetti ambientali possono  essere  combinati  con  gli  aspetti sociali, in un approccio  integrato  verso  la  sostenibilita'  negli appalti pubblici. Alcuni esempi ed indicazioni sulla possibilita'  di realizzare appalti pubblici socialmente responsabili sono  reperibili nella "Guida alla considerazione degli aspetti sociali negli  appalti pubblici", recentemente pubblicata dalla Commissione UE8 .

8 Acquisti sociali - Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici, in http  :  //e  c.  europ  a.  eu/so cial/main.


   2. Aspetti generali dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa

   Il Codice precisa (art. 83, comma 1)  che  il  criterio  dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa fonda l'aggiudicazione dei  contratti pubblici non tanto su una valutazione meramente economica, quanto  su una complessa integrazione tra il dato economico e quello  tecnico  e qualitativo;  integrazione  che   avviene   applicando   criteri   di valutazione quantitativi (prezzo, tempo di esecuzione,  durata  della concessione,  ecc.)  o  qualitativi  (caratteristiche   estetiche   e funzionali, qualita', pregio tecnico,  ecc.)  inerenti  alla  natura, all'oggetto ed alle caratteristiche del contratto. Si tratta, quindi, di un criterio complesso, che comporta la  capacita'  della  stazione appaltante sia di definire, a  monte,  elementi  di  valutazione  che riflettano correttamente le esigenze qualitative ed economiche  della amministrazione stessa sia di utilizzare  metodi  o  formule  per  la determinazione della graduatoria delle offerte che non  distorcano  i risultati, cioe' non siano tali da rendere eccessivamente ininfluenti o,  viceversa  del  tutto  decisivi,  alternativamente  gli   aspetti economici o quelli tecnici.
 L'art. 83, comma 5, del Codice stabilisce che le stazioni  appaltanti debbano utilizzare metodologie tali  da  consentire  l'individuazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa con un  unico  parametro numerico  finale.  Ed  in  effetti,   l'individuazione   dell'offerta economicamente  piu'  vantaggiosa  e'   fondata   sulla   valutazione integrata di una pluralita' di criteri di valutazione:  cio'  implica la necessita' di risolvere  i  problemi  di  comparabilita'  tra  gli stessi criteri a causa della  loro  diversa  natura,  quantitativa  o qualitativa, e  delle  diverse  unita'  di  misura  in  cui  essi  si esprimono. Lo stesso art. 83, al comma 5, dispone, inoltre, che  tali metodologie sono stabilite dal Regolamento.
 Quest'ultimo ha apportato, sul punto, rilevanti innovazioni  rispetto al precedente d.P.R. n.  554/1999,  prevedendo,  all'allegato  "P"  - richiamato  in  via  generale  dall'articolo  283  "Selezione   delle offerte" e, in particolare, dall'articolo 286  "Servizi  di  pulizia" del Regolamento - le modalita' ed i criteri di  calcolo  dell'offerta economicamente  piu'  vantaggiosa  per  gli  appalti  di  servizi   e forniture,  e,  all'allegato  "M",  le  modalita'   per   determinare l'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa   per   i   servizi   di ingegneria. Il Regolamento, sempre innovando rispetto al passato,  ha introdotto specifiche disposizioni di applicazione generale circa  la procedura   che   deve   seguire   la   stazione    appaltante    per l'aggiudicazione con il  criterio  dell'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa di contratti di forniture e di servizi. All'articolo 283, il Regolamento dispone che, in caso di aggiudicazione  di  servizi  e forniture  con   il   criterio   dell'offerta   economicamente   piu' vantaggiosa,  i  pesi  o  punteggi  da  assegnare   ai   criteri   di valutazione, eventualmente articolati in sub-pesi o sub-punteggi,  di cui all'articolo 83, commi 1 e 4, del Codice, ed indicati  nel  bando di gara o nella lettera di invito, devono essere globalmente  pari  a cento. Il medesimo articolo stabilisce, inoltre, che  la  commissione giudicatrice, costituita ai sensi dell'articolo 84 del Codice, valuta le offerte tecniche, procede alla assegnazione dei relativi  punteggi (applicando i criteri e le formule indicati nel bando o nella lettera di invito secondo quanto previsto nell'allegato "P"), da' lettura, in seduta pubblica,  dei  punteggi  attribuiti  alle  offerte  tecniche, procede all'apertura delle buste contenenti  le  offerte  economiche, da' lettura delle offerte quantitative (ribassi,  prezzi,  riduzione. ecc. ecc.) espresse in lettere e  valuta,  infine,  se  sussistono  i presupposti per la valutazione dell'anomalia delle offerte.
 La stazione appaltante, per poter utilizzare il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa in modo corretto  ed  efficace,  deve considerare una serie di variabili,  mettendo  in  atto  una  vera  e propria strategia di gara. Dal progetto  di  servizi  deve  trarre  i criteri di valutazione e decidere l'importanza relativa  di  ciascuno di essi, cercando di delineare i possibili  scenari,  alla  luce  dei diversi obiettivi  da  perseguire;  e  cio'  anche  in  relazione  ad obbiettivi piu' ampi, quali quelli  ambientali  e  sociali  (si  veda l'articolo 2 del Codice).  In  relazione  alla  risposta  attesa  del mercato ed alla tipologia di servizi  o  di  forniture,  la  stazione appaltante deve individuare nel bando  di  gara  i  criteri,  i  sub- criteri di valutazione ed  i  relativi  pesi,  nonche'  i  metodi  di formazione della graduatoria.
 Come  si  vedra'  meglio  oltre,  riveste   importanza   fondamentale l'operazione di definizione dei pesi ponderali da assegnare a ciascun criterio e sub-criterio di valutazione, cioe' del livello di utilita' per la stazione appaltante, connessa a  ciascun  profilo  in  cui  si scompone l'offerta. Una errata ponderazione puo', infatti, portare, a parita'  di  offerte,  a  risultati  erronei  o  diversi  da   quelli desiderati dalla stazione appaltante.
 Una  ulteriore  variabile  da  considerare  riguarda,   inoltre,   il possibile numero dei concorrenti. E' evidente che, in presenza di  un gran  numero  di  offerte,  la  gestione  della  gara  con  l'offerta economicamente piu' vantaggiosa diventa molto complessa. Un aiuto  e' arrivato dal c.d.  "d.l.  sviluppo"  (d.l.  13  maggio  2011  n.  70, convertito  in  legge  dalla  legge  12  luglio  2011,  106)  che  ha reintrodotto, solo per i servizi e per le forniture, la  possibilita' di prevedere, in caso di procedura ristretta, la cosiddetta  forcella (art. 62, comma 1, del Codice). In tal modo, la stazione  appaltante, sulla base di criteri obiettivi e non discriminatori, puo' ridurre il numero di candidati  da  invitare  alla  gara  vera  e  propria.  Una metodologia di selezione dei candidati da invitare  e'  prevista,  ad esempio,  per  i  servizi   di   ingegneria   ed   architettura   nel nell'allegato   "L"   del   Regolamento,   recante    "Criteri    per l'attribuzione di punteggi per la scelta dei soggetti da  invitare  a presentare offerte".
 Occorre, infine, porre attenzione alla circostanza  che  la  fase  di gara deve essere strettamente correlata a quella di progettazione  ed a quella di esecuzione. I criteri ed i sub-criteri di valutazione  ed i loro pesi e sub-pesi devono essere individuati  sinergicamente  dal responsabile  del  procedimento  e  dal  progettista  del  contratto, chiamato,  quest'ultimo,  a   corredare   gli   elaborati,   a   base dell'affidamento,   da   un   capitolato   speciale   descrittivo   e prestazionale. L'anello di congiunzione tra  progettazione  a  monte, offerta in sede di gara ed esecuzione della prestazione e' costituito dal contratto che deve contenere tutti gli elementi e  gli  strumenti atti a verificare il  rispetto  degli  impegni  assunti  in  sede  di offerta. La debolezza dei contratti  -  in  termini  di  mancanza  di chiarezza ovvero  di  completezza  nell'articolato  -  concorrono  ad aumentare i rischi  di  inefficacia  e/o  inefficienza  dell'appalto, nonche' a compromettere la qualita' delle prestazioni che rappresenta uno dei principi fondamentali della normativa sui contratti  pubblici (art. 2 comma 1,  del  Codice).  In  tal  senso  appare  evidente  la profonda correlazione che intercorre tra le criticita'  riscontrabili nella fase esecutiva e le carenze  riconducibili  ad  una  incompleta predisposizione, da parte delle stazioni appaltanti,  della  relativa documentazione di gara  (bando  di  gara,  disciplinare,  lettera  di invito, contratto, capitolato speciale ecc.).  In  sostanza,  non  e' sufficiente l'utilizzo del criterio dell'offerta economicamente  piu' vantaggiosa ed un peso congruo all'offerta  tecnica  a  garantire  la qualita' della performance dell'appaltatore, se questo sistema non e' accompagnato da un'adeguata progettazione dei  servizi/forniture,  ai fini  dell'indizione  della  gara.  Cio'  postula  la  necessita'  di redigere uno schema di contratto, nel quale  devono  essere  presenti gli  strumenti  necessari  a  garantire  il  controllo  del   livello qualitativo della prestazione resa (KPI, SLA),  una  stima  analitica dei servizi (sul punto, si veda anche la determinazione n.  6  dell'8 luglio  2009  e,  in  particolare,  la  parte  D)  ed  una  sorta  di cronoprogramma che faciliterebbe il controllo  delle  prestazioni  in fase esecutiva. In mancanza  di  una  definizione  ex  ante  di  tali aspetti, gli elementi di valutazione ed i relativi pesi  non  possono essere individuati in modo efficace.


