Sito giuridico ambientale Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
sul ricorso iscritto al NRG 8646\2001, proposto dalla Provincia di Brindisi in persona del presidente pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Achille Chiappetti ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, via Paolo Emilio n. 7;
contro
Ordine degli Ingegneri della provincia di
Brindisi, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adolfo Gianfreda elettivamente domiciliato in Roma, via
Mantegazza n. 24, presso il sig. Luigi Gardin;
e nei confronti di
Ordine degli Architetti della provincia di
Brindisi in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicolangelo Zurlo ed
elettivamente domiciliato in Roma, via G. Ferrari n. 4 presso lo studio dell'avvocato S. Coronas;
Consiglio Nazionale degli Ingegneri in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Mastrolilli ed
elettivamente domiciliato in Roma, via Denza n. 15 presso lo studio di quest'ultimo;
B.S.H.
Brun Service Holding S.p.A. in persona del legale rappresentante pro
tempore, non costituita;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale della Puglia, sezione seconda di Lecce, n. 4356 del 27 luglio 2001.
Visto il ricorso in appello;
visti gli atti di costituzione in giudizio
dell'Ordine degli Ingegneri di Brindisi e dell'Ordine degli Architetti di
Brindisi;
visto l'atto di intervento ad opponendum
del Consiglio Nazionale degli ingegneri;
viste le memorie prodotte dalle parti a
sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4
dicembre 2001 il
consigliere Vito Poli, uditi gli avvocati Chiappetti, Zurlo, Gianfreda, Mastrolilli;
ritenuto e considerato quanto segue:
Con ricorso notificato il 7 e depositato
il successivo 8 agosto 2001, la provincia di Brindisi proponeva appello avverso la sentenza del T.A.R. della Puglia,
sezione seconda di Lecce, n. 4356 del 27 luglio 2001 con cui veniva annullata la deliberazione
della giunta provinciale n. 14 del 27 gennaio 2001.
Si costituivano gli Ordini degli Ingegneri
e degli Architetti di Brindisi deducendo l'infondatezza del gravame in fatto e diritto.
Interveniva ad opponendum il Consiglio
Nazionale degli Ingegneri insistendo per il rigetto dell'appello.
La causa è passata in decisione
all’udienza pubblica del 4 dicembre 2001.
DIRITTO
1. L'appello è infondato e deve essere respinto.
2. Preliminarmente deve essere esaminata e
disattesa l'eccezione di tardività dell'intervento ad opponendum spiegato dal
Consiglio Nazionale degli Ingegneri.
L'eccezione, oltre ad essere formulata in
modo del tutto generico (pagina 5, punto n. 5 della memoria conclusiva della provincia
di Brindisi del 23 novembre 2001), è infondata alla luce della scansione
cronologica degli adempimenti processuali posti in essere dalla difesa dell'
interventore.
L'atto di intervento è stato notificato a
tutte le parti in causa il 16, 19 e 22 novembre 2001 ed è stato depositato il
successivo 23 novembre.
Vertendosi in materia di impugnativa di
affidamento di incarichi di progettazione di opere pubbliche, i termini del
processo sono dimezzati ex art. 23 bis, lett. a), l. n. 1034 del 1971, ivi compresi
quelli concernenti la notificazione ed il deposito dell'atto di intervento.
Quanto all'individuazione del primo
termine (di notificazione), in mancanza di una norma espressa relativa al
processo di appello, si è ritenuto, a mente dell'art. 40, r.d. n. 642 del 1907
che l'intervento, avendo luogo nello stato in cui si trova la contestazione,
possa avvenire senza alcun onere di osservare termini di decadenza, tranne
quello implicito del passaggio in decisione della causa (cfr. Cons. St., sez.
IV, 3 luglio 2000, n. 3641; sez. V, 9 luglio 1989, n. 526) e salva la
possibilità di concedere un termine a difesa a chi intenda controbattere alla
domanda di intervento (cfr. Cons. St., sez. IV, 17 aprile 2000, n.
2288).
Tale richiesta, peraltro, nel caso di
specie è mancata.
