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IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
sul ricorso n. 219/96 proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e
dal Prefetto di Caserta, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato,
presso la stessa legalmente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
De Rosa Lucia, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Sergio Smedile e Vincenzo De Falco, elettivamente domiciliati con gli stessi a Roma, via G. Ferrari, n. 12, presso lo studio dell’avv. Smedile;
per la riforma
della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Campania, Napoli, Sez. I, n. 246, pubblicata il
27 ottobre 1994, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso proposto
da De Rosa Lucia, concernente trasferimento d’ufficio dal Comune di Teverola al
Comune di Cancello Arnone.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio
dell’appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a
sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 6
novembre 2001 il Consigliere Giuseppe Carinci;
Uditi gli avvocati Smedile S. e De Falco V.
per la parte resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto
segue.
Con decreto prot. n. 2974 del 14 dicembre
1992 – comunicato a mezzo fax in data 23 dicembre 1992 - il Prefetto di Caserta
ha deciso di trasferire d’ufficio, per motivi di servizio, la segretaria
comunale De Rosa Lucia dal Comune di Teverola al Comune di Cancello Arnone. La
decisione è stata impugnata dall’interessata presso il Tribunale amministrativo
della Campania, con atto notificato in data 19 febbraio 1993. L’istante deduceva
che l’atto era nullo e improduttivo di effetti giuridici, in quanto comunicato
via fax senza essere seguito da nota scritta di conferma. Il provvedimento,
inoltre, non avrebbe spiegato le ragioni del trasferimento, causato
indubbiamente dal suo rifiuto di avallare operazioni non regolari degli
amministratori del Comune, con palese difetto di motivazione oltre che
sviamento di potere e violazione della legge 8 giugno 1962 n. 604.
Si è costituita in giudizio
l’Amministrazione intimata, che ha ritenuto il ricorso del tutto infondato e ne
ha chiesto il rigetto con ogni conseguenziale statuizione.
Il Tribunale amministrativo ha respinto il
primo motivo del gravame, con cui il provvedimento di trasferimento era stato
censurato perché comunicato mediante fax senza essere seguito da regolare
comunicazione di conferma. Ha accolto invece il secondo, osservando che il
Prefetto non poteva limitarsi a prendere atto della mera richiesta di
trasferimento avanzata dall’Amministrazione comunale presso cui la dipendente era
in servizio e del parere favorevole espresso dal Comune di destinazione. In
ordine alle generiche ragioni di disservizio addotte, il Tribunale ha ritenuto
che le stesse non potevano essere attribuite interamente alla Segretaria, e non
ha escluso l’esistenza di tentativi da parte dell’Amministrazione di volersi
liberare di un funzionario divenuto scomodo.
Il Ministero dell’Interno e la Prefettura
di Caserta non hanno condiviso tale decisione e l’hanno impugnata in questa
sede con atto notificato in data 12 dicembre 1995 e depositato il 10 del mese
successivo. Nel gravame hanno dedotto i seguenti motivi.
1 – L’assunto del Tribunale amministrativo
non tiene conto del fatto che il Prefetto di Caserta non si è limitato a
prendere atto della richiesta del Comune di Teverola di trasferire la De Rosa,
ma ha fatto rinvio alla delibera assunta dall’ente in data 23 novembre 1992, in
cui si faceva riferimento a episodi “incresciosi” verificatisi tra
l’Amministrazione e la dipendente, episodi che avevano determinato uno stato di
incompatibilità nel tempo, tale da essere di nocumento allo svolgimento dei
lavori negli uffici comunali. L’atto conteneva indicazioni dell’obiettiva
situazione di incompatibilità ambientale che si era determinata nell’ambito di
tali uffici, con pregiudizio per il corretto ed efficiente svolgimento dei
servizi, e dava, quindi, pienamente conto delle ragioni che hanno indotto il
Prefetto a disporre il trasferimento della dipendente.