   3. La individuazione dei criteri e sub criteri di valutazione e della relativa ponderazione

   Una volta individuato il criterio  dell'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa come criterio piu' adatto per l'aggiudicazione della gara sulla  base  dei  presupposti  in  precedenza  indicati,   la   prima operazione da compiere consiste nella definizione, nei  documenti  di gara e sulla base del capitolato  e  del  progetto  di  servizi,  dei criteri  di  valutazione  dell'offerta  -  pertinenti  alla   natura, all'oggetto  e  alle  caratteristiche  del  contratto   -   e   nella definizione dei relativi pesi.
   3.1 Criteri, sub criteri, pesi, punteggi, sub pesi e sub punteggi
   Il Codice prevede, all'art. 83,  comma  2,  che  "il  bando  di  gara ovvero, in caso di dialogo  competitivo,  il  bando  o  il  documento descrittivo,  elencano  i  criteri  di  valutazione  e  precisano  la ponderazione relativa attribuita a  ciascuno  di  essi".  L'art.  83, comma 4, dispone, poi, che -  qualora  sia  necessario,  al  fine  di determinare in modo corretto il coefficiente da applicare al  peso  o punteggio  massimo  di  un  determinato  criterio   di   valutazione, procedere  tramite  valutazioni   di   aspetti   di   dettaglio   che caratterizzano quel  criterio  di  valutazione  -  si  possono/devono stabilire sub-criteri e sub-pesi . In sostanza, si deve  disaggregare il criterio nei suoi piu' essenziali aspetti. E', pero', evidente che deve restare ferma l'importanza che la  stazione  appaltante  intende complessivamente attribuire a  quel  criterio,  rispetto  agli  altri criteri previsti nel bando. Deve, quindi, restare  fermo  il  peso  o punteggio massimo attribuito a quel dato criterio. La  norma  indica, chiaramente, che i sub criteri e i sub  pesi  costituiscono  soltanto uno strumento operativo per esprimere  correttamente  la  valutazione dell'offerta nei riguardi del criterio in esame.
 In sintesi, cosa si intende per criteri di valutazione e per  pesi  e punteggi?
       - I criteri di valutazione sono le componenti dell'offerta di cui la stazione appaltante tiene conto per la propria  valutazione;  sono variabili  in  relazione  al  tipo  di   appalto   ed   alla   natura dell'intervento. Ad esempio, il prezzo, il  tempo,  la  qualita',  le modalita' di consegna, ecc.  I  criteri  sono  suddivisibili  in  due tipologie: di natura qualitativa - e, quindi, soggetti a  valutazione discrezionale da parte della commissione di gara - ovvero  di  natura quantitativa (ad esempio il prezzo o il tempo) e, dunque  soggetti  a calcolo numerico. E' importante tenere  presente  questa  distinzione poiche'  essa  incide   sulle   modalita'   di   determinazione   dei coefficienti variabile tra zero ed uno e, nel  caso  di  applicazione del metodo aggregativo compensatore,  di  attribuzione  dei  punteggi nonche' in aderenza ad un  consolidato  indirizzo  giurisprudenziale, secondo cui la diversa natura dei criteri essere conosciuta e  tenuta ferma, da parte della commissione di gara, nelle diverse  fasi  della procedura;
     - I pesi o fattori di  ponderazione  sono  i  dati  numerici  che esprimono l'importanza che la stazione appaltante attribuisce a  quel criterio di valutazione. I pesi devono essere finalizzati a garantire un corretto rapporto qualita'/prezzo. Il  Regolamento  prevede,  agli articoli 120, comma 1, e 283, comma 1, che  "pesi"  o  "punteggi"  da assegnare ai criteri  di  valutazione,  eventualmente  articolati  in "sub-pesi" o "sub-punteggi", di cui all'articolo 83, commi 1 e 4, del Codice ed indicati nel bando di gara, devono essere globalmente  pari a cento.
     - I coefficienti o valori di giudizio sono i  voti  assegnati  in concreto   dai   commissari   a   ciascuna   offerta   per    ciascun elemento/criterio o sub elemento/sub criterio di valutazione  secondo la metodologia prescelta nei documenti di gara e che sara' illustrata oltre.
     - I punteggi sono il risultato finale, ovvero il numero di  punti sul totale a disposizione della commissione che, qualora si  impieghi il metodo aggregativo compensatore, viene attribuito ad ogni  offerta e sulla base dei quali viene redatta la graduatoria finale.
   3.2 La definizione dei criteri
   Ritenuto adeguato, in relazione alle caratteristiche dell'appalto, il criterio dell'offerta economicamente piu'  vantaggiosa  nel  rispetto dei principi di logicita' e  ragionevolezza,  occorre  individuare  i criteri di valutazione a ciascuno dei quali va attribuito un peso.  In merito, l'articolo 67  del  Codice  stabilisce  che,  in  caso  di offerta economicamente piu' vantaggiosa, la ponderazione relativa dei criteri oppure l'ordine decrescente di importanza,  se  non  figurano gia' nel bando  di  gara,  devono  essere  contenuti  nel  capitolato d'oneri o nel  documento  descrittivo.  La  previsione  evidenzia  il carattere  necessariamente  oggettivo   dei   criteri,   direttamente correlati alla prestazione contrattuale. Deve, inoltre,  manifestarsi una congruita' rispetto ai generali criteri di ragionevolezza  e  non discriminazione.
 La  determinazione  dei  criteri  valutazione   e   la   ponderazione dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa,  sono  rimesse  alla valutazione discrezionale della stazione appaltante e  devono  essere effettuate tenendo conto della distinzione tra criteri di valutazione e  parametri  di  ponderazione,  come   evidenziata   nel   paragrafo precedente. I primi  (merito  tecnico,  caratteristiche  qualitative, prezzo, tempo, etc.) sono,  infatti,  criteri  variabili  secondo  il contratto, che solo in seguito si trasfondono in  punteggi  numerici, cioe' in parametri di  ponderazione;  pertanto,  mentre  il  criterio costituisce la caratteristica dell'offerta, in base alla  quale  deve scaturire una valutazione da parte dell'amministrazione, il parametro e' quel dato numerico volto a garantire, in relazione alla natura del servizio/fornitura, un corretto rapporto prezzo/qualita'.
 Va  precisato,  inoltre,  che  la  suddivisione  di  un  criterio  di valutazione in sub criteri non puo' non  essere  effettuata  (ed  e', cioe', sostanzialmente necessaria) qualora il criterio di valutazione sia  caratterizzato  da  piu'  aspetti  che  devono  essere  valutati separatamente l'uno dall'altro. Per esempio, il valore tecnico di  un progetto puo', o meglio deve, essere riguardato sotto piu'  punti  di vista o aspetti: la funzionalita'  della  soluzione  progettuale,  le soluzioni tecnologiche, le caratteristiche estetiche, la qualita' dei materiali. Pertanto, il criterio "valore tecnico  del  progetto",  al fine  di  effettuare  una  corretta  valutazione,   dovrebbe   essere suddiviso,  per  esempio,  in  quattro  sub   criteri   da   valutare separatamente. Il valore tecnico del progetto dipendera'  dai  valori dei suoi quattro aspetti particolari: solo in  tal  modo  si  esprime correttamente la valutazione globale del progetto.
 La scelta del legislatore nazionale (conformemente, del  resto,  alle direttive comunitarie attualmente vigenti) si e' orientata nel  senso di  attribuire  carattere  meramente  indicativo  ed  esemplificativo all'elenco di criteri normativamente  fissati  nell'articolo  83  del Codice.
 Secondo tale ultimo articolo, "il bando di gara stabilisce i  criteri di valutazione dell'offerta, pertinenti alla  natura,  all'oggetto  e alle caratteristiche del contratto, quali, a titolo esemplificativo:
   a) il prezzo;
 b) la qualita';
 c) il pregio tecnico;
 d) le caratteristiche estetiche e funzionali;
 e) le  caratteristiche  ambientali  e  il  contenimento  dei  consumi energetici e delle risorse ambientali dell'opera o del prodotto;
 f) il costo di utilizzazione e manutenzione;
 g) la redditivita';
 h) il servizio successivo alla vendita;
 i) l'assistenza tecnica;
 l) la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione;  m) l'impegno in materia di pezzi di ricambio;
 n) la sicurezza di approvvigionamento;
 o) in caso di concessioni,  altresi'  la  durata  del  contratto,  le modalita' di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento  delle tariffe da praticare agli utenti".
   I criteri di valutazione indicati nel Codice, contrariamente a quanto avveniva nella precedente normativa, non sono tassativi, ma suggeriti a titolo esemplificativo, ferma  restando  la  necessaria  pertinenza alla natura, all'oggetto ed alle caratteristiche del contratto.
  Si rammenta,  tuttavia,  che  non  appare  ammissibile,  nell'ambito dell'attuale   quadro   normativo   di    derivazione    comunitaria, l'eliminazione  totale  dell'elemento  prezzo.  Il  46°  considerando (terzo periodo) della Direttiva Ce 2004/18 prevede, al riguardo,  che "le amministrazioni aggiudicatrici, quando  scelgono  di  aggiudicare l'appalto all'offerta economicamente piu'  vantaggiosa,  valutano  le offerte per determinare  quella  che  presenta  il  miglior  rapporto qualita'/prezzo. A  tal  fine  stabiliscono  i  criteri  economici  e qualitativi che, nel loro insieme, devono consentire  di  determinare l'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa  per   l'amministrazione aggiudicatrice.   La   determinazione   di   tali   criteri   dipende dall'oggetto  dell'appalto  in  quanto  essi  devono  consentire   di valutare il livello di  prestazione  che  ciascuna  offerta  presenta rispetto all'oggetto dell'appalto, quale  definito  nelle  specifiche tecniche, nonche' di misurare il rapporto qualita'/prezzo di ciascuna offerta" 9 .

9 Nel Libro verde sulla modernizzazione della  politica  dell'UE in materia di appalti pubblici, pubblicato dalla  Commissione  UE  e' adombrata la possibilita' in una revisione delle  direttive  appalti, la possibilita' di  un  terzo  criterio  di  aggiudicazione  che  non contempli il prezzo, per alcune tipologie di appalti, ad esempio  nel settore dei servizi sociali.


    Secondo quanto piu' volte affermato dalla Corte di Giustizia Europea e dalla Commissione UE, in sintesi,  nella  scelta  dei  criteri,  la stazione appaltante deve rispettare le seguenti prescrizioni10 :

10 Cfr. cause C-513/99 (Concordia Bus) e C-448/01 (Wienstrom).


     a) i criteri devono essere collegati all'oggetto dell'appalto;
     b)  i  criteri   devono   essere   specifici   e   oggettivamente quantificabili;
     c) i criteri devono essere indicati nel bando e/o  nei  documenti di gara affinche' siano noti a tutti
     i concorrenti;
    d) i  criteri  devono  rispettare  i  principi  del  trattato  UE (parita' di trattamento, di non discriminazione, di  proporzionalita' e di trasparenza).
  Il requisito del  collegamento  con  l'oggetto  dell'appalto  e'  da considerarsi imprescindibile  nell'attuale  sistema,  come  delineato dalle direttive comunitarie sugli appalti pubblici.  Esso  garantisce che i criteri di valutazione  siano  correlati  alle  esigenze  della stazione appaltante, in base alla  definizione  fornita  nell'oggetto dell'appalto. Il collegamento con l'oggetto dell'appalto  puo'  anche contribuire  ad  evitare  che  alcuni  operatori  economici  di   uno specifico Paese possano potenzialmente essere  favoriti  a  danno  di quelli di altri Stati membri. Grazie al  collegamento  con  l'oggetto dell'appalto, l'acquisto rimane l'elemento centrale del processo  nel quale si utilizza il denaro dei contribuenti.  Cio'  costituisce  una garanzia  importante,  che  consente  alle  stazioni  appaltanti   di ottenere la migliore offerta possibile mediante l'uso efficiente  del denaro pubblico11

11 Cfr. Libro verde sulla modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti pubblici, pubblicato dalla Commissione UE.


   La CGUE (sentenza Wienstrom, C-448/01) ha poi stabilito che i criteri di valutazione non devono mai conferire una  liberta'  incondizionata di  scelta  alle  stazioni  appaltanti.  Tale  liberta'  deve  essere limitata attraverso la definizione di criteri specifici, correlati al prodotto e  quantificabili  o,  secondo  le  parole  della  Corte  di giustizia, "adeguatamente specifici e obiettivamente quantificabili". Cio' significa che la commissione di gara deve essere posta in  grado di verificare effettivamente che le  offerte  rispondono  ai  criteri sulla base di informazioni e documenti oggettivi messi a disposizione dagli offerenti.
 Come terzo requisito, i criteri utilizzati per identificare l'offerta economicamente piu' vantaggiosa devono essere menzionati nel bando o, almeno, negli atti di gara. La stazione appaltante non puo',  quindi, prendere in considerazione criteri non  previsti  nel  bando  e  deve prevederli  tutti  ex  ante.  L'ultima  condizione,  che  deriva  dai principi comunitari e dalle direttive sugli appalti, prescrive che  i criteri  di  valutazione   devono   soddisfare   tutti   i   principi fondamentali del diritto dell'UE.
 La CGUE ha esplicitamente sottolineato l'importanza del principio  di non discriminazione, che e' alla base di  altri  principi,  quali  la libera prestazione di servizi e la liberta' di stabilimento.
 Sulla base delle indicazioni sopra delineate, non  sono  utilizzabili per esempio:
  - la garanzia definitiva ex articolo 113 del Codice 12 - la garanzia definitiva ex articolo 113 del Codice

12 Cfr. Avcp, parere n. 113/2010


    - la certificazione di qualita' aziendale13 - la  certificazione  di qualita' aziendale

13 Cfr. Avcp, pareri nn. 58/2007, 50/2008 e  141/2007;  delibera n. 183/2007; Cons. Stato, 29 aprile 2009, n. 2716.


    - i requisiti che attengono all'esperienza  professionale  acquisita dal concorrente (curriculum, licenze, la competenza, le referenze,  i lavori gia' realizzati, le risorse disponibili, ecc .) 14 nei  limiti precisati nel paragrafo 4.4;


      14 Cfr. Avcp, parere n. 78/2008  e  deliberazione  n.  209/2007; sentenza Corte di Giustizia n.  532/06  del  24/02/2008;  ex  multis, Consiglio di Stato, sez VI, 15/06/2010, n. 3740.


       - le referenze in ordine a servizi analoghi prestati 15 ;

15 Cfr. Avcp, parere n. 26/2007.


    - il fatturato globale o specifico realizzato nel triennio 16 ,

16 Cfr. Avcp, parere n. 4/2008 e delibere contratti n.  257/2007 e n. 233/2007.


    - l'elenco delle attrezzature e macchinari, l'importo del  fatturato e  numero  medio  di  lavoratori  dipendenti17   -   l'elenco   delle attrezzature e macchinari, l'importo del fatturato e numero medio  di lavoratori dipendenti

17 Cfr. Avcp, delibera n. 185/2007.


    - un criterio che favorisca esclusivamente le imprese locali18 -  un criterio che favorisca esclusivamente le imprese locali

18 Cfr. Avcp, parere n. 251/2008.


   3.3 L'importanza di una corretta ponderazione
    Strettamente connessa alla scelta  dei  criteri  di  valutazione  e' ovviamente  l'indicazione  della  relativa  ponderazione  e,   cioe', l'utilita' che il singolo elemento  di  valutazione  riveste  per  la stazione  appaltante  rispetto  alla  totalita'  degli  elementi   di valutazione dell'offerta per  quello  specifico  appalto.  Quanto  al merito della scelta relativa al peso  o  punteggio  da  attribuire  a ciascun  criterio,  la  discrezionalita'  della  stazione  appaltante trova, secondo la giurisprudenza,  l'unico  limite  della  "manifesta irrazionalita'" della distribuzione dei punteggi rispetto allo  scopo dell'intervento19 Strettamente connessa alla scelta  dei  criteri  di valutazione e' ovviamente l'indicazione della  relativa  ponderazione e, cioe', l'utilita' che il singolo elemento di  valutazione  riveste per la stazione appaltante rispetto alla totalita' degli elementi  di valutazione dell'offerta per  quello  specifico  appalto.  Quanto  al merito della scelta relativa al peso  o  punteggio  da  attribuire  a ciascun  criterio,  la  discrezionalita'  della  stazione  appaltante trova, secondo la giurisprudenza,  l'unico  limite  della  "manifesta irrazionalita'" della distribuzione dei punteggi rispetto allo  scopo dell'intervento

19 Cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, sez. III - quater, 13/11/2008, n. 10141.


    (. Tali ipotesi, che  incidono  sulla  legittimita'  del  bando,  si rinvengono laddove, ad esempio, il valore attribuito ad  un  criterio sia tale da precostituire, nei confronti dei concorrenti, illegittime posizioni di vantaggio20  ,  oppure  nei  casi  in  cui,  pur  avendo adottato il criterio dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa, venga assegnato ad uno dei criteri di valutazione  un  peso  talmente elevato da rendere praticamente superflui tutti gli altri21 .

20 Cfr. Cons. St., sez. V, 16.03.2005, n. 1079.
21 Cons. St., sez. V, 11/01/2006,  n.  28;  Cons.  St.,  sez  V, 9/03/2009, n. 1368.