Circa il secondo termine (di deposito
dell'atto di intervento), è appena il caso di notare che l'art. 38 r.d. n. 642
del 1907 cit. - novellato dalla l. n. 205 del 2000 - fissa un termine
perentorio di dieci giorni decorrente dalla notificazione.
Nella specie tale termine - dimidiato in
forza del richiamato art. 23 bis, l. n. 1034 dle 1971 - è stato rispettato.
3. Oggetto del presente giudizio è la
deliberazione della giunta provinciale di Brindisi - n. 14 del 27 gennaio 2001
- con cui:
è stata revocata la precedente
deliberazione giuntale - n. 373 dell'8 novembre 2000 - recante l'approvazione
del bando di gara e relativo disciplinare per l'affidamento a liberi
professionisti di una serie di incarichi di progettazione di opere pubbliche
analiticamente individuate e di importo complessivo superiore a 200.000 ECU
(tale circostanza è lealmente riconosciuta dalla stessa difesa appellante alle
pagine 9 e 12 dell'atto di gravame);
per ragioni di somma urgenza - legate alla
perdita dei finanziamenti comunitari nel quadro dei fondi strutturali regione
Puglia POR 2000\2006 - è stata affidata alla B.S.H. - Brun Service Holding
s.p.a. società mista a partecipazione minoritaria della provincia di Brindisi
costituita ai sensi dell’art. 116 t.u. enti locali - l'incarico di
progettazione di tutte le opere pubbliche in contestazione.
4. L'impugnata sentenza:
ha respinto una prima eccezione di
inammissibilità del ricorso introduttivo - articolato dall'Ordine degli
Ingegneri di Brindisi - affermando che sebbene nel caso di specie la società
B.S.H. avesse esternalizzato, mediante procedure di evidenza pubblica, la
scelta dei progettisti, comunque permaneva la legittimazione dell'Ordine ad
impugnare provvedimenti che affidano incarichi di progettazione ad una s.p.a.
mista che fisiologicamente avrebbe potuto svolgere direttamente l'attività in
questione (tale capo di sentenza non è stato gravato da specifica impugnativa
ed è quindi coperto dalla forza del giudicato interno);
ha respinto una seconda eccezione di
inammissibilità del ricorso, escludendo che l'azione proposta dall'ordine degli
Ingegneri sia finalizzata alla tutela di alcuni soltanto degli associati (anche
tale capo di sentenza non è stato specificamente impugnato);
ha respinto l'eccezione di improcedibilità
del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, per essere state completate,
nelle more del giudizio di primo grado, le contestate attività di
progettazione, riconoscendo la permanenza in capo all'Ordine di un interesse
morale e dell'interesse a conformare la futura azione amministrativa in casi
simili;
ha accolto il secondo motivo di ricorso
incentrato sulla violazione degli artt. 50, 62 e 65, d.P.R. n. 554 del 1999,
nella parte in cui impongono, per l’affidamento delle progettazioni di importo
superiore a 200.000 ECU, il pubblico incanto o la licitazione privata, nonché
dell’art. 28 della l.r. n. 13 del 2000.
5. Con il primo motivo di appello si
contesta, sotto un diverso profilo, la presenza in concreto dell’interesse ad
agire, anche di carattere strumentale, in capo all’Ordine degli Ingegneri, in
considerazione dell’impossibilità per l’amministrazione, all’esito di
un’eventuale annullamento giurisdizionale dell’atto impugnato, di reiterare il
procedimento essendo scaduti i termini per la presentazione delle domande di
finanziamento dei progetti di opere pubbliche.
La censura è infondata.
Esattamente il primo giudice ha valutato
la sussistenza dell’interesse ad agire, in astratto, con riferimento al
contenuto della domanda, e non secundum eventum litis.
Proprio in tema di affidamenti di
incarichi di progettazione di opere pubbliche si è ritenuto legittimato un
Ordine professionale (degli Architetti), a perseguire giudizialmente
l’osservanza di prescrizioni a garanzia della par condicio dei partecipanti a procedure
selettive, nonostante fosse stato avvantaggiato un singolo socio.
