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Consiglio Stato Sez. IV, 14 febbraio 2002, n. 888.

 

REPUBBLICAITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

 

D E C I S I O N E

 

sul ricorso n. 219/96 proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e dal Prefetto di Caserta, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la stessa legalmente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

De Rosa Lucia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Sergio Smedile e Vincenzo De Falco, elettivamente domiciliati con gli stessi a Roma, via G. Ferrari, n. 12, presso lo studio dell’avv. Smedile;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, Napoli, Sez. I, n. 246, pubblicata il 27 ottobre 1994, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso proposto da De Rosa Lucia, concernente trasferimento d’ufficio dal Comune di Teverola al Comune di Cancello Arnone.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 6 novembre 2001 il Consigliere Giuseppe Carinci;

Uditi gli avvocati Smedile S. e De Falco V. per la parte resistente;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

 

FATTO

 

Con decreto prot. n. 2974 del 14 dicembre 1992 – comunicato a mezzo fax in data 23 dicembre 1992 - il Prefetto di Caserta ha deciso di trasferire d’ufficio, per motivi di servizio, la segretaria comunale De Rosa Lucia dal Comune di Teverola al Comune di Cancello Arnone. La decisione è stata impugnata dall’interessata presso il Tribunale amministrativo della Campania, con atto notificato in data 19 febbraio 1993. L’istante deduceva che l’atto era nullo e improduttivo di effetti giuridici, in quanto comunicato via fax senza essere seguito da nota scritta di conferma. Il provvedimento, inoltre, non avrebbe spiegato le ragioni del trasferimento, causato indubbiamente dal suo rifiuto di avallare operazioni non regolari degli amministratori del Comune, con palese difetto di motivazione oltre che sviamento di potere e violazione della legge 8 giugno 1962 n. 604.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, che ha ritenuto il ricorso del tutto infondato e ne ha chiesto il rigetto con ogni conseguenziale statuizione.

Il Tribunale amministrativo ha respinto il primo motivo del gravame, con cui il provvedimento di trasferimento era stato censurato perché comunicato mediante fax senza essere seguito da regolare comunicazione di conferma. Ha accolto invece il secondo, osservando che il Prefetto non poteva limitarsi a prendere atto della mera richiesta di trasferimento avanzata dall’Amministrazione comunale presso cui la dipendente era in servizio e del parere favorevole espresso dal Comune di destinazione. In ordine alle generiche ragioni di disservizio addotte, il Tribunale ha ritenuto che le stesse non potevano essere attribuite interamente alla Segretaria, e non ha escluso l’esistenza di tentativi da parte dell’Amministrazione di volersi liberare di un funzionario divenuto scomodo.

Il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Caserta non hanno condiviso tale decisione e l’hanno impugnata in questa sede con atto notificato in data 12 dicembre 1995 e depositato il 10 del mese successivo. Nel gravame hanno dedotto i seguenti motivi.

1 – L’assunto del Tribunale amministrativo non tiene conto del fatto che il Prefetto di Caserta non si è limitato a prendere atto della richiesta del Comune di Teverola di trasferire la De Rosa, ma ha fatto rinvio alla delibera assunta dall’ente in data 23 novembre 1992, in cui si faceva riferimento a episodi “incresciosi” verificatisi tra l’Amministrazione e la dipendente, episodi che avevano determinato uno stato di incompatibilità nel tempo, tale da essere di nocumento allo svolgimento dei lavori negli uffici comunali. L’atto conteneva indicazioni dell’obiettiva situazione di incompatibilità ambientale che si era determinata nell’ambito di tali uffici, con pregiudizio per il corretto ed efficiente svolgimento dei servizi, e dava, quindi, pienamente conto delle ragioni che hanno indotto il Prefetto a disporre il trasferimento della dipendente.