    La giurisprudenza amministrativa, pur tendendo a riconoscere,  nelle gare d'appalto  da  aggiudicare  in  base  al  criterio  dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, la legittimita' dell'attribuzione di un peso percentuale maggiore in favore del criterio tecnico  rispetto al criterio economico, afferma, comunque, che, sulla  base  dell'art. 83 del Codice, la stazione appaltante, purche'  sia  specificato  nel bando di gara e nella lettera di invito, non  incontra  limiti  nella fissazione dei punteggi da attribuire per ogni  aspetto  dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa. Ne deriva che anche il  prezzo  puo' subire degli  aggiustamenti  in  base  alla  formula  adottata  dalla stazione appaltante.
  La scelta del peso da attribuire a ciascun criterio  di  valutazione dell'offerta  e'  rimessa,  quindi,  caso  per  caso,  alla  stazione appaltante, in relazione alle peculiarita' specifiche dell'appalto e, dunque, all'importanza che, nella specifica ipotesi, hanno il fattore prezzo  ed  i  contenuti  qualitativi.  Conseguentemente,  le  scelte concretamente poste in essere  nelle  clausole  della  lex  specialis rientrano nella discrezionalita' della stazione appaltante, che  puo' essere sindacata solo se manifestamente illogica o irragionevole22 ()

22 Cfr., ex multis, da ultimo T.A.R. Lazio, sez. III, 28 gennaio 2009 n. 630.
   (.) Unico vincolo posto dal legislatore, comunitario e nazionale,  e' che tanto il prezzo  quanto  gli  aspetti  di  carattere  qualitativo dell'offerta   siano   oggetto    di    valutazione,    atteso    che l'aggiudicazione con  il  sistema  dell'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa, anche nel "considerando" n. 46 della citata direttiva n. 18/2004, e' ritenuta quella che tende a garantire il miglior rapporto tra qualita' e prezzo.


  In sintesi, dunque, puo' affermarsi che, quando per l'aggiudicazione della   gara   sia   stato   prescelto   il   criterio   dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, rientra nella discrezionalita' della stazione appaltante la  determinazione  della  incidenza  del  prezzo nella valutazione dell'offerta, senza che esista un  peso  minimo  (o massimo) predeterminato per tale criterio, purche' la natura  propria del criterio, postulante la ricerca di un  equilibrio  tra  prezzo  e qualita', necessariamente  correlato  alla  specificita'  di  ciascun affidamento, non venga tradita, riconoscendosi al criterio prezzo  un peso ponderale sproporzionato rispetto a quello attribuito agli altri criteri  da  tenere  in  considerazione  nella  scelta   dell'offerta migliore, invece di combinare il prezzo con tali altri  criteri  onde assicurare,  da  un  lato,  alla  stazione  appaltante  il  risultato migliore e piu' conveniente e, dall'altro, consentire ai partecipanti di confidare in una uniforme valutazione dell'offerta23 .

23 Cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 21  novembre  2005,  n. 6901.


    L'impostazione corretta tra il peso dei criteri qualitativi e quello dei criteri quantitativi, in particolare del prezzo, deve essere, nei riguardi del peso complessivo, in rapporto di prevalenza a favore dei criteri qualitativi rispetto ai criteri quantitativi, al fine di  non frustrare  la   ratio   stessa   dell'offerta   economicamente   piu' vantaggiosa,  che  postula  la  ottimale  ponderazione  del  rapporto qualita'/prezzo. Ne deriva la grande  importanza  di  effettuare,  in sede di impostazione della gara, simulazioni di vario tipo, prima  di cristallizzare la scelta definitiva negli atti della gara.
  Il Codice non fornisce alcuna indicazione sul  rapporto  tra  prezzo (offerta economica) e qualita'  (offerta  tecnica),  a  parte  quanto precisato dall'articolo 53, comma 2, lett. c) che prevede, in caso di appalto di  progettazione  ed  esecuzione,  la  valorizzazione  della qualita' del progetto offerto in sede di gara 24 .

24 Nel  Regolamento,  l'articolo  286  sui  servizi  di  pulizia prevede un range di punteggi per i diversi criteri; allo stesso modo, l'articolo 266 per i servizi di architettura e di ingegneria.


   L'individuazione,  pertanto,  del  corretto  rapporto  tra   le   due componenti, deve essere effettuata dalla  stazione  appaltante  sulla base di una preliminare valutazione correlata:
 - al mercato di riferimento ed alle tipologie di tecnologie  presenti e dei relativi costi;
 -  al  numero  dei  potenziali  concorrenti  in  grado  di  garantire soluzioni  idonee  e  qualitativamente   rispondenti   ai   requisiti ricercati;
 - al grado di puntualita' delle specifiche tecniche poste a  base  di gara.
 La  complessita'  delle  operazioni  di   scelta   dei   criteri   di valutazione, di eventuale suddivisione degli stessi  in  sub-criteri, di attribuzione dei relativi  pesi  e  sub  pesi  o  punteggi  e  sub punteggi e di specificazione dei criteri motivazionali -  di  cui  si parlera' nel prosieguo - ha suggerito al legislatore di prevedere, al comma 4 dell'articolo 83 del Codice, la possibilita' di nominare  uno o piu' esperti ai quali affidare l'incarico di individuare i suddetti criteri e sub criteri.
 L'operazione  di  individuazione  dei  criteri   di   valutazione   e dell'attribuzione dei relativi punteggi e', infatti,  particolarmente complessa: un aiuto  alla  discrezionalita'  dell'amministrazione  e' l'adozione del metodo dei "confront binari" (citato nell'allegato "G" del  Regolamento).  Il  punto  di  forza  di  tale  metodo   risiede, essenzialmente, nel fatto di richiedere ad  un  decisore  di  operare semplici giudizi, sulla base  del  confronto  di  due  elementi  alla volta,  senza  che  questi  debba  eseguire   difficili   misurazioni cardinali (sulla base di una c.d. "funzione di utilita'")  delle  sue preferenze assolute (per alcuni esempi,  si  veda  la  determinazione AVCP n. 4/2009). Si  deve,  ribadire,  pero',  come,  nella  fase  di preparazione  del  bando  di  gara,  la  ponderazione  ottenuta   dal "confronto binario" non e' da considerare un  risultato  corretto  in assoluto o immodificabile: la stazione appaltante ben puo'  ritoccare i pesi ottenuti e addirittura utilizzarli per la revisione  dei  pesi stessi,  reiterando,  anche  piu'  volte,  la  ponderazione,  con  la finalita'  di  rendere  ottimale  la  successiva  valutazione   delle offerte.
 E', tuttavia, ammessa anche un'eccezione questa alla regola  generale della ponderazione. Si tratta dell'ipotesi in cui  l'ente  appaltante ritenga  impossibile  procedere   alla   ponderazione   per   ragioni dimostrabili. In questo caso, puo' limitarsi ad  indicare  nel  bando l'ordine decrescente di importanza dei criteri (articolo 83, comma 3, del Codice ). Va rilevato, a questo proposito, che  non  appaiono  di immediata evidenza i casi in cui vi sia  un'oggettiva  impossibilita' di individuare i pesi ponderali ed i punteggi dei criteri, posto che, come evidenziato, si tratta di un'operazione che mira a  tradurre  in termini matematici  l'importanza  relativa  che,  in  un  determinato appalto, hanno i criteri medesimi. Inoltre, come sopra  rilevato,  e' sempre possibile ricorrere  ad  esperti  per  la  predisposizione  di criteri e pesi.  D'altro  canto,  e'  indubbio  che  questo  modo  di procedere lascia alla stazione appaltante una ampia  discrezionalita' in  sede  di  valutazione  dell'offerta.  Sotto  questo  profilo,  va evidenziato che, anche nel caso in cui siano previsti, per i  criteri di valutazione, pesi o punteggi ed i metodi stabiliti per determinare l'offerta economicamente piu'  vantaggiosa,  implicando  comunque  la valutazione discrezionale di aspetti  dell'offerta,  tale  meccanismo comporta  un  indubbio  margine  di  discrezionalita'  in   sede   di applicazione.  Dunque,  si  ritiene  che   tale   possibilita'   vada utilizzata in casi di alta complessita', previa adeguata  motivazione che deve essere esplicitata nella delibera a contrarre. Rimane,  poi, fermo che in tali casi occorre, in ogni caso, stabilire nei documenti di gara le  modalita'  ed  i  criteri  di  selezione  della  migliore offerta. In questo caso, si potrebbe, comunque, utilizzare il  metodo AHP nella sua versione integrale, come si rinviene nella  letteratura scientifica,  illustrato  nel  Quaderno  "Il  criterio   dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa " pubblicato sul sito dell'Autorita'.
   3.4 Possibilita' di prevedere elementi di natura "soggettiva"
   Una  questione  molto  dibattuta,  in  relazione  alle  modalita'  di individuazione dei criteri di valutazione, riguarda  la  possibilita' di prevedere criteri  di  tipo  "soggettivo",  legati  all'esperienza degli offerenti. Tale aspetto e' evidentemente  molto  rilevante  per gli appalti di servizi e forniture, ove  la  valutazione  di  aspetti soggettivi   si   riverbera   inevitabilmente   sul    contenuto    e l'affidabilita'  dell'offerta,  potendo  permettere   alla   stazione appaltante di ottenere migliori risultati.
 Un indirizzo  giurisprudenziale  recente  sembra  individuare  alcune possibilita' in tal senso, ma occorre valutare questa  evenienza  con molta attenzione per evitare  possibili  discriminazioni  all'accesso alle gare: i criteri di valutazione  previsti  devono  sempre  essere costruiti con riferimento all'offerta (e non  all'azienda  in  quanto tale) ed il peso attribuito nel bando non  deve,  comunque,  assumere rilievo eccessivo.
 Il principio generale che presiede all'applicazione  del  divieto  in esame (affermato da copiosa giurisprudenza e ribadito dalla circolare della Presidenza del Consiglio  dei  Ministri  del  1°  marzo  2007), esige, infatti, la distinzione tra requisiti  di  natura  soggettiva, richiesti  ai  concorrenti  per  partecipare  alla  gara  e   criteri oggettivi, applicati per la valutazione e la selezione dell'offerta  In altre parole, i requisiti soggettivi dell'offerente attengono alle capacita' economiche, finanziarie e tecniche di cui agli articoli  41 e 42 del Codice, mentre l'offerta deve essere valutata sulla base del proprio contenuto  qualitativo,  direttamente  attinente  all'oggetto dell'appalto (articolo 83 del Codice) e con la netta  esclusione,  in questa fase, delle qualita' soggettive dei concorrenti.
 Una  recente,  ma  non  isolata,  giurisprudenza,  pur  ribadendo  il principio di separazione di  cui  sopra,  ne  ha  evidenziato  alcuni limiti ed alcune ingiustificate rigidita'.
 Si riassumono, di seguito, le decisioni piu'  significative  di  tale ultimo indirizzo.
 La prima e' la sentenza del Consiglio di Stato,  sezione  VI,  del  9 giugno 2008, n. 2770,  nella  quale  viene  ammesso  che  determinate caratteristiche soggettive del concorrente,  in  quanto  direttamente afferenti all'oggetto del contratto, possano essere valutate  per  la selezione dell'offerta. Nel caso di specie, relativo  ad  un  appalto concorso per la progettazione e fornitura di tre  complessi  edilizi, la  previsione  di  un  parametro  relativo  al  "valore  qualitativo dell'impresa" e' stata ritenuta inerente all'offerta  tecnica  e,  in particolare, alla specifica attitudine  dell'impresa  -  anche  sulla base di esperienze pregresse - a  realizzare  lo  specifico  progetto oggetto di gara. La sentenza afferma  che,  tenere  distinti  profili soggettivi e dati oggettivi, "non significa ignorare che, trattandosi di organizzazioni aziendali, determinate caratteristiche dell'impresa - tanto piu' quando specifiche rispetto  all'oggetto  dell'appalto  - possano proiettarsi sulla consistenza dell'offerta" e non  attengono, quindi,  a  "generiche  capacita'  tecniche  del  concorrente,   gia' verificate ai fini dell'ammissione alla gara sulla  base  di  criteri diversi".
 La seconda e' la sentenza del Consiglio di Stato, sezione V,  del  16 febbraio 2009, n. 837, secondo cui "la giurisprudenza che ammette  la facolta' della stazione appaltante di prevedere  nel  bando  di  gara anche elementi di valutazione dell'offerta tecnica di tipo soggettivo concernenti, cioe' la specifica attitudine del  concorrente  n  anche sulla base  di  analoghe  esperienze  pregresse  n  a  realizzare  lo specifico progetto  oggetto  di  gara  e'  ferma  nel  ritenere  cio' legittimo, nella misura in cui  aspetti  dell'attivita'  dell'impresa possano illuminare la qualita' dell'impresa"
 La terza e' la sentenza del Consiglio di Stato,  sezione  V,  del  12 giugno 2009, n. 3716, nella quale, nel ribadire  che  il  rischio  di commistione debba essere valutato in concreto e non enfatizzato sulla base di formulazioni astratte, e' stata ritenuta legittima, nel  caso concreto, la valutazione della struttura  aziendale  del  concorrente nell'ambito dell'offerta  tecnica,  in  quanto  tali  caratteristiche dell'offerente  si  proiettavano  inevitabilmente  sulla  consistenza dell'offerta stessa.
 La quarta e' la sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI,  del  18 settembre 2009, n. 5626, nella quale viene dato conto  dell'esistenza di due filoni giurisprudenziali: un  primo  che  ritiene  illegittima ogni  commistione  tra  requisiti  di  capacita'  dell'offerente   ed elementi propri dell'offerta, in base ad "una rigida  interpretazione letterale dei principi enunciati in sede comunitaria" ed un  secondo, ritenuto  piu'  equilibrato,  secondo  cui   "purche'   non   vengano menzionati elementi distonici rispetto all'oggetto dell'appalto,  ben possono essere presi in  considerazione  -  in  sede  valutativa  del merito dell'offerta - elementi attinenti alle imprese concorrenti che si  riverberano,  senza  incertezze  (e  purche'  ad  essi  non   sia attribuito un peso, in termini  di  punteggio,  preponderante)  sulla qualita' del servizio oggetto della procedura evidenziale".
 La quinta e' la sentenza del Consiglio di Stato, sezione  VI  del  15 dicembre  2010,  n.08933  che  si  riferisce  ad   una   controversia riguardante  una  gara   indetta   con   il   criterio   dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa per l'affidamento di un  servizio  di tesoreria. Nella pronuncia si pone in rilievo che "il filo che separa il canone oggettivo  di  valutazione  dell'offerta  ed  il  requisito soggettivo del competitore  e'  particolarmente  sottile,  stante  la potenziale idoneita'  dei  profili  di  organizzazione  soggettiva  a riverberarsi sull'affidabilita'  e  sull'efficienza  dell'offerta  e, quindi,  della  prestazione.  Il  Consiglio  di  Stato  ritiene,   di conseguenza, che "il divieto di commistione fra i criteri  soggettivi di pre-qualificazione e quelli oggettivi afferenti  alla  valutazione dell'offerta ai fini dell'aggiudicazione non risulta eluso o  violato allorche' gli aspetti organizzativi  non  sono  destinati  ad  essere apprezzati in quanto tali  -  in  modo  avulso  quindi  dal  contesto dell'offerta, come dato relativo alla mera affidabilita' soggettiva - ma quale garanzia della prestazione del servizio secondo le modalita' prospettate  nell'offerta,  come  elemento,  cioe',  incidente  sulle modalita'  esecutive  dello  specifico  servizio  e,   quindi,   come parametro afferente alle caratteristiche oggettive  dell'offerta.  La sentenza, in  sostanza,  afferma  "che  l'articolazione  territoriale degli sportelli sia stata  dalla  stazione  appaltante  intesa  quale espressione  di  efficienza  del   servizio,   cosi'   atteggiandosi, coerentemente  con  quanto  previsto  dall'art.  83  del  d.lgs.   n. 163/2006".
 In sostanza, se e' vero che i criteri di valutazione dell'offerta che possono  essere  applicati  dalle  stazioni   appaltanti   non   sono tassativamente  elencati  dall'art.  83  del  Codice   e   che   tale disposizione    lascia,    quindi,    alle    stazioni     appaltanti discrezionalita' nella  scelta  degli  stessi,  cio'  nondimeno  tale scelta  puo'  riguardare  soltanto  criteri  volti   ad   individuare l'offerta   economicamente   piu'   vantaggiosa.   Il    collegamento all'oggetto dell'appalto, quindi,  puo'  legittimare,  a  determinate condizioni, il ricorso a criteri valutativi  del  merito  tecnico  di tipo "soggettivo" e l'utilizzo di detti  criteri  appare  ragionevole quando consente di rispondere in concreto alle possibili specificita' che le  procedure  di  affidamento  degli  appalti  pubblici  possono presentare, come nel caso di una procedura che abbia ad  oggetto  non un progetto o un prodotto, ma un facere.
 Con  particolare  riferimento  ai   servizi   di   ingegneria   (cfr. determinazione n. 5 del 2010), tale  interpretazione  trova  conferma nella previsione contenuta nel Regolamento (articolo  266,  comma  1, lett. b), n.1), secondo cui l'offerta tecnica deve essere documentata da ".. un  numero  massimo  di  tre  servizi  relativi  a  interventi ritenuti dal concorrente  significativi  della  propria  capacita'  a realizzare la  prestazione  sotto  il  profilo  tecnico,  scelti  fra interventi qualificabili affini  a  quelli  oggetto  dell'affidamento (...)".
  La giurisprudenza citata evidenzia, quindi, che  la  previsione  nei bandi di  gara  di  parametri  soggettivi  relativi  ai  concorrenti, purche' strettamente attinenti al merito valutativo dell'offerta, non lede la ratio del principio di  separazione  enunciato,  che  risiede nell'intento di evitare possibili  discriminazioni  all'accesso  alle gare (cio' avverrebbe, viceversa, nel caso in cui fosse attribuito un punteggio all'offerta tecnica in base al mero dato  quantitativo  del fatturato pregresso). In altri termini, gli aspetti  organizzativi  o le esperienze pregresse, per il  loro  stretto  collegamento  con  lo specifico oggetto dell'appalto,  non  devono  essere  considerate  in quanto tali, ma come elemento  incidente  sulle  modalita'  esecutive dello specifico servizio e, quindi,  come  parametro  afferente  alle caratteristiche oggettive dell'offerta In ogni caso, tali criteri non possono avere un valore preponderante nella  valutazione  complessiva dell'offerta25 .