Gli ordini professionali, infatti, sono
legittimati a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei
soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale, non solo quando si
tratti della violazione di norme poste a tutela della professione stessa, ma
anche ogniqualvolta si tratti di perseguire comunque il conseguimento di
vantaggi, sia pure di carattere puramente strumentale, giuridicamente
riferibili alla sfera della categoria (cfr. Cons. St., sez. V, 7 marzo 2001, n.
1339; sez. VI, 3 giugno 1996, n. 624). Con l’unico limite derivante dal divieto
di occuparsi di questioni concernenti i singoli iscritti e di quelle relative
ad attività non soggette alla disciplina o potestà dell’ordine professionale,
come ad esempio, in tema di impugnativa di provvedimenti concernenti i
requisiti richiesti dalla pubblica amministrazione per l’acceso all’impiego,
circostanza questa che non ricorre nella vicenda in trattazione (cfr. Cons.
St., sez. V, 23 maggio 1997, n. 527).
Proprio perché gli ordini professionali
non possono occuparsi di questioni che interessino i singoli associati, è
giocoforza che la delibazione della concretezza e dell’attualità della lesione
della posizione soggettiva corporativa azionata in giudizio debba essere
vagliata dal giudice con riferimento ai suoi profili collettivi e dunque
necessariamente morali, astratti e generici.
6. Con il secondo mezzo si reitera
l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse al ricorso da parte
dell’Ordine degli ingegneri a cagione dell’avvenuto espletamento degli
incarichi di progettazione.
La doglianza è infondata.
La dichiarazione di improcedibilità del
ricorso di primo grado, anche in sede di appello, consegue unicamente alla
radicale modificazione della situazione di fatto e di diritto esistente al
momento della proposizione della domanda, tale da rendere certa e definitiva
l’inutilità della sentenza anche sotto un profilo meramente strumentale (che
non ricorrerebbe nella fattispecie odierna, cfr. Cons. St., sez. IV, 1 agosto
2001, n. 4206; sez. IV, 10 novembre 1999, n. 1671); o morale, che invece deve
ritenersi sussistente in considerazione della già delineata peculiare natura
dell’interesse corporativo di cui è portatore l’ente esponenziale, ravvisabile
anche nel precetto conformativo dell’azione amministrativa de futuro: sotto
tale angolazione, si è escluso che l’avvenuta esecuzione dell’opera pubblica
nelle more del giudizio, possa determinare l’improcedibilità per sopravvenuta
carenza di interesse al ricorso proposto contro gli atti relativi al concorso
per il progetto di opera pubblica (cfr. Cons. St., sez. V, 25 giugno 2001, n.
3361).
7. Con il terzo ed ultimo mezzo la
provincia di Brindisi contesta l’omessa considerazione, da parte del primo
giudice, della norma sancita dall’art. 116 testo unico enti locali, in forza
della quale è stata costituita la società B.H.S., che consentirebbe, pur in
assenza di concessione formale di servizio pubblico, di affidare direttamente l’attività
di progettazione delle opere pubbliche in contestazione, da apprezzarsi in un
più ampio contesto di azioni intersettoriali, strettamente coerenti e collegate
fra loro e convergenti verso un obbiettivo comune di interventi per favorire la
crescita e lo sviluppo del territorio, scopi questi ben presenti nello statuo
della società.
Anche questa censura non può essere
accolta.
Conviene delineare la cornice normativa al
cui interno enucleare la regola da applicare al caso concreto.
Secondo l’art. 17, comma 1, l. n. 109 del
1994, <<le prestazioni relative alla progettazione preliminare,
definitiva ed esecutiva nonché alla direzione dei lavori ed agli incarichi di
supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile unico del
procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma triennale
di cui all'articolo 14, sono espletate:
a) dagli uffici tecnici delle stazioni
appaltanti;
b) dagli uffici consortili di progettazione
e di direzione dei lavori che i comuni, i rispettivi consorzi e unioni, le
comunità montane, le aziende unità sanitarie locali, i consorzi, gli enti di
industrializzazione e gli enti di bonifica possono costituire con le modalità
di cui agli articoli 24, 25 e 26 della legge 8 giugno 1990, n. 142, e
successive modificazioni;
c) dagli organismi di altre pubbliche
amministrazioni di cui le singole amministrazioni aggiudicatrici possono
avvalersi per legge;
d) da liberi professionisti singoli od associati
nelle forme di cui alla legge 23 novembre 1939, n. 1815, e successive
modificazioni;
e) dalle società di professionisti di cui
al comma 6, lettera a);
f) dalle società di ingegneria di cui al
comma 6, lettera b);
g) da raggruppamenti temporanei costituiti
dai soggetti di cui alle lettere d), e) ed f), ai quali si applicano le
disposizioni di cui all'articolo 13 in quanto compatibili>>.