2 - Non è esatto che la Prefettura avrebbe assecondato i tentativi dell’Amministrazione di “liberarsi di un funzionario divenuto successivamente scomodo”, non sussistendo alcun fondamento a tal proposito. Tali illazioni - peraltro del tutto gratuite e lesive del prestigio dell’Amministrazione – sarebbero smentite da fatti e circostanze costituenti precisi elementi di prova idonei a dimostrare l’infondatezza della tesi avversaria.

Con atto depositato in data 17 febbraio 1996, si è costituita in giudizio De Rosa Lucia - rappresentata dagli avv.ti Vincenzo Colacino e Antonio Cuomo – che ha controdedotto alle tesi sostenute dall’appellante. La resistente ha insistito nel dedotto difetto di motivazione del provvedimento di trasferimento, siccome rilevato dal Tribunale amministrativo. Ha inoltre proposto, in via gradata, appello incidentale, contestando la sentenza nella parte in cui è stato disatteso e respinto il primo motivo del ricorso, tenuto conto che la mancata conferma del fax non potrebbe comunque ritenersi superata, essendo stata omessa la fase di verifica della comunicazione.

A seguito di rinuncia al mandato da parte dell’avv. Colacino, si è costituito in giudizio, con atto del 7 gennaio 1999, in rappresentanza e difesa della De Rosa, l’avv. Natalina Raffaelli, che si è riportato integralmente al ricorso introduttivo presso il TAR, nonché alle difese esposte nell’atto costitutivo e nel ricorso incidentale prodotti in sede di appello, insistendo nelle deduzioni e conclusioni ivi formulate.

In data 30 marzo 2001, avendo rinunciato al mandato difensivo anche il nuovo procuratore, si sono costituiti in rappresentanza della De Rosa gli avv.ti Sergio Smedile e Vincenzo De Falco, i quali hanno reso noto che con provvedimento prot. n. 6663 del 21 luglio 2000, il Comune di Teverola ha revocato l’incarico alla segretaria ricorrente e si è dotato di un nuovo segretario. L’appellata si trova ora in disponibilità, in attesa cioè di essere chiamata in servizio da altro Comune, circostanza che avrebbe determinato l’intervenuta cessazione della materia del contendere. L’appello, comunque, sarebbe del tutto infondato per il palese difetto di motivazione già riscontrato dal Tribunale amministrativo, e, in ogni caso e in via gradata, sarebbe sicuramente fondato l’appello incidentale, proposto per i motivi già esposti e ribaditi.

In data 24 ottobre 2001 i difensori dell’appellata hanno depositato memoria con la quale hanno ulteriormente illustrato le argomentazioni poste a base dell’assunto difensivo, insistendo nelle conclusioni formulate.

 

D I R I T T O

 

Come esposto in narrativa, il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Caserta hanno impugnato la decisione con la quale il Tribunale amministrativo della Campania aveva accolto il ricorso proposto da De Rosa Lucia, segretaria comunale in servizio presso il Comune di Teverola, ed aveva annullato il provvedimento di trasferimento d’ufficio disposto dal Prefetto, che aveva destinato la dipendente al Comune di Cancello Arnone.

Va precisato, in via preliminare, che all’osservazione formulata dall’attuale appellata, secondo cui sulla controversia sarebbe cessata la materia del contendere, non può attribuirsi consistenza.

In effetti, anche se alla De Rosa risulta preclusa, a seguito della revoca dell’incarico adottata dal Comune di Teverola, la possibilità di riassumervi servizio - donde il venire meno del suo interesse alla decisione - non altrettanto può dirsi per la parte appellante, nei cui confronti non può certo negarsi l’esistenza di un interesse, anche solo morale, tendente al riconoscimento della legittimità del provvedimento di trasferimento a suo tempo emanato. Il che basta a far ritenere sussistente l’interesse alla decisione della controversia (Cons. St., Sez. VI, n. 3968 del 17.7.00; Sez. V, n. 4861 del 20.9.00).