25 Cfr. parere di precontenzioso n. 1 del 12 gennaio 2011.


   3.5 Esigenze sociali ed ambientali
    Come  gia'  ampiamente  illustrato,  l'offerta  economicamente  piu' vantaggiosa  puo'  consentire  di  attribuire  rilievo  ad   elementi oggettivi, legati alla realizzazione  di  particolari  obiettivi,  di valenza  non  economica,  purche'  inerenti,  a  vario  titolo,  alle prestazioni contrattuali, quali i criteri ambientali e  sociali.  Nel Codice, peraltro, si stabilisce, in termini piu' generali ed ampi, la regola secondo cui (art. 1, comma 2), "il principio  di  economicita' puo' essere subordinato, entro i  limiti  in  cui  sia  espressamente consentito dalle norme vigenti e dal  presente  codice,  ai  criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonche' alla  tutela della  salute  e  dell'ambiente  e  alla  promozione  dello  sviluppo sostenibile" 26 .

26 La stazione appaltante puo' prevedere  criteri  ambientali  e sociali quali  condizioni  di  esecuzione  del  contratto.  Ai  sensi dell'articolo 69 del Codice , "le stazioni appaltanti possono esigere condizioni particolari per l'esecuzione del contratto, purche'  siano compatibili con il diritto comunitario e, tra l'altro, con i principi di  parita'  di  trattamento,   non   discriminazione,   trasparenza, proporzionalita', e purche' siano precisate  nel  bando  di  gara,  o nell'invito in caso  di  procedure  senza  bando,  o  nel  capitolato d'oneri.  Dette  condizioni  possono  attenere,  in  particolare,   a esigenze sociali o ambientali. La  stazione  appaltante  che  prevede tali condizioni particolari puo' comunicarle  all'Autorita',  che  si pronuncia entro trenta giorni sulla  compatibilita'  con  il  diritto comunitario. Decorso tale termine, il bando puo' essere pubblicato  e gli inviti possono essere spediti. In sede di offerta  gli  operatori economici dichiarano di  accettare  le  condizioni  particolari,  per l'ipotesi   in   cui   risulteranno    aggiudicatari".    Sul    sito dell'Autorita', alla voce "pareri sulla normativa", sono reperibili i pareri resi.


   Tali elementi devono,  pero',  rispettare  i  criteri  delineati  nel paragrafo 4.2 ed in particolare devono:
     - essere collegati all'oggetto dell'appalto secondo quanto previsto nelle specifiche tecniche, ovvero nel progetto di servizio/fornitura;
     - consentire di effettuare una valutazione  degli  offerenti  sulla base  dei  relativi  criteri  economici  e  qualitativi,  considerati nell'insieme allo scopo di individuare le offerte che  presentano  il miglior  rapporto  qualita'/prezzo.  Cio'  significa   che   non   e' necessario che ogni singolo criterio di  aggiudicazione  fornisca  un vantaggio  economico  all'amministrazione  aggiudicatrice,  ma   che, considerati nell'insieme, i criteri di valutazione (cioe'  i  criteri economici  e  sociali/ambientali)  devono  consentire  alla  stazione appaltante di identificare l'offerta che offre  il  miglior  rapporto qualita'/prezzo 27 .

27 Si vedano: COM (2001) 566  sul  diritto  dell'UE  applicabile agli appalti  pubblici  e  alle  possibilita'  di  integrare  aspetti sociali negli appalti pubblici;  comunicazione  interpretativa  della Commissione, del 4 luglio 2001, sul diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilita' di integrare considerazioni  di  carattere ambientale negli appalti pubblici COM (2002) 274 def.. Sono poi state pubblicate alcune utili guide operative sul  sito  della  Commissione (http://europa.eu.int/comm/environment/gpp/; http://ec.europa.eu/social/publications ).


   In merito alle modalita' di utilizzo del criterio  di  aggiudicazione dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa,  il  Regolamento  ha introdotto una disposizione specifica sulla necessita' che,  in  sede di definizione dei criteri di  valutazione,  le  stazioni  appaltanti tengano  conto  delle  esigenze  sociali  e  di  quelle   di   tutela dell'ambiente e della salute.
 In questo senso, per i servizi e forniture, l'articolo 283, comma  2, del Regolamento stabilisce che,  al  fine  della  determinazione  dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti hanno la  facolta'  di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con  soggetti pubblici con competenze in materia di  ambiente,  salute,  sicurezza, previdenza, ordine pubblico, nonche' con le organizzazioni  sindacali e imprenditoriali, al fine di attuare, nella loro concreta  attivita' di committenza, il  principio  di  cui  all'articolo  2,  comma  2  e l'articolo 69 del Codice.


   3.6 I criteri motivazionali

   Altra questione, sempre riguardante la  costruzione  dei  criteri  di valutazione, da definire nei documenti di gara  e'  quella  dei  c.d. criteri motivazionali. L'art. 1, comma 1 lettera u),  del  d.lgs.  11 settembre 2008, n. 152 (c.d. "terzo decreto correttivo" al Codice) ha emendato l'art. 83 del Codice, sopprimendo il terzo periodo del comma 4 il quale, prima  della  modifica,  prevedeva  che  "La  commissione giudicatrice, prima dell'apertura delle buste  contenti  le  offerte, fissa in via generale i criteri motivazionali  cui  si  atterra'  per attribuire a  ciascun  criterio  e  sub-criterio  di  valutazione  il punteggio tra il minino e il massimo prestabiliti nel bando" (art  83 comma 4, terzo periodo). La soppressione di questa  parte  del  comma fa, dunque, venir meno la  possibilita',  in  capo  alla  commissione giudicatrice, di specificare i criteri  motivazionali  in  ordine  ai vari aspetti dell'offerta tecnica.
 La modifica ha, in questo modo, riservato al momento della  redazione del bando di gara la definizione dei criteri di  valutazione  che  la commissione deve utilizzare nell'esame  di  tutti  gli  elementi  che compongo  l'offerta  tecnica.  Le  modifiche  apportate  al  comma  4 dell'art 83 del Codice  implicano  una  definizione  dei  criteri  di valutazione che si predetermina in toto a monte  della  gara  e  che, dunque, vede nella stesura del bando il momento unico per  inquadrare tutti i criteri (e i loro pesi ponderali) che saranno poi considerati nel momento piu' tecnico della valutazione delle offerte, questa  si' in capo alla commissione giudicatrice. Cio', per  tutelare  anche  il principio di trasparenza ed  evitare  il  rischio  che  tali  criteri motivazionali siano declinati secondo una valutazione a posteriori.  Quando si intende ricorrere al criterio  dell'offerta  economicamente piu' vantaggiosa non  e'  possibile,  allora,  lasciare  generiche  o indeterminate parti  del  capitolato  prestazionale,  per  poi  farle "completare" dalle offerte  e,  cosi',  permettere  alle  commissioni valutazioni  che  integrano  le  scelte  effettuate  dalla   stazione appaltante nel bando di gara.
 Al  contrario,  il  capitolato  ed   il   progetto   debbono   essere estremamente dettagliati e precisi, descrivendo  i  singoli  elementi che compongono la prestazione in modo chiaro e definendo, in  maniera altrettanto chiara, i livelli qualitativi ai  quali  corrispondono  i punteggi,  affinche'  la  commissione  si  limiti  ad  accertare   la corrispondenza tra un punteggio ed un livello predefinito. In merito, l'autorita' ha evidenziato che "un capitolato d'appalto che citi  gli elementi concreti da valutare da  parte  della  commissione  ai  fini dell'attribuzione del punteggio [...] indicandoli, pero', in  maniera approssimata e generica  e  senza  ancorarli  ad  una  predeterminata graduazione di punteggi che va da un minimo ad  un  massimo  passando per  posizioni  intermedie  predeterminate  o  determinabili,   [...] consegna  indebitamente  un  notevole   potere   discrezionale   alla commissione giudicatrice" (cfr. Parere AVCP n. 137  del  19  novembre 2009).
 Si deve, infatti, evitare in modo assoluto  che  la  genericita'  dei documenti di gara finisca con l'attrarre,  nell'orbita  del  giudizio tecnico sugli elementi dell'offerta, la definizione dei  pesi  e  dei rapporti sulla base dei quali essa verra' strutturata. Cio'  potrebbe comportare una effettiva disparita' tra i  soggetti  che  partecipano alla gara, che si vedono "ridefinire" i criteri di valutazione in  un momento successivo all'offerta.
 La  riformulazione  del  comma  4  dell'articolo   83   non   prevede espressamente che i criteri motivazionali debbano essere  predefiniti a monte. Appare, tuttavia, certo che  il  bando  deve  dettagliare  i criteri ed i punteggi in modo da lasciare margini di discrezionalita' ristretti alla commissione, la quale, nella  sostanza,  deve  operare solo in modo vincolato, avendo cura di assegnare per quel  "criterio" uno specifico e determinato punteggio corrispondente alla definizione dell'offerta.
 Come gia' evidenziato nella determinazione n. 4 del 2009,  in  merito ai criteri motivazionali, qualora la determinazione dei  coefficienti variabili tra zero  ed  uno  avvenga  con  valutazioni  discrezionali espresse dai singoli componenti della commissione giudicatrice,  essi devono  essere  previsti  in  modo  dettagliato,   precisando   quale caratteristica deve essere presente nell'offerta per  attribuirle  il coefficiente 1,00 e quale deve essere  presente  per  attribuirle  il coefficiente 0,60 e cosi' via.  In  sostanza,  per  ogni  criterio  o sub-criterio, occorre predisporre una griglia di caratteristiche  che lo contraddistinguono, ad ognuna delle quali,  qualora  sia  presente nell'offerta,  si  fara'  corrispondere  un  prefissato  valore   del coefficiente stabilito tra zero ed uno. I commissari stabiliranno, in relazione a  quanto  contenuto  nell'offerta,  a  quale  punto  della griglia corrisponde, sulla base di una loro valutazione, il contenuto dell'offerta  e,  di  conseguenza,   attribuiranno   all'offerta   il coefficiente ivi indicato. I criteri  motivazionali  possono  essere, invece, meno dettagliati se i coefficienti sono  attribuiti  mediante il  "confronto  a  coppie",   in   quanto,   come   osservato   dalla giurisprudenza, nel caso del  "confronto  a  coppie,  la  motivazione della valutazione degli elementi  qualitativi  risiede  nelle  stesse preferenze accordate ai vari elementi considerati  nel  raffronto  di ciascuno dei progetti con gli altri, secondo un metodo che abilita  e legittima una indicazione preferenziale ragguagliata a predeterminati indici e non richiede  alcuna  estrinsecazione  logico  argomentativa della  preferenza,  poiche'  il   giudizio   valutativo   e'   insito nell'assegnazione delle preferenze, dei  coefficienti  ed  in  quella consequenziale del punteggio" (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, sez. I  14 gennaio 2009, n. 15).
 Su tali temi, si tornera' nei paragrafi successivi  in  relazione  ai metodi per l'ordinamento delle offerte.
   3.7 La fissazione della soglia
    Un altro aspetto innovativo del Codice (articolo 83, comma 2) e  del Regolamento riguarda la possibilita' di fissare una soglia minima  di punteggio (soglia di sbarramento) che i  concorrenti  devono  vedersi attribuire o acquisire, in relazione a taluni criteri di valutazione. Questa innovazione, di origine comunitaria,  consente  alla  stazione appaltante di prevedere, nei documenti di gara, che gli offerenti, in relazione ad alcuni criteri di valutazione  ritenuti  particolarmente importanti,  debbano  conseguire  un  punteggio   -   soglia   minimo prestabilito.  Va  sottolineato  che  la  soglia  puo'  anche  essere stabilita con riferimento ai coefficienti,  di  cui  si  parlera'  in prosieguo.
  In linea generale, e' con riferimento ai criteri qualitativi che  la soglia puo' essere un utile strumento, soprattutto  nei  servizi,  ad esempio nei casi in cui la  stazione  appaltante  intenda  respingere offerte, anche molto economiche, ma che non rispettino certi standard di qualita'  o  efficienza.  La  stazione  appaltante  ben  puo',  ad esempio, predeterminare una soglia minima  qualitativa  del  criterio relativo alle caratteristiche metodologiche dell'offerta,  prevedendo nel  bando  che,  qualora  tale  soglia  non  venga  raggiunta,   non procedera' alla  valutazione  degli  altri  elementi  dell'offerta  e considerera' escluso il concorrente dalla gara.
  Il legislatore rimette  alla  stazione  appaltante  la  facolta'  di determinare tale soglia, precisando, all'articolo menzionato  citato, che quest'ultima va prefissata nella lex specialis e cio' al fine  di consentire a tutti  i  partecipanti  alla  procedura  di  avere,  sin dall'inizio,  piena  contezza  degli  elementi  che  incidono   sulla partecipazione, sulla valutazione delle offerte e, quindi, in  ultima analisi,  sull'aggiudicazione.  Ne  consegue   che   la   soglia   di sbarramento non puo' essere determinata ex post dalla commissione  di gara,  con  una  valutazione  che  potrebbe  essere  orientata  dalla conoscenza dei  partecipanti.  Osta  a  cio'  sia  il  dato  testuale dell'art. 83 del Codice, che attribuisce alla stazione appaltante  la facolta' di introdurre una clausola  di  sbarramento,  sia  la  ratio della medesima disposizione, che, come sopra ricordato, e' quella  di mettere i partecipanti alla gara nella condizione di conoscere  prima della  formulazione  dell'offerta  tutti  gli  elementi  che  possono incidere sulla determinazione della stessa28 .