Completa il quadro la disposizione recata
dall’art. 18
2 - quater, l. n. 109 del 1994, secondo
cui <<è vietato l'affidamento di attività di progettazione, direzione
lavori, collaudo, indagine e attività di supporto a mezzo di contratti a tempo
determinato od altre procedure diverse da quelle previste dalla presente
legge.>>
Dall’esame congiunto delle illustrate
disposizioni si evince, già sul piano letterale, che in Italia la progettazione
esterna di opere pubbliche (che non costituisce gestione di servizio pubblico),
può essere affidata dalle stazioni appaltanti esclusivamente a mezzo delle
procedure previste dalla medesima legge, e quindi, in sostanza, solo ai
soggetti enumerati dal primo comma dell’art. 17, lett. d), e) f) g), (conforme
sul punto è anche l’art. 50, comma 1, d.P.R. n. 554 del 1999).
All’interno di tale catalogo non sono
contemplate le società miste di cui all’invocato art. 116 t.u. enti locali.
Quest’ultima norma, invero, individua
esattamente i compiti cui possono attendere tali società: la gestione di
pubblici servizi (fattispecie che non viene in considerazione nel caso di
specie), e la realizzazione di infrastrutture ed opere di interesse pubblico
che non rientrino nelle competenze istituzionali di altri enti (con esclusione,
quindi, dell’attività di progettazione che rimane appannaggio dei
professionisti – singoli o associati - e delle società di ingegneria di cui
all’art. 17, comma 1, l. n. 109 cit.).
Le uniche eccezioni che si rinvengono nel
sistema normativo sono quelle inerenti la progettazione definitiva ed esecutiva
dei lavori affidata al concessionario di lavori pubblici (art. 19, comma 2, l.
n. 109), nonché l’attività di progettazione che possono svolgere le società di
trasformazione urbanistica (art. 120 t.u. enti locali).
Ma si tratta appunto di eccezioni alla
regola generale che vede unici protagonisti dell’attività di progettazione di
opere pubbliche i soggetti contemplati dall’art. 17, comma 1, l. n. 109 cit.
8. Sulla scorta delle argomentazioni
illustrate l’appello deve essere respinto.
Ravvisando giusti motivi il collegio
compensa integralmente fra tutte le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (sezione quarta):
- respinge
l'appello proposto, e per l'effetto conferma la sentenza indicata in epigrafe;
- dichiara
integralmente compensate fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia
eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di
consiglio del 4 dicembre 2001, con la partecipazione dei signori:
Lucio Venturini -
Presidente
Cesare Lamberti -
Consigliere
Dedi Rulli -
Consigliere
Maria Grazia Cappugi -
Consigliere
Vito Poli Rel. Estensore - Consigliere
IL Presidente L'Estensore
Il Segretario
Pubblicato il 23.01.2002
In mancanza di una norma espressa relativa
al processo di appello, deve ritenersi a mente dell'art. 40, r.d. n. 642 del
1907 che l'intervento, avendo luogo nello stato in cui si trova la
contestazione, possa avvenire senza alcun onere di osservare termini di
decadenza, tranne quello implicito del passaggio in decisione della causa e
salva la possibilità di concedere un termine a difesa a chi intenda
controbattere alla domanda di intervento.
Le società miste di cui all’art. 116 testo
unico enti locali non possono svolgere attività di progettazione di opere
pubbliche appannaggio esclusivo dei soggetti indicati dall’art. 17, comma 1, l.
n. 109 del 1994.
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