Ciò considerato, si rileva dagli atti del giudizio che il trasferimento della De Rosa è stato disposto dal Prefetto di Caserta, su richiesta della Giunta del Comune di Teverola, per ravvisate esigenze di servizio nell’ambito degli uffici comunali.

Della complessa situazione in cui versava il Comune di Teverola il Tribunale amministrativo ha fatto ampia disanima e ha rilevato che l’ente si trovava non solo in gravi difficoltà finanziarie, tanto è vero che non molto tempo dopo ne veniva accertato la stato di dissesto finanziario, ma anche che era soggetto a pressioni esterne di natura camorristica, tanto che diversi amministratori erano stati indotti a dimettersi dalle cariche e, successivamente, veniva deciso lo scioglimento dell’organo consiliare. Il Tribunale ha altresì osservato che nell’adottare l’impugnato trasferimento, il Prefetto si era limitato a prendere atto dell’esistenza di pareri favorevoli dei Comuni interessati: quello di Teverola e quello di Cancello Arnone (Comune nuovo presso cui la dipendente era stata destinata), ma non aveva tenuto nel debito conto le previsioni di cui all’art. 28 della legge 8 giugno 1962 n. 604, secondo cui il trasferimento d’ufficio di un segretario comunale può essere disposto “soltanto per esigenze di servizio, con provvedimento motivato, su richiesta o previo parere delle Amministrazioni interessate”.

Ora, se è pacifico che le richieste delle Amministrazioni interessate realmente sussistono nel caso in esame, non altrettanto può dirsi per quanto riguarda la completezza della motivazione.

La giurisprudenza amministrativa ha affermato che i trasferimenti d’ufficio dei segretari comunali ex art. 28 della legge 8 giugno 1962, n. 604, possono essere disposti soltanto per esigenze di servizio, e ha ritenuto illegittimo il trasferimento di un segretario comunale motivato con riferimento ad asserita incompatibilità ambientale (Cons. St., Sez. IV, n. 341 del 13.9.1985). La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che nei trasferimenti di servizio dei segretari comunali l’Amministrazione deve indicare le ragioni specifiche che l’hanno indotta ad avvalersi della procedura di cui all’art. 28 della citata legge del 1962, a nulla valendo il generico richiamo alla sistemazione dell’ufficio di segreteria (Con. St., Sez. IV, n. 669 del 1.7.1992).

In effetti il legislatore, anche in considerazione della particolare posizione di tali dipendenti - appartenenti a un ruolo organico distinto da quello del personale degli enti – ha voluto stabilire, attraverso l’indicata disposizione, forme volte a garantire l’indipendenza e l’autonomia della loro funzione, anche a tutela della legittimità dell’azione amministrativa, prescrivendo regole precise da seguire nel caso di un loro eventuale trasferimento d’ufficio, collegate imprescindibilmente alla presenza di concrete e reali esigenze di servizio.

Com’è noto, il regime di cui alla citata legge è ormai superato. Ciò non toglie, tuttavia, che gli affermati principi debbano valere anche nel caso in esame, i cui atti sono stati adottati sotto la vigenza delle precedenti norme.

A sostegno della legittimità del provvedimento di trasferimento, la difesa dell’Amministrazione sostiene che l’atto è stato motivato per relationem, attraverso il richiamo alla delibera di Giunta adottata dal Comune di Teverola in data 23 novembre 1992, che attribuiva alla dipendente il verificarsi di episodi “incresciosi” tra la stessa e l’Amministrazione comunale, e il determinarsi nel tempo di uno stato di incompatibilità tale da essere di nocumento all’ambiente e di pregiudizio al corretto ed efficiente svolgimento dei servizi.

Non è chi non veda come tali indicazioni siano del tutto generiche. Viceversa, come pure osservato dal Tribunale amministrativo, gli atti depositati in giudizio denotano che gli “episodi incresciosi”, più che alla Segretaria, siano attribuibili al comportamento degli amministratori, ai quali la dipendente aveva inteso opporsi a tutela della legittimità di operazioni che apparivano non corrette sotto il profilo finanziario. Da ciò è nata l’incomprensione.