28 Cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2008, n. 4271.


   4. Come individuare la migliore offerta
   Nei  precedenti  paragrafi  si  e',  piu'  volte,   evidenziato   che nell'offerta  economicamente   piu'   vantaggiosa   sono   presi   in considerazione diversi criteri di valutazione che possono essere  sia quantitativi che qualitativi.
 L'art. 83, comma 5, del Codice stabilisce che le stazioni  appaltanti debbano utilizzare metodologie tali  da  consentire  l'individuazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa con un  unico  parametro numerico finale.
 Il Regolamento, riprendendo i contenuti dell'allegato  B  del  d.P.R. 554/1999,  per  indicare  tali  metodologie,  fa   riferimento   alle cosiddette analisi multicriteri o multiobiettivi e, ferma restando la possibilita' di utilizzare uno qualsiasi dei metodi che si rinvengono nella letteratura scientifica, indica alcuni metodi, quali il  metodo aggregativo compensatore o della somma pesata, il metodo electre,  il metodo analityc hierarchy process (AHP), il metodo evamix, il  metodo technique for  order  preference  by  similarity  to  ideal  solution (TOPSIS).
 In piu' occasioni, l'Autorita' ha chiarito quale e' il  contenuto  di tali tecniche. Ha specificato che  i  multicriteri  sono  sistemi  di aiuto  alle  decisioni,   ossia   strumenti   idonei   a   consentire l'esplicitazione delle  proprie  preferenze,  per  il  raggiungimento della consapevole adozione di  una  soluzione  adeguata  al  problema posto. Tali tecniche non hanno lo scopo  di  sostituire  il  giudizio umano con strumenti di decisione completamente automatici, ma  quello di fornire al decisore  un  supporto  che,  rimanendo  sotto  il  suo diretto controllo, ne espande la capacita' di analisi, senza  imporre scelte  e  soluzioni  predefinite.  In   sostanza,   la   letteratura scientifica   chiarisce   che   essi    permettono    un    approccio multidisciplinare, finalizzato ad analizzare i problemi propri di una moderna societa' tecnologica da diversi punti  di  vista:  economico, sociale, amministrativo, etico ed estetico. Detti strumenti, inoltre, forniscono una base razionale a problemi di scelta caratterizzati  da molteplici criteri, partendo dal  presupposto  che,  in  un  contesto sociale, gli obiettivi (ad esempio, un progetto di rinnovo urbano, le infrastrutture  e  i  servizi,  il  mercato  del  lavoro  ecc.)  sono caratterizzati da un profilo  multidimensionale,  detto  vettore  (w) degli elementi, che ingloba tutti gli attributi rilevanti per la loro completa specificazione.
 Tale indicazioni hanno trovato conferma nella recente giurisprudenza. Il Consiglio di Stato, sezione V,  nella  sentenza  n.  5583  del  18 ottobre  2011,  ha  affermato  che  "le  analisi   multicriteria   si propongono, in  sostanza,  di  individuare  quale  delle  alternative realizzabili presenta la  migliore  combinazione  del  livello  degli obiettivi, tale che essa non possa essere migliorata nei riguardi  di una delle sue caratteristiche o attributi, in  quanto  l'aumento  del perseguimento  o  del  soddisfacimento  di  un   obiettivo   comporta sicuramente un peggioramento nel perseguimento o nel  soddisfacimento di un altro, con conseguente riduzione  del  livello  di  compromesso raggiunto. Tutti  questi  metodi  comportano  che  sulla  base  delle alternative dei beni o servizi  da  valutare  e  degli  obiettivi  da perseguire o da soddisfare si costruiscano due matrici. La  prima  i' detta matrice degli impatti, o matrice di valutazione, o  matrice  di decisione, o matrice di desiderabilita', o matrice di fattibilita' i' ha carattere prevalentemente oggettivo, in quanto e'  la  tabulazione delle  misure  quantitative  e  qualitative  dell'effetto  o  impatto prodotto da ciascuna alternativa rispetto ad ognuno degli  obiettivi. Di  norma,  sull'asse  orizzontale  della  matrice  sono  posti   gli obiettivi e sull'asse verticale le  alternative.  La  seconda,  detta matrice  dei  pesi  oppure  matrice  degli  obiettivi,  ha  carattere prevalentemente soggettivo. Di norma, sul suo asse  orizzontale  sono posti gli obiettivi e sull'asse verticale  gli  scenari  o  punti  di vista dei decisori, ossia le priorita' latu sensu "politiche".
 In sintesi, il committente attribuisce,  sulla  base  dell'importanza che  ritiene  di  dover  assegnare  agli  elementi   o   criteri   di valutazione,  ad  ognuno  di  essi  un  peso,  che   rappresenta   la percentuale in cui un determinato elemento o criterio di  valutazione contribuisce al giudizio complessivo, dovendo la  somma  di  tutti  i pesi essere uguale a cento (normalizzazione dei pesi). L'attribuzione del   peso   a   ciascun   criterio   di   valutazione   esprime   la discrezionalita'  amministrativa  e  politica  del  committente.   Il problema che si pone e' come ricavare dai dati delle suddette tabelle una graduatoria delle alternative. E' evidente  che  la  proposta  in astratto migliore dovrebbe fornire contemporaneamente per  tutti  gli elementi di valutazione la migliore risposta. Ma quasi  mai  cio'  si verifica. Il problema e', quindi, quello di stabilire quale procedura o metodo seguire per individuare la proposta che si ritiene essere la migliore, cioe' quella che costituisce, come prima detto, il  miglior compromesso rispetto ai diversi obiettivi che si vogliono perseguire. Sul piano scientifico, sono stati  studiati  molti  metodi  per  dare risposta al problema, ma si e' rilevato anche che nessuno di essi  e' esente da limiti. Diverse tecniche  di  aiuto  alle  decisioni  o  di analisi  multicriteri  o   multiobiettivi   conducono   a   diferenti classifiche degli oggetti in esame e che ognuna di tali tecniche  da' risposta ad un particolare problema. Cio' si verifica dal momento che non esiste la soluzione ottimale per l'allocazione delle risorse.  Di norma, ciascuna offerta  risponde,  infatti,  in  misura  diversa  ai diversi elementi di valutazione ed e'  ritenuta,  come  si  e'  prima osservato, migliore l'offerta che raggiunge il  miglior  compromesso, che cioe' mostra la minore distanza dall'offerta ideale (quella  che, in teoria, raggiungerebbe la  misura  massima  in  ogni  elemento  di valutazione). Questa e' la ragione che impone di indicare  nel  bando di gara o nella lettera d'invito non solo i criteri  di  valutazione, ma anche quale scenario, cioe' quali pesi, la stazione appaltante  ha attribuito ad essi criteri e quale metodo la commissione giudicatrice dovra'  seguire  per  individuare   l'offerta   economicamente   piu' vantaggiosa. Al fine di conseguire trasparenza  e  correttezza  della procedura e', cioe', necessario stabilire  prima  che  i  concorrenti presentino le loro proposte come verra'  determinato  il  compromesso sopra indicato. Si evince, pertanto, al  di  la'  della  complessita' della materia, che tocca profili di  matematica  applicata,  volta  a formalizzare i processi decisionali di scelta, che la formula di gara prescelta tra uno dei molti metodi multicriteria,  e'  potenzialmente in grado di influire sull'esito conclusivo della gara. Pertanto, essa non puo' condurre ad una distorsione egli elementi di  valutazione  e dei relativi pesi fissati dal bando di gara".
 L'Autorita', nella  determinazione  del  20  maggio  2009  n.  4,  ha chiarito    che    -    indipendentemente     da     quale     metodo (aggregativo-compensatore o somma pesata, electre, analityc hierarchy process - ahp, evamix, topsis, punteggio assoluto) trovi applicazione per determinare l'offerta economicamente piu' vantaggiosa, cioe'  per costruire la graduatoria delle offerte, la  corrispondente  procedura comporta sempre  due  fasi  operative.  La  prima  fase  -  dato  che l'individuazione  dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa  e' fondata sulla valutazione integrata di una pluralita' di  criteri  di valutazione che, a causa della loro diversa  natura,  quantitativa  o qualitativa  e  delle  diverse  unita'  di  misura  in  cui  esse  si esprimono,  implicano  la  necessita'  di   risolvere   problemi   di comparabilita' tra gli stessi criteri -  comporta  la  trasformazione dei valori assoluti delle offerte quantitative e  dei  giudizi  delle offerte qualitative in numeri adimensionali,  cioe'  in  coefficienti variabili tra zero ed uno.  La  seconda  fase,  invece,  comporta  la formazione della graduatoria applicando il metodo previsto negli atti di gara. L'Autorita' ha anche precisato che le due fasi vanno  tenute separate e  ha  specificato  in  qual  casi  occorre  procedere  alla cosiddetta  riparametrazione   dei   coefficienti.   Il   Regolamento stabilisce che, se i criteri di valutazione hanno natura qualitativa, cioe' intangibile, la trasformazione va effettuata con uno dei metodi di natura scientifica esistenti  nella  letteratura;  se  i  criteri, invece, hanno natura quantitativa, cioe' tangibile, la trasformazione va effettuata  con  formule  matematiche  discendenti  da  cosiddette "funzioni di utilita'".
   4.1 La prima fase delle metodologie
   Nel presente paragrafo si illustra la prima fase che deve seguire  la commissione giudicatrice e  che  consiste  nella  trasformazione  dei valori delle offerte in coefficienti variabili tra zero ed uno.
 Tale fase e' disciplinata dagli allegati "G"  (settore  dei  lavori), "M" (settore dei servizi tecnici) e "P" (settore dei servizi  diversi da quelli tecnici e delle forniture) del Regolamento. Le  indicazioni su tale prima fase sono,  in  realta',  contenute  all'interno  della illustrazione di uno dei metodi utilizzabili: il  metodo  aggregativo compensatore. Tali indicazioni valgono anche se si applica  un  altro metodo per la determinazione  della  graduatoria  delle  offerte,  in quanto tutte le tecniche hanno  bisogno  di  operare  sulla  base  di numeri adimensionali variabili nello stesso modo normalmente fra zero ed uno.
 Le indicazioni  sono  due:  una  per  i  criteri  e  sub  criteri  di valutazione  di  natura  qualitativa  intangibile   e,   cioe',   non misurabile ed una per gli  obiettivi  o  criteri  o  sub  criteri  di valutazione di natura quantitativa e qualitativa tangibile e,  cioe', misurabile.
 Per quanto riguarda la procedura prevista per  i  criteri  di  natura qualitativa  intangibile  e,  cioe',  non  misurabile,  non   vi   e' differenza nelle indicazioni contenute negli allegati "G", "M" e "P". Vi sono, invece, alcune differenze nelle  indicazioni  relative  agli obiettivi di natura quantitativa e  qualitativa  tangibile  e,  cioe' misurabile.
   4.1.1 Prima fase - aspetti qualitativi
   L'allegato   "P",   per   i   criteri   aventi   natura   qualitativa (caratteristiche  intangibili),   stabilisce   che   i   coefficienti variabili tra zero ed uno possono essere determinati con:
       1.  la  media  dei  coefficienti,  variabili  tra  zero  ed  uno, calcolati da ciascun commissario mediante il "confronto a  coppie"  a matrice triangolare, seguendo le linee guida riportate  nell'allegato "G";
     2. la trasformazione in coefficienti variabili tra  zero  ed  uno della somma dei valori attribuiti dai singoli commissari mediante  il "confronto a coppie" a matrice triangolare, seguendo le  linee  guida riportate nell'allegato "G";
     3. la media dei coefficienti, calcolati  dai  singoli  commissari mediante il "confronto a coppie", seguendo il  criterio  fondato  sul calcolo  dell'autovettore  principale  della  matrice  completa   dei suddetti "confronti a coppie";
     4. la media dei  coefficienti  attribuiti  discrezionalmente  dai singoli commissari;
     5. un diverso metodo di determinazione dei coefficienti  previsto nel bando di concorso o nella lettera di invito.
   Nel caso sub 1, una volta terminati i "confronti a coppie", per  ogni elemento, ciascun commissario somma i  valori  attribuiti  a  ciascun concorrente e li trasforma in coefficienti compresi tra zero ed  uno, attribuendo il  coefficiente  pari  ad  uno  al  concorrente  che  ha conseguito il valore piu'  elevato  e  proporzionando,  ad  esso,  il valore conseguito dagli altri concorrenti; le medie dei  coefficienti determinati   da   ciascun   commissario   vengono   trasformate   in coefficienti definitivi, riportando ad  uno  la  media  piu'  alta  e proporzionando ad essa le altre.
 Nel caso sub 2, una  volta  terminati  i  "confronti  a  coppie",  si sommano i valori attribuiti ad ogni  offerta  da  parte  di  tutti  i commissari.   Tali   somme   provvisorie   vengono   trasformate   in coefficienti definitivi, riportando ad  uno  la  somma  piu'  alta  e proporzionando, a tale somma  massima,  le  somme  provvisorie  prima calcolate.
 Nei casi sub 3, 4 e 5, una volta terminati i "confronti a  coppie"  o la procedura  di  attribuzione  discrezionale  dei  coefficienti,  si procede a trasformare la media dei coefficienti  attribuiti  ad  ogni offerta da parte di tutti i commissari  in  coefficienti  definitivi, riportando ad uno la media piu' alta e proporzionando, a  tale  media massima, le medie provvisorie prima calcolate.
 I documenti di gara devono, quindi, prevedere quale tra le  modalita' indicate sara' che utilizzata dalla commissione giudicatrice, di  cui all'articolo 84 del Codice, per determinare i coefficienti. Il metodo del "confronto a coppie" e' illustrato nell'allegato "G" e richiamato dall'allegato "P" . Secondo la giurisprudenza,  peraltro,  il  metodo del "confronto a coppie" rende meno necessario il ricorso  a  criteri motivazionali dettagliati .
 Per quanto riguarda  le  procedure  per  determinare  i  coefficienti variabili tra zero ed uno, relativi a criteri di  valutazione  aventi natura qualitativa, gli allegati G, M e P al Regolamento  dispongono, fatto  salvo  il  caso  indicato  al  numero  2,  che  la  media  dei coefficienti attribuiti dai  commissari  va  trasformata  attribuendo alla media piu' alta il coefficiente uno e proporzionando ad essa  le altre medie, in coerenza con le formule previste per i criteri aventi natura quantitativa secondo cui all'offerta piu' conveniente  per  la stazione  appaltante  e'  sempre  attribuito  il  coefficiente   uno. L'esclusione della procedura della media, nel caso indicato al numero 2, e' dovuta al fatto che la procedura in esso  prevista  attribuisce direttamente il coefficiente uno alla migliore offerta.
 Esemplificazioni del metodo del "confronto a  coppie"  e  dei  metodi multicriteri  sono  contenuti  nel  Quaderno,  pubblicato  sul   sito dell'Autorita',  "Il  criterio   dell'offerta   economicamente   piu' vantaggiosa", redatto a cura dell'Osservatorio.
   4.1.2 Prima fase: aspetti quantitativi
   Nel presente paragrafo si analizzano alcuni  aspetti  concernenti  la determinazione dei coefficienti variabili tra  zero  ed  uno  per  le offerte quantitative ed in particolare per quella economica  (ribasso o prezzo). Tale questione e', infatti, oggetto di un vivace dibattito dottrinario, ma anche  di  numerose  pronunce  giurisprudenziali.  Le questioni poste si riferiscono, pero',  sempre  al  caso  in  cui  e' previsto di determinare la  graduatoria  con  il  metodo  aggregativo compensatore. Come si osservera' in prosieguo tali questioni  non  si pongono se la stazione  appaltante  decide  di  utilizzare  un  altro metodo multicriterio come l'electre.
 La scelta dei meccanismi di valutazione non puo'  che  scaturire,  in ogni caso, da un'analisi, da parte  della  stazione  appaltante,  dei propri fabbisogni ed obiettivi, delle proprie esperienze pregresse  e del contesto di mercato di riferimento, fermi i  principi  ampiamente illustrati.
 Conviene,  anzitutto,  riassumere  il  contenuto  degli  allegati  al Regolamento  per  quanto  riguarda  i  criteri   e   sub-criteri   di valutazione aventi natura quantitativa cioe' misurabile.
     - L' allegato "G", lettera b (contratti relativi a lavori), dispone che "per quanto  riguarda  gli  elementi  di  valutazione  di  natura quantitativa quali, ad esempio, il prezzo, il tempo di esecuzione dei lavori, il rendimento, la durata della concessione, il livello  delle tarife, attraverso interpolazione lineare tra il coefficiente pari ad uno, attribuito ai valori degli elementi offerti piu' convenienti per la stazione appaltante, e coefficiente  pari  a  zero  attribuito  ai valori degli elementi offerti pari a quelli posti a base di gara".
     - L' allegato "P", lettera b), (contratti relativi a forniture e  a servizi diversi da quelli attinenti  all'architettura  e  ingegneria) dispone che "per quanto  riguarda  gli  elementi  di  valutazione  di natura quantitativa quali, a  titolo  meramente  esemplificativo,  il prezzo e il termine  di  consegna  o  di  esecuzione,  attraverso  la seguente formula:
   V(a)i = Ra/Rmax
   dove:

 

 ---------------------------------------------------------------

       |   | Coefficiente della prestazione dell'offerta (a) V(a)i | = | rispetto al requisito (i), variabile tra zero e uno

 ------|---|----------------------------------------------------

 Ra    | = | Valore (ribasso) offerto dal concorrente a

 ------|---|----------------------------------------------------

 Rmax  | = | Valore( ribasso) dell'offerta piu' conveniente

 ---------------------------------------------------------------



 ovvero, per il solo elemento prezzo, attraverso la seguente formula:
   (OMISSIS)
    dove
    (OMISSIS)
    - L'articolo 286, comma  6,  del  Regolamento  (servizi  di  pulizia) dispone, poi, che per l'elemento prezzo  deve  essere  utilizzata  la formula:
   Ci = (Pb - Pi) / (Pb - Pm)
   dove

 

 ---------------------------------------------------------------

 Ci    | = | coefficiente attribuito al concorrente iesimo

 ------|---|----------------------------------------------------

 Pb    | = | Prezzo a base di gara

 ------|---|----------------------------------------------------

 Pi    | = | Prezzo offerto dal concorrente iesimo

 ------|---|----------------------------------------------------

 Pm    | = | Prezzo minimo offerto dai concorrenti

 ---------------------------------------------------------------



 Si chiarisce anche che i termini V(a)  e  Ci  delle  formule  di  cui all'allegato   "P"   del   Regolamento   individuano   entrambi    il coefficiente, variabile fra zero ed uno, cui va moltiplicato il  peso o punteggio previsto nel bando di gara per l'offerta economica e  che la formula alternativa per il prezzo contemplata nell'allegato "P" e' prevista nell'allegato "M", come formula obbligatoria per  i  servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura.
 Inoltre,  la  formula  prevista  all'articolo  286,  comma   6,   del Regolamento coincide matematicamente alla formula:
   V(a)i = Ra/Rmax
    Si puo' affermare che  le  procedure  e  le  formule  stabilite  nel Regolamento consentono di attribuire il punteggio stabilito nel bando di gara in tutti i suoi valori.
  In ogni caso, al  valore  piu'  favorevole  (nel  caso  del  prezzo: ribasso massimo o prezzo minimo) deve corrispondere  il  coefficiente pari ad uno ed al  valore  meno  favorevole  (nel  caso  del  prezzo: ribasso zero o prezzo posto a base di  gara)  deve  corrispondere  il coefficiente pari a zero.
  La giurisprudenza  ha,  in  diverse  occasioni,  confermato  che  le formule  devono  essere  tali  da  rendere  possibile  l'attribuzione dell'intero range dei punteggi, variabile da zero al massimo  fissato nel bando. Quindi, le formule devono essere costruite in modo tale da garantire che si possano attribuire i  pesi  fissati  nel  bando.  Al riguardo,  le  formule  previste  nel  Regolamento  garantiscono   il rispetto di tali principi: si tratta di formule di tipo  lineare  che garantiscono l'equilibrio tra i criteri di  valutazione.  La  ragione che ha condotto il legislatore a prevedere formule di tipo lineare e' dovuta, probabilmente, alla considerazione che  l'utilita'  marginale del ribasso e' costante, nel senso  che  una  differenza  di  ribasso corrisponde sempre alla stessa riduzione di costo, qualsiasi siano  i ribassi da cui tale differenza  dipende.  In  sostanza,  la  derivata prima della funzione ribasso deve essere costante e, di  conseguenza, deve essere una retta. 29 La giurisprudenza ha, in diverse occasioni, confermato che le formule devono essere  tali  da  rendere  possibile l'attribuzione dell'intero range dei punteggi, variabile da  zero  al massimo fissato nel bando. Quindi, le formule devono essere costruite in modo tale da garantire che si possano attribuire  i  pesi  fissati nel  bando.  Al  riguardo,  le  formule  previste   nel   Regolamento garantiscono il rispetto di tali principi: si tratta  di  formule  di tipo  lineare  che  garantiscono  l'equilibrio  tra  i   criteri   di valutazione. La ragione che ha condotto il  legislatore  a  prevedere formule di tipo lineare e' dovuta, probabilmente, alla considerazione che l'utilita' marginale del ribasso e' costante, nel senso  che  una differenza di ribasso corrisponde sempre  alla  stessa  riduzione  di costo, qualsiasi siano i ribassi da cui tale differenza  dipende.  In sostanza, la  derivata  prima  della  funzione  ribasso  deve  essere costante e, di conseguenza, deve essere una retta.

29 Si veda anche la Deliberazione AVCP n.  41  Adunanza  del  23 marzo 2011.


    In tal senso si e'  recentemente  espresso  il  Consiglio  di  Stato affermando che 30 "la legge matematica o funzione di utilita' secondo la quale possono variare tutti i coefficienti (percentuali dei pesi), (...). di norma, fatto salvo che non siano  di  tipo  sperimentale  o scientifico,  debbono  essere  dello  stesso  tipo,   in   quanto   i coefficienti (percentuali del peso) devono variare nello stesso modo, altrimenti  non  sarebbe  rispettata  l'importanza  relativa  che  il committente ha assegnato ad ogni  elemento  di  valutazione.  Se,  ad esempio, all'elemento economico (ribasso o  prezzo)  fosse  assegnata una  funzione  che  a  grandi  oscillazioni  dello  stesso   elemento comportasse  una  variazione  molto  piccola  del  coefficiente,  per quest'elemento di valutazione tutti  i  concorrenti  si  troverebbero praticamente sullo stesso piano e, ai fini della  scelta,  l'elemento sarebbe ininfluente e la  scelta  verrebbe  compiuta  sugli  elementi qualitativi che, per definizione, sono discrezionali.  Stabilito  che tutti i coefficienti devono variare linearmente, ed essendo noto  che per determinare una retta e' sufficiente  stabilirne  due  punti,  la vigente normativa individua questi due punti tenendo conto del  fatto che il coefficiente deve variare, appunto, tra zero ed uno. Per  ogni elemento di valutazione, quindi, le coordinate cartesiane sono  state poste in modo che sia uguale ad 1 il  coefficiente  per  la  migliore offerta ed uguale a 0 il valore fissato nel bando di gara;  la  retta passa dunque per l'origine degli assi, in coerenza con le formule  di standardizzazione  o   normalizzazione   che   si   ritrovano   nella letteratura scientifica. Quindi, anche sotto il profilo generale,  le formule paraboliche come quelle in oggetto non assicurano affatto  il rapporto ponderale tra i vari elementi  di  valutazione  fissati  dal committente, specie se  tale  formula  riguarda  il  prezzo,  perche' distorcendone la linearita' sotto il profilo matematico, finisce  per dare massimo valore ai  criteri  qualitativi  che  sono  quelli  piu' discrezionali  e,  quindi,  potenzialmente  piu'  manipolabili  dalla commissione di gara, in contrasto con i principi di  trasparenza  che permeano le gare pubbliche".

