Legislazione giurisprudenza Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 1782 del 1990 (n. R.G. 5901), proposto dal Ministero dell’interno, in persona del Ministro in carica, e dal Comitato Provinciale di Assistenza e Beneficenza Pubblica, in persona del suo Presidente in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
CHIAPPERINI Antonio, non costituito in questo grado del giudizio.
per l'annullamento
della sentenza del T.A.R. Puglia – Bari (Sezione I) 8 giugno 1989, n. 384;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Data per letta alla pubblica udienza del 21 maggio 2002, la relazione del Consigliere Costantino Salvatore;
Udito l’avv. dello Stato De Socio per il Ministero appellante;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Antonio Chiapperini, con ricorso al TAR Puglia, sede di Bari, esponeva di essere invalido civile al 100% e titolare della relativa pensione, e di avere, in tale qualità, chiesto al Medico provinciale di Bari, con istanza 11 giugno 1982, il riconoscimento di soggetto bisognevole di assistenza continua e la concessione dell’indennità di accompagnamento.
Aggiungeva che, superate positivamente le visite presso le competenti Commissioni sanitarie provinciali, il C.P.A.B.P. di Bari, con decisione 5 febbraio 1985, revocava la pensione già concessa e negava la concessione dell’indennità di accompagnamento prevista dall’art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18, sul presupposto che il richiedente esplicava attività lavorativa presso un ente pubblico. Ad avviso del Comitato, infatti, alla stregua delle disposizioni di cui alle leggi 6 agosto 1966, n. 65, 30 marzo 1971, n. 118, e 11 febbraio 1980, n. 18, e delle circolari esplicative del Ministero dell’interno, la totale inabilità per la concessione del beneficio richiesto postulava non solo le condizioni psico-fisiche, ma anche l’insussistenza di qualsiasi attività lavorativa.
Ciò premesso il deducente impugnata la determinazione suddetta, articolando le seguenti censure:
1). Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della11 febbraio 1980, n. 18, in relazione ai successivi articoli 2 e 3 nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti.
La concessione dell’indennità di accompagnamento, contrariamente a quanto sostenuto nel provvedimento impugnato, è subordinata solo alla sussistenza delle condizioni psico - fisiche previste dalla legge e prescinde totalmente sia dalla pensione di invalidità sia dallo stato di occupazione.
2). Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 legge 30 marzo 1971, n. 118, in relazione all’art. 1 legge 11 febbraio 1980, n. 18, nonché eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione.
Anche a ritenere fondata l’interpretazione dell’amministrazione, il provvedimento impugnato sarebbe comunque illegittimo perché adottato senza la previa verifica della