Quanto all’affermata inefficienza dei servizi comunali, si desume, attraverso gli stessi atti che nell’ambito dell’ente vigeva una situazione non sempre improntata al preciso rispetto dei doveri d’ufficio da parte di taluni dipendenti, di cui la stessa Segretaria si era lamentata. Ma anche tale situazione, indubbiamente preesistente all’assunzione in servizio della De Rosa, non appare possa essere attribuita all’esclusiva responsabilità di questa. In ogni caso, è evidente che sia mancato, in proposito, prima dell’assunzione dell’impugnato provvedimento, lo svolgimento di una concreta indagine istruttoria idonea a chiarire le effettive condizioni dello stato dei servizi comunali. Se l’indagine fosse stata svolta, si sarebbe potuto accertare, ad esempio, che solo qualche settimana prima dell’adozione della delibera comunale di richiesta di trasferimento da parte del Comune, la Giunta Comunale aveva rivolto alla stessa un elogio per l’attività svolta e la dedizione dimostrata nell’adempimento dei suoi doveri di ufficio e per la disponibilità al servizio degli Amministratori, degli impiegati e della popolazione  (delibera n. 253 del 2 novembre 1992). Anche se pochi giorni dopo lo stesso organo ha inteso revocare tale riconoscimento (delibera n. 258 del 7 novembre 1992),    per l’insorgere – come si legge nel relativo atto - di “perplessità” (peraltro mai indicate) da parte di “molti amministratori”. E’ quindi palese la contraddittorietà tra atti – rimasta irrisolta - e il difetto di motivazione su cui poggiano le affermazioni della Giunta e, conseguentemente, la decisione del Prefetto che si è determinato a disporre il trasferimento sulla base appunto della richiesta di tale organo.

L’appellante sostiene ancora che sarebbe inesatta l’affermazione contenuta nella sentenza di primo grado (di cui essa si duole anche per il disdoro che recherebbe all’Amministrazione) secondo cui la Prefettura avrebbe assecondato, attraverso l’adozione del provvedimento di trasferimento, i tentativi dell’Amministrazione comunale di “liberarsi di un funzionario divenuto successivamente scomodo”, non sussistendo alcun fondamento a tal proposito.

Il rilievo non è esatto. Il giudice di prime cure, in realtà, non ha fatto affermazioni in tal senso, ma ha solo osservato che la mancanza di qualsiasi indagine e qualsiasi valutazione sull’esistenza di cause influenti sul buon andamento dei servizi, legittimava il sospetto che potessero esservi stati dei tentativi volti a conseguire l’indicato fine, tentativi che un’indagine istruttoria e un’esauriente motivazione svolte secondo le regole poste dall’art. 28 della legge 8 giugno 1962 n. 604 avrebbero potuto certamente diradare.

In conclusione, le doglianze avanzate in appello si appalesano infondate e meritano di essere respinte.

Ne consegue l’improcedibilità dell’appello incidentale proposto dalla De Rosa. Il rigetto dell’appello principale lascia in vita, infatti, la sentenza di primo grado e resta quindi confermato l’intervenuto annullamento del provvedimento di trasferimento oggetto della controversia. Ogni ulteriore decisione sarebbe dunque priva di utilità per le parti in causa.

Sussistono validi motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

 

P. Q. M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, respinge l’appello principale e dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Compensa le spese del secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 6 novembre 2001, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti signori:

Giovanni PALEOLOGO                                       Presidente

Marcello BORIONI                                              Consigliere

Cesare LAMBERTI                                              Consigliere

Giuseppe CARINCI                                             Consigliere estensore

Ermanno DE FRANCISCO                                   Consigliere

 

L’ESTENSORE                                                  IL PRESIDENTE

                                      IL SEGRETARIO

 

 

 

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