30 Cfr. Consiglio di Stato sezione  V,  n.  5583  del  18ottobre 2011, citata.


   Si noti che, per il solo elemento prezzo, l'allegato P contempla,  in alternativa, una formula  che  prevede  un  andamento  bilineare,  ma fondato su un valore soglia pari alla media delle offerte: la formula consiste nel comprimere i coefficienti assegnati all'elemento  prezzo per le offerte superiori alla media dei ribassi proposti al di  sopra di un coefficiente fissato dalla stazione  appaltante,  individuabile in  0,80  o  0,85  o  0,90.  Risulta  evidente  che,  per   diminuire l'importanza  dell'elemento  prezzo,  e'  necessario  utilizzare  gli indici X maggiormente elevati (0,85 o 0,90). Tale formula ha lo scopo di scoraggiare il superamento di determinate soglie, per garantire la qualita' dell'offerta o evitare una eccessiva compressione del  costo del lavoro. Tale formula si presta, quindi, ad essere utilizzata  nel caso in cui la stazione appaltante voglia scoraggiare i concorrenti a praticare ribassi troppo elevati,  come,  ad  esempio,  nel  caso  di servizi ad alta intensita' di lavoro, quali  i  servizi  di  pulizia. Anche in tale caso, resta rispettato il principio che il coefficiente e' crescente al crescere del ribasso o al diminuire del prezzo.
 Le formule previste dagli allegati al  Regolamento,  compresa  quella bilineare sopra citata, sono di tipo interdipendente, nel  senso  che l'attribuzione del punteggio dipende dal confronto tra le offerte dei diversi concorrenti. La scelta del legislatore si pone in  linea  con il principio su cui si fondano le gare, vale a dire far emergere  dal mercato le migliori condizioni di offerta.
 Pertanto, l'eventuale adozione di formule diverse da quelle  previste dal Regolamento, di tipo indipendente, devono seguire  ad  un'attenta analisi del mercato di riferimento, sulla base di quanto  chiaramente affermato dalla giurisprudenza sopra citata; tali formule  comportano infatti che la stazione appaltante debba effettuare  una  valutazione ex ante fissando aprioristicamente un parametro di riferimento per lo sconto massimo realizzabile in gara, restringendo di fatto  il  range di oscillazione degli eventuali sconti.
 Per quanto riguarda i paventati rischi di accordi collusivi derivanti da formule interdipendenti,  fermo  restando  che  non  e'  possibile effettuare una valutazione di  tali  rischi  in  linea  generale,  ma occorre sempre analizzare il mercato di riferimento, si  segnala  che la letteratura economica, a partire dal seminal paper di Stigler  del 1964 (che estende alle gare i principali risultati  sulla  collusione relativi ai casi di oligopolio), sostiene  che  la  trasparenza,  dal lato delle imprese, aumenta i rischi di collusione, in quanto  vi  e' un  maggior  controllo  su  ciascun  partecipante  al  cartello.   La trasparenza massima dal lato dell'offerta, si ha, ovviamente, proprio in quelle situazioni in cui e' noto ex ante il punteggio  che  verra' attribuito a ciascun concorrente (indipendentemente dal comportamento degli altri, compreso quello di un'eventuale impresa  che  decida  di "rompere" il cartello). Pertanto, se, in determinati  contesti,  gia' favorevoli   alla   collusione,   e'   possibile    ottenere    esiti anticoncorrenziali  anche  in  presenza  di   interdipendenza   delle offerte, tali  risultati  potrebbero  essere  ancor  piu'  facilitati dall'assenza di incertezza sul punteggio  conseguibile  in  relazione all'offerta  presentata,  come  nel  caso  di  utilizzo  di   formule indipendenti.
 Per altro verso, occorre evitare  che  la  graduatoria  possa  essere modificata artatamente da un concorrente a favore di  un'altro.  Cio' potrebbe verificarsi, ad esempio, nel caso di offerte  "irrilevanti", ovvero quando qualcuno dei concorrenti presenta offerte contenute  al fine di abbassare il valore medio, nel caso si  utilizzi  la  formula bilineare, cio' al fine di far vincere un  concorrente  diverso  (che offre prezzi inferiori) rispetto a quello che  sarebbe  risultato  in assenza   delle   loro   offerta   (con   un'offerta   migliore   per l'amministrazione). Al fine di scongiurare tali rischi si  potrebbero utilizzare alcuni  accorgimenti,  come,  considerati  la  qualita'  e potenziale numero dei partecipanti  alla  gara,  e/o  il  numero  dei "lotti", prevedere nel bando che i punteggi conseguiti per  l'offerta tecnica e per l'offerta economica non si modificano  dopo  l'apertura delle buste economiche anche se un concorrente ritira la sua  offerta economica. Un'altra disposizione  che  puo'  evitare  il  rischio  di accordi collusivi e' quella che consente di stabilire una  soglia  di ammissibilita' delle offerte tecniche e qualitative. Tale  previsione impedirebbe  agli  operatori   che   intendono   presentare   offerte economiche con ribassi elevati di partecipare alla gara. Va, infatti, ricordato  che  il  valore  soglia  comporta  la   presentazione   di un'offerta tecnica e qualitativa credibile, che ha  sempre  un  costo per la sua preparazione e, pertanto, non puo'  essere  un'offerta  di favore.  Si  suggerisce,  quindi,  di  porre  particolare  attenzione all'utilizzo di meccanismi che, nel pieno rispetto delle disposizione contenute nel Regolamento, riducono o eliminano le criticita'.
   4.2 La cd. "riparametrazione"
    Un problema che si pone, nel  procedere  alla  scomposizione  di  un criterio in sub criteri, e' quello della cosiddetta riparametrazione.   Per i criteri di valutazione riguardanti aspetti dell'offerta aventi natura quantitativa (per esempio ribasso sul prezzo posto a  base  di gara), all'offerta piu' conveniente per la stazione  appaltante  (per esempio ribasso piu' alto), e' sempre attribuito il coefficiente  uno e, quindi, nel metodo aggregativo compensatore, il punteggio  massimo previsto nel bando. Qualora non  si  procedesse  nello  stesso  modo, attribuendo all'offerta tecnica  e  qualitativa  piu'  favorevole  il coefficiente uno e, quindi, il massimo punteggio previsto nel  bando, verrebbe  alterato  il  rapporto  prezzo/qualita'  che  la   stazione appaltante ha stabilito nel bando.
  In sostanza, se alla migliore offerta sul piano della  qualita'  non viene attribuito il coefficiente uno, aumenta, nel giudizio, il  peso del prezzo, con una conseguente alterazione dell'obiettivo prefissato dalla stazione appaltante.
  Tale procedura e' prevista dal Regolamento  nell'allegato  "M",  che riguarda l'affidamento dei servizi tecnici, ed e'  stata  confermata, piu'  volte,  dalla  giurisprudenza,   anche   con   riferimento   ad affidamenti di lavori, concessioni, forniture 31 .

31 Cfr. T.A.R. Toscana, sentenza n  .1175/2006;  T.A.R.  Puglia, Lecce, sentenza n. 1674/2007; T.A.R. Puglia, sentenza n. 1675/2007.


    L'allegato stabilisce che "qualora il bando preveda la  suddivisione dei criteri di cui al comma 5, lettere a) e b) dell'articolo  266  in sub-criteri  e  sub-pesi,  i  punteggi  assegnati  ad  ogni  soggetto concorrente  in  base  a  tali  sub-   criteri   e   sub-pesi   vanno riparametrati con riferimento ai  pesi  previsti  per  l'elemento  di partenza" 32 .