2 - Non è esatto che la Prefettura avrebbe
assecondato i tentativi dell’Amministrazione di “liberarsi di un funzionario
divenuto successivamente scomodo”, non sussistendo alcun fondamento a tal
proposito. Tali illazioni - peraltro del tutto gratuite e lesive del prestigio
dell’Amministrazione – sarebbero smentite da fatti e circostanze costituenti
precisi elementi di prova idonei a dimostrare l’infondatezza della tesi
avversaria.
Con atto depositato in data 17 febbraio
1996, si è costituita in giudizio De Rosa Lucia - rappresentata dagli avv.ti
Vincenzo Colacino e Antonio Cuomo – che ha controdedotto alle tesi sostenute
dall’appellante. La resistente ha insistito nel dedotto difetto di motivazione
del provvedimento di trasferimento, siccome rilevato dal Tribunale
amministrativo. Ha inoltre proposto, in via gradata, appello incidentale,
contestando la sentenza nella parte in cui è stato disatteso e respinto il
primo motivo del ricorso, tenuto conto che la mancata conferma del fax non
potrebbe comunque ritenersi superata, essendo stata omessa la fase di verifica
della comunicazione.
A seguito di rinuncia al mandato da parte
dell’avv. Colacino, si è costituito in giudizio, con atto del 7 gennaio 1999,
in rappresentanza e difesa della De Rosa, l’avv. Natalina Raffaelli, che si è
riportato integralmente al ricorso introduttivo presso il TAR, nonché alle
difese esposte nell’atto costitutivo e nel ricorso incidentale prodotti in sede
di appello, insistendo nelle deduzioni e conclusioni ivi formulate.
In data 30 marzo 2001, avendo rinunciato
al mandato difensivo anche il nuovo procuratore, si sono costituiti in
rappresentanza della De Rosa gli avv.ti Sergio Smedile e Vincenzo De Falco, i
quali hanno reso noto che con provvedimento prot. n. 6663 del 21 luglio 2000,
il Comune di Teverola ha revocato l’incarico alla segretaria ricorrente e si è
dotato di un nuovo segretario. L’appellata si trova ora in disponibilità, in
attesa cioè di essere chiamata in servizio da altro Comune, circostanza che
avrebbe determinato l’intervenuta cessazione della materia del contendere.
L’appello, comunque, sarebbe del tutto infondato per il palese difetto di
motivazione già riscontrato dal Tribunale amministrativo, e, in ogni caso e in
via gradata, sarebbe sicuramente fondato l’appello incidentale, proposto per i
motivi già esposti e ribaditi.
In data 24 ottobre 2001 i difensori
dell’appellata hanno depositato memoria con la quale hanno ulteriormente
illustrato le argomentazioni poste a base dell’assunto difensivo, insistendo
nelle conclusioni formulate.
Come esposto in narrativa, il Ministero
dell’Interno e la Prefettura di Caserta hanno impugnato la decisione con la quale il Tribunale amministrativo della Campania aveva accolto il ricorso proposto da De
Rosa Lucia, segretaria comunale in servizio presso il Comune di Teverola, ed aveva
annullato il provvedimento di trasferimento d’ufficio disposto dal Prefetto,
che aveva destinato la dipendente al Comune di Cancello Arnone.
Va precisato, in via preliminare, che
all’osservazione formulata dall’attuale appellata, secondo cui sulla controversia
sarebbe cessata la materia del contendere, non può attribuirsi consistenza.
In effetti, anche se alla De Rosa risulta
preclusa, a seguito della revoca dell’incarico adottata dal Comune di Teverola,
la possibilità di riassumervi servizio - donde il venire meno del suo interesse
alla decisione - non altrettanto può dirsi per la parte appellante, nei cui
confronti non può certo negarsi l’esistenza di un interesse, anche solo morale,
tendente al riconoscimento della legittimità del provvedimento di trasferimento
a suo tempo emanato. Il che basta a far ritenere sussistente l’interesse alla
decisione della controversia (Cons. St., Sez. VI, n. 3968 del 17.7.00; Sez. V,
n. 4861 del 20.9.00).
Ciò considerato, si rileva dagli atti del
giudizio che il trasferimento della De Rosa è stato disposto dal Prefetto di
Caserta, su richiesta della Giunta del Comune di Teverola, per ravvisate
esigenze di servizio nell’ambito degli uffici comunali.
Della complessa situazione in cui versava il
Comune di Teverola il Tribunale amministrativo ha fatto ampia disanima e ha
rilevato che l’ente si trovava non solo in gravi difficoltà finanziarie, tanto
è vero che non molto tempo dopo ne veniva accertato la stato di dissesto
finanziario, ma anche che era soggetto a pressioni esterne di natura
camorristica, tanto che diversi amministratori erano stati indotti a dimettersi
dalle cariche e, successivamente, veniva deciso lo scioglimento dell’organo
consiliare. Il Tribunale ha altresì osservato che nell’adottare l’impugnato
trasferimento, il Prefetto si era limitato a prendere atto dell’esistenza di
pareri favorevoli dei Comuni interessati: quello di Teverola e quello di
Cancello Arnone (Comune nuovo presso cui la dipendente era stata destinata), ma
non aveva tenuto nel debito conto le previsioni di cui all’art. 28 della legge
8 giugno 1962 n. 604, secondo cui il trasferimento d’ufficio di un segretario
comunale può essere disposto “soltanto per esigenze di servizio, con
provvedimento motivato, su richiesta o previo parere delle Amministrazioni
interessate”.
Ora, se è pacifico che le richieste delle
Amministrazioni interessate realmente sussistono nel caso in esame, non
altrettanto può dirsi per quanto riguarda la completezza della motivazione.
La giurisprudenza amministrativa ha
affermato che i trasferimenti d’ufficio dei segretari comunali ex art. 28 della
legge 8 giugno 1962, n. 604, possono essere disposti soltanto per esigenze di
servizio, e ha ritenuto illegittimo il trasferimento di un segretario comunale
motivato con riferimento ad asserita incompatibilità ambientale (Cons. St.,
Sez. IV, n. 341 del 13.9.1985). La giurisprudenza ha ulteriormente precisato
che nei trasferimenti di servizio dei segretari comunali l’Amministrazione deve
indicare le ragioni specifiche che l’hanno indotta ad avvalersi della procedura
di cui all’art. 28 della citata legge del 1962, a nulla valendo il generico
richiamo alla sistemazione dell’ufficio di segreteria (Con. St., Sez. IV, n.
669 del 1.7.1992).
In effetti il legislatore, anche in
considerazione della particolare posizione di tali dipendenti - appartenenti a
un ruolo organico distinto da quello del personale degli enti – ha voluto
stabilire, attraverso l’indicata disposizione, forme volte a garantire
l’indipendenza e l’autonomia della loro funzione, anche a tutela della
legittimità dell’azione amministrativa, prescrivendo regole precise da seguire
nel caso di un loro eventuale trasferimento d’ufficio, collegate
imprescindibilmente alla presenza di concrete e reali esigenze di servizio.
Com’è noto, il regime di cui alla citata
legge è ormai superato. Ciò non toglie, tuttavia, che gli affermati principi
debbano valere anche nel caso in esame, i cui atti sono stati adottati sotto la
vigenza delle precedenti norme.
A sostegno della legittimità del
provvedimento di trasferimento, la difesa dell’Amministrazione sostiene che
l’atto è stato motivato per relationem, attraverso il richiamo alla delibera di
Giunta adottata dal Comune di Teverola in data 23 novembre 1992, che attribuiva
alla dipendente il verificarsi di episodi “incresciosi” tra la stessa e
l’Amministrazione comunale, e il determinarsi nel tempo di uno stato di
incompatibilità tale da essere di nocumento all’ambiente e di pregiudizio al
corretto ed efficiente svolgimento dei servizi.
Non è chi non veda come tali indicazioni
siano del tutto generiche. Viceversa, come pure osservato dal Tribunale
amministrativo, gli atti depositati in giudizio denotano che gli “episodi
incresciosi”, più che alla Segretaria, siano attribuibili al comportamento
degli amministratori, ai quali la dipendente aveva inteso opporsi a tutela
della legittimità di operazioni che apparivano non corrette sotto il profilo
finanziario. Da ciò è nata l’incomprensione.
Quanto all’affermata inefficienza dei
servizi comunali, si desume, attraverso gli stessi atti che nell’ambito
dell’ente vigeva una situazione non sempre improntata al preciso rispetto dei
doveri d’ufficio da parte di taluni dipendenti, di cui la stessa Segretaria si
era lamentata. Ma anche tale situazione, indubbiamente preesistente
all’assunzione in servizio della De Rosa, non appare possa essere attribuita
all’esclusiva responsabilità di questa. In ogni caso, è evidente che sia
mancato, in proposito, prima dell’assunzione dell’impugnato provvedimento, lo
svolgimento di una concreta indagine istruttoria idonea a chiarire le effettive
condizioni dello stato dei servizi comunali. Se l’indagine fosse stata svolta,
si sarebbe potuto accertare, ad esempio, che solo qualche settimana prima
dell’adozione della delibera comunale di richiesta di trasferimento da parte
del Comune, la Giunta Comunale aveva rivolto alla stessa un elogio per
l’attività svolta e la dedizione dimostrata nell’adempimento dei suoi doveri di
ufficio e per la disponibilità al servizio degli Amministratori, degli
impiegati e della popolazione (delibera
n. 253 del 2 novembre 1992). Anche se pochi giorni dopo lo stesso organo ha
inteso revocare tale riconoscimento (delibera n. 258 del 7 novembre 1992), per l’insorgere – come si legge nel
relativo atto - di “perplessità” (peraltro mai indicate) da parte di “molti
amministratori”. E’ quindi palese la contraddittorietà tra atti – rimasta
irrisolta - e il difetto di motivazione su cui poggiano le affermazioni della
Giunta e, conseguentemente, la decisione del Prefetto che si è determinato a
disporre il trasferimento sulla base appunto della richiesta di tale organo.
L’appellante sostiene ancora che sarebbe
inesatta l’affermazione contenuta nella sentenza di primo grado (di cui essa si
duole anche per il disdoro che recherebbe all’Amministrazione) secondo cui la
Prefettura avrebbe assecondato, attraverso l’adozione del provvedimento di
trasferimento, i tentativi dell’Amministrazione comunale di “liberarsi di un
funzionario divenuto successivamente scomodo”, non sussistendo alcun fondamento
a tal proposito.
Il rilievo non è esatto. Il giudice di
prime cure, in realtà, non ha fatto affermazioni in tal senso, ma ha solo
osservato che la mancanza di qualsiasi indagine e qualsiasi valutazione sull’esistenza
di cause influenti sul buon andamento dei servizi, legittimava il sospetto che
potessero esservi stati dei tentativi volti a conseguire l’indicato fine,
tentativi che un’indagine istruttoria e un’esauriente motivazione svolte
secondo le regole poste dall’art. 28 della legge 8 giugno 1962 n. 604 avrebbero
potuto certamente diradare.
In conclusione, le doglianze avanzate in
appello si appalesano infondate e meritano di essere respinte.
Ne consegue l’improcedibilità dell’appello
incidentale proposto dalla De Rosa. Il rigetto dell’appello principale lascia
in vita, infatti, la sentenza di primo grado e resta quindi confermato
l’intervenuto annullamento del provvedimento di trasferimento oggetto della
controversia. Ogni ulteriore decisione sarebbe dunque priva di utilità per le
parti in causa.
Sussistono validi motivi per compensare le
spese del presente grado di giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione quarta, respinge l’appello principale e dichiara
improcedibile l’appello incidentale.
Compensa le spese del secondo grado di
giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 6 novembre 2001,
dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con
l’intervento dei seguenti signori:
Giovanni PALEOLOGO Presidente
Marcello BORIONI Consigliere
Cesare LAMBERTI Consigliere
Giuseppe CARINCI Consigliere estensore
Ermanno DE FRANCISCO Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL
SEGRETARIO
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