32 In particolare, il Consiglio di Stato, sez.  V,  sentenza  n. 3716/2009 ha affermato che "non merita positiva  valutazione  neanche la successiva censura con la quale si contesta  la  lettera  d'invito nella parte in cui prevede che  alla  ditta  che  avra'  ottenuto  la massima  valutazione  dell'offerta  tecnica,  come   sommatoria   dei parametri di qualita', verranno attribuiti 50 punti, mentre gli altri concorrenti   otterranno    punteggi    inferiori    e    determinati proporzionalmente.   Si    tratta    del    criterio    della    c.d. "riparametrazione",  che  risponde  all'esigenza  di   garantire   il rispetto  dei  dettami  del  capitolato,  assicurando   un   rapporto invariabile tra qualita' e prezzo (nel caso di specie erano  previsti 50 punti per la qualita' e 50 punti per il prezzo), e che viene anche indicato dal D.P.R.  n.  554/1999  come  metodo  di  calcolo  per  il punteggio da assegnare  agli  incarichi  di  progettazione.  Si  deve preliminarmente convenire con  il  Primo  Giudice  sulla  carenza  di interesse alla coltivazione della  censura  in  ragione  del  mancato superamento della prova di resistenza. Dall'esame degli atti di causa si evince infatti che, anche senza il ricorso alla  riparametrazione, il Consorzio C.N.S. si sarebbe comunque aggiudicato  la  gara  per  i lotti 1 e 2; di qui il difetto  dell'appellante  a  stigmatizzare  un preteso  "effetto  distorsivo  "   innescato   da   "un   sostanziale schiacciamento dei punteggi che penalizza i concorrenti portatori  di ribassi considerevoli"... "sotto un secondo, decisivo,  aspetto,  che la  riparametrazione  assolve  alla  non  irragionevole  esigenza  di garantire un rapporto invariabile tra il fattore prezzo ed il fattore qualita' (nel caso di specie erano previsti 50 punti per la  qualita' e 50 per il  prezzo)  in  modo  che,  in  relazione  ad  entrambe  le componenti, l'offerta migliore  ottenga  il  massimo  punteggio,  con conseguente rimodulazione delle altre offerte. A questa  stregua,  il criterio in parola risponde al fine di stabilire la proporzione tra i punteggi riportati da ogni impresa  dopo  che  il  punteggio  massimo assegnato all'impresa classificatasi piu'  favorevolmente  sia  stato elevato a 50. Tale esigenza e' d'altronde tenuta presente n  in  tema di appalti di lavori ma sulla  scorta  di  un  principio  estensibile anche alla materia in esame n dalla disciplina di cui all'allegato  E del d.P.R. n.  554/1999,  che,  in  tema  prevede  per  l'appunto  la riparametrazione dei  punteggi  relativi  agli  elementi  qualitativi dell'offerta".
   Anche l'Autorita' ha  richiamato  l'attenzione  sull'applicazione  di tale regola (determinazione n, 1/2009; determinazione n. 4/2009).  Il principio della riparametrazione e' presente nell'allegato "G"  al Regolamento: da tale allegato, si rileva che  per  ogni  criterio  e, quindi,  per  ogni  sub  criterio,  qualsiasi  sia   il   metodo   di determinazione dei coefficienti  all'offerta  di  maggior  valore  il coefficiente da attribuire e' sempre pari ad uno.  Nella   tabella   che   segue,   un   esempio   di   utilizzo   della riparametrazione.
    (OMISSIS)
    Nel caso specifico, il  bando  prevede  che  al  criterio  n.  1  sia attribuito un punteggio massimo di punti 20.  Come  si  evince  dalla tabella, la commissione attribuisce  il  punteggio  piu'  elevato  di 15,325  all'offerta  A.  Di  conseguenza,  a  nessuna  offerta  viene attribuito il punteggio massimo previsto dal bando e, cioe', 20 punti e, cio', a discapito di quanto previsto nel bando  stesso  e,  cioe', che alla migliore offerta vengano appunto  attribuiti  20  punti.  Il modo di ristabilire quanto voluto dalla stazione appaltante nel bando e,  quindi,  l'equilibro  fra  i  diversi  elementi   qualitativi   e quantitativi previsti nel bando, e' operare la  riparametrazione.  Si attribuisce, cosi', alla migliore offerta il punteggio  massimo  (20) e, proporzionalmente, il punteggio a tutte le altre.
 effetto Per mezzo di questa operazione, l'offerta A rimane, comunque, la prima in graduatoria per quel criterio,  ma,  evidentemente,  quel punteggio finale acquisito puo' avere  un  effetto  differente  sulla graduatoria finale, che somma anche il punteggio relativo al  prezzo. In  sintesi,  con  la  riparametrazione,  i  punteggi  relativi  alla qualita' hanno lo stesso peso che viene dato al prezzo,  mentre,senza la riparametrazione, per effetto delle formule  matematiche  previste dal Regolamento (che correttamente attribuiscono  sempre  il  massimo punteggio  al  ribasso  piu'  alto)  il  prezzo   pesa,   di   fatto, relativamente di piu' della qualita'.
 Occorre rammentare, infine, che il giudizio operato dalla commissione non e' di tipo assoluto, bensi' di tipo relativo:  se  ad  un'offerta viene assegnato il punteggio massimo, questo non  vuol  dire  che  la stessa costituisce la  migliore  offerta  in  assoluto  presente  sul mercato, ma significa  che  detta  offerta  e'  la  migliore  offerta presentata in una data procedura di  gara  e  valutata  da  una  data commissione.
 Riparametrare l'offerta migliore ad un coefficiente pari  ad  uno  e, conseguentemente, tramite  proporzione  lineare,  le  altre  offerte, risulta  essere  il  metodo  migliore  anche   per   la   valutazione dell'anomalia, in quanto, a monte, una valutazione di  tipo  assoluto permetterebbe alla commissione di  eluderla,  gia'  in  fase  d'esame delle offerte tecniche, potendo la stessa optare per valutazioni  che cadano tutte al di sotto della soglia prevista dal'art.  86  comma  2 del Codice.
   4.3 La seconda fase: la formazione della graduatoria
   Alla luce di quanto previsto nell'allegato "G" e  nell'allegato  "P", del Regolamento, la  seconda  fase  della  procedura  di  valutazione comporta  la  formazione  della  graduatoria,  applicando  il  metodo previsto negli atti di gara. La determinazione si effettua sulla base dei coefficienti (variabili  tra  zero  ed  uno)  attribuiti  (previa riparametrazione qualora i criteri di valutazione siano suddivisi  in sub-criteri).
 In concreto, dopo che la commissione giudicatrice  ha  effettuato  le valutazioni tecniche (confronto  a  coppie  con  tabella  triangolare oppure  con  matrice   quadrata,   oppure   coefficienti   attribuiti discrezionalmente dai singoli commissari), trasformato questi  valori in  coefficienti  ed  attribuito   i   coefficienti   agli   elementi quantitativi,   occorre,   attraverso   i   medesimi    coefficienti, determinare, per ogni  offerta,  un  dato  numerico  finale  atto  ad individuare l'offerta migliore.
 Come gia' evidenziato nei precedenti  paragrafi,  il  Regolamento,  a questo fine, fa riferimento a metodi multicriteri  e  multiobiettivi, quali l'aggregativo compensatore,  l'electre,  il  topsis,  l'evamix. Nessun metodo e' in assoluto il migliore.
   4.3.1 Il metodo aggregativo compensatore
   Il  metodo  maggiormente  utilizzato  dagli   operatori   e'   quello aggregativo compensatore, in quanto  facilmente  comprensibile.  Tale metodo prevede che la migliore offerta sia quella del concorrente che consegue la somma maggiore dei punteggi, ottenuti moltiplicando,  per ogni criterio di valutazione, il peso o punteggio del criterio per il relativo coefficiente attribuito al concorrente.
   In formula:
      Pi = Cai *Pa + Cbi *Pb + ... Cni *Pn
  dove
  Pi = punteggio concorrente i
  Cai = coefficiente criterio a, del concorrente i;
  Cni = coefficiente criterio n, del concorrente i;
  Pa = peso criterio a
  Pn = peso criterio n
     Il metodo presenta tuttavia alcuni inconvenienti:  nei  casi  in  cui siano presenti tanto criteri di valutazione quantitativi (e,  quindi, misurabili) che criteri qualitativi non  tangibili  (e,  quindi,  non misurabili),  gli  aspetti  economici  potrebbero  pesare  in  misura relativamente elevata, anche se in  assoluto,  cioe'  in  entita'  di euro, gli scarti fra le offerte sono modesti. In altri  termini,  nel caso in cui vi siano ribassi non elevati e con differenze piccole tra le  offerte,  l'utilizzo  della  formula  lineare  comporta  che   le differenze tra i punteggi siano molto elevate e, cio', non rispecchia le differenze tra le offerte in termini di risparmio economico per la stazione appaltante. La conseguenza pratica e' che  puo'  vincere  la gara il concorrente che, in termini assoluti, offre un prezzo di poco piu' economico ma che, per effetto della formula lineare, consegue un punteggio molto elevato, tanto  da  ribaltare  la  graduatoria  degli aspetti qualitativi. Pertanto, potrebbe risultare migliore un'offerta che, sul piano della qualita',  aveva  conseguito  un  punteggio  non elevato, ma che riesce a colmare  il  gap  per  effetto  dell'elevato punteggio  conseguito  per  l'offerta  economica,  senza   che   essa corrisponda un'  effettiva  rilevante  riduzione  dei  costi  per  la stazione appaltante, in quanto i ribassi  offerti  erano  di  per  se stessi contenuti.
 Una simile conseguenza puo', pero', derivare  da  vari  fattori,  che devono essere presi in considerazione  quando  si  predispongono  gli atti di gara. Anzitutto, se la stazione appaltante ritiene necessaria una  maggiore  considerazione   degli   aspetti   qualitativi,   deve attribuire un peso relativamente poco  elevato  al  prezzo.  Inoltre, come e' stato piu' volte sottolineato e come e'  stato  chiarito  nel paragrafo precedente, si deve garantire che  non  venga  alterato  il rapporto prezzo/qualita' che la stazione appaltante  ha  fissato  nel bando,   attraverso   la   cosiddetta   riparametrazione,   la    cui effettuazione si suggerisce sia  prevista  negli  atti  di  gara.  In sostanza, se alla migliore offerta sul piano della qualita' non viene attribuito il massimo punteggio, aumenta, nel giudizio, il  peso  del prezzo, con una conseguente alterazione dell'obiettivo della stazione appaltante. Inoltre, e' possibile prevedere una soglia di sbarramento per  gli  elementi  qualitativi  ed  inserire  la  formula  bilineare prevista nell'allegato "P".
 Tali aspetti sono,  quindi,  da  prendere  tutti  in  considerazione, attraverso una valutazione ex ante  in  relazione  alla  complessita' dell'appalto.
   4.3.2 Il metodo electre
    Una efficace soluzione agli inconvenienti sopra evidenziati  risiede nell'utilizzo di metodi diversi da quello  aggregativo  compensatore, come il metodo electre (Elimination and Coice Traslating
  Reality). La ragione di tale differenza e' dovuta al  fatto  che  il metodo aggregativo  compensatore  si  fonda  sul  principio  che  una carente risposta ad un criterio di valutazione puo' essere compensata da un'elevata risposta ad un altro criterio di valutazione, mentre il metodo electre non ammette tale compensazione. Il metodo  electre  e' un metodo di aiuto alle decisioni fondato sul principio del   surclassamento.   In   termini   operativi,   il    principio    del surclassamento prevede che, date due  alternative  A  e  B,  si  puo' affermare che A surclassa B qualora:
  a) esiste una sufficiente  maggioranza  di  criteri  di  valutazione rispetto ai quali si puo' asserire che l'alternativa A e' preferibile o indifferente rispetto alla alternativa B;
  b) per nessuno dei criteri di valutazione non appartenenti a  questa maggioranza  di   criteri,   l'alternativa   B   risulta   ampiamente preferibile all'alternativa A.
  Tale principio  e'  stato  studiato  proprio  per  evitare  fenomeni compensativi.  Il  metodo  e'  illustrato   nell'allegato   "G"   del Regolamento, nel quale sono riportate tutte le formule necessarie per applicarlo e nel "Quaderno sul criterio  dell'offerta  economicamente piu'  vantaggiosa"  pubblicato  sul  sito  dell'Autorita',   che   ne esemplifica l'utilizzo.
  Nel caso in cui la  stazione  appaltante  decida  di  utilizzare  il metodo electre, sono necessari alcuni accorgimenti procedurali.
  In primo luogo, si chiarisce che il  metodo  electre,  limitatamente alle offerte relative a criteri di valutazione di natura quantitativa o di natura qualitativa misurabili, puo' essere applicato anche senza procedere preliminarmente alla trasformazione dei relativi valori  in coefficienti variabili tra zero ed uno,  in  quanto  il  metodo  puo' essere applicato sulla base dei valori assoluti delle offerte.
  In secondo luogo, per quanto riguarda l'eventuale  previsione  della soglia di sbarramento, i documenti di gara devono prevedere  che  non sono ammessi alla seconda fase della procedura i concorrenti che  non abbiano conseguito, per specifici criteri di valutazione  qualitativi e previa riparametrazione qualora i criteri siano suddivisi in  sotto criteri, un valore minimo dei coefficienti.
  Si precisa, poi, che la soglia di  anomalia  prevista  dall'articolo 86, comma 2, del Codice  non  e'  in  questo  caso  calcolabile,  dal momento che la graduatoria delle offerte non e' costruita sulla somma dei punteggi,  ma  sulla  somma  degli  indici  unici  di  dominanza; pertanto, ancorche' non previsto nei documenti di gara,  la  stazione appaltante puo' eventualmente applicare il comma 3  dell'articolo  86 del Codice, procedendo alla verifica di congruita' ove ne ricorrano i presupposti33 .

33  La  formula  finale  della  procedura  del  metodo   electre illustrata nell'allegato  "G"  del  Regolamento  contiene  un  errore materiale; gli indici "k" ed "n"presenti nella  formula  "Pi"  devono intendersi rispettivamente "j" ed "r".


   Infine, si riporta nella tabella seguente un esempio di  applicazione del metodo electre, ipotizzando ribassi di entita'  diverse,  ma  con scarti fra di loro uguali ed uguale scarto massimo.
 Come si vede, la graduatoria e' la stessa se il  ribasso  massimo  e' pari a 25% oppure e' pari a 8% purche' siano uguali lo scarto  fra  i ribassi e lo scarto massimo. In sostanza, il contributo  del  ribasso offerto all'assetto della graduatoria  e'  indipendente  dal  ribasso massimo, ma dipende dagli scarti esistenti fra i ribassi offerti.
    (OMISSIS)
    Se si fosse applicato, invece, il  metodo  aggregativo  compensatore, nel caso di ribassi del 25% e del 21% (lo scarto  fra  i  ribassi  e' pari a 4%), ipotizzando come peso 30 e come ribasso massimo  25%,  al ribasso pari  a  21%  in  base  alla  formula  [(Ri  /  Rmax)  *  30] spetterebbero 25,2 [(21/25)*30] punti; nel caso,  invece  di  ribassi pari a 8% ed a 4% (lo scarto fra i  ribassi  e'  sempre  pari  a  4%) ipotizzando come peso 30 e come ribasso massimo 8%, al ribasso pari a 4% spetterebbero 15 ([4/8)*30] punti. Come si vede,  pur  essendo  lo scarto uguale, e, quindi, pur avendo una identica comporta  riduzione di costo per la stazione appaltante, i  punteggi  per  i  concorrenti sono notevolmente diversi.
   4.3.3 Il punteggio assoluto
      Si sottolinea, infine, che, fra i criteri previsti dalla letteratura scientifica, l'allegato "P" indica anche  il  metodo  del  cosiddetto punteggio assoluto. Tale metodo,  pur  rientrando  fra  i  metodi  di analisi multicriteri o multiobiettivi, e' fondato su attribuzioni dei punteggi su base tabellare. In sostanza,  e'  il  metodo  aggregativo compensatore applicato sulla base di punteggi tabellari  e,cioe',  di una tabella che mette in rapporto  specifici  aspetti  qualitativi  e quantitativi con specifici coefficienti. Il Regolamento richiama tale metodo solo nell'allegato "P", non nell'allegato "G" o  nell'allegato "M". La ragione va ricercata nel  fatto  che  esso  non  puo'  essere applicato quando i  criteri  qualitativi  comportano  valutazioni  di natura soggettiva e non oggettiva. L'attribuzione di punteggi su base tabellare, infatti, e' ammissibile per  le  forniture  e  per  alcuni servizi cui fa riferimento l'allegato "P". mentre non puo' mai essere utilizzata per i lavori o per  i  servizi  tecnici,  che  normalmente prevedono valutazioni di natura soggettiva.
  In questo caso, il coefficiente zero  riguarda,  come  in  qualsiasi metodo di analisi multicriteri o  multiobiettivi,  l'offerta  il  cui impatto e'  il  minimo  oggettivamente  possibile,  oppure  l'offerta risulta uguale a quella posta a base di gara, mentre il  coefficiente uno  riguarda  l'offerta  che  presenta  un  impatto,  nei   riguardi dell'obiettivo o criterio di valutazione in esame, pari  o  superiore ad un determinato valore, stabilito nei documenti di  gara.  Occorre, tuttavia tenere presente che anche in questo caso il coefficiente uno deve essere sempre conseguibile  e  cio'  condiziona  la  formula  di determinazione del coefficiente per l'attribuzione del punteggio  per l'offerta economica che deve consentire di poter conseguire  comunque il coefficiente uno. Cio' non si  verifica  con  formule  diverse  da quelle del Regolamento.
  Per esempio, la formula definita "lineare semplice" che prevede  che il punteggio economico attribuito all'offerta del concorrente  iesimo cresce in maniera proporzionale rispetto al ribasso offerto.  (PEi  = PEmax *Ri ) comporta che il punteggio massimo sarebbe, attribuito  al concorrente che ha offerto il ribasso del 100% e il punteggio zero  a chi ha offerto ribasso zero, cioe' non ha offerto ribasso. Il ribasso del 100% e' sicuramente anomalo. Tale formula, quindi,  oltre  a  non rispettare il principio che al concorrente che ha offerto la migliore offerta  economica  (ribasso  massimo  o  prezzo  minore)  spetti  il punteggio massimo, altera i rapporti che la  stazione  appaltante  ha stabilito fra aspetti economici e aspetti  qualitativi.  Il  rapporto non sarebbe quello stabilito  dalla  stazione  appaltante  ma  quello discendente dal massimo ribasso offerto. Se il ribasso fosse pari  al 20% il punteggio attribuito per il prezzo  sarebbe  pari  al  20%  di quanto stabilito nel  bando.  Gli  aspetti  qualitativi  peserebbero, quindi, l'80% in piu'.
  Nel seguente quadro si riporta un esempio di una tabella  che  mette in  rapporto  specifici  aspetti  qualitativi  e   quantitativi   con specifici   coefficienti   necessaria   per   determinare   l'offerta economicamente piu' vantaggiosa applicando la procedura del punteggio assoluto. Si tratta di un esempio di tabella relativa ad  un  appalto di  forniture  di  computer.  Nella  tabella  si  ipotizza  che   per determinare i coefficienti per  le  proposte  migliorative  si  possa impiegare sia una procedura tabellare, sia la procedura del confronto a coppie. In questo secondo caso vi sara' sempre un concorrente a cui sara' attribuito il coefficiente uno.
      (TABELLA OMESSA)
    Come si vede dalla tabella  determinando  i  punteggi  per  l'offerta economica con la  formula  definita  "lineare  semplice"  al  ribasso massimo non  e'  attribuito  il  massimo  punteggio.  Si  suggerisce, quindi, di  applicare  anche  nel  caso  del  metodo  del  "punteggio assoluto" le formule del Regolamento. Sempre nell'esempio citato, per il criterio "proposte di miglioramenti  tecnici",  per  il  quale  e' prevista la valutazione discrezionale, occorre  prevedere  nel  bando dettagliati criteri motivazionali (si veda supra).
 

   In base a quanto sopra considerato

       IL CONSIGLIO
   Adotta la presente determinazione.
 

 Il relatore

 Sergio Santoro

 Il Presidente f.f.

Piero Calandra


 Depositato presso la Segreteria del  Consiglio  in  data  7  dicembre 2011.
   Il Segretario
 Maria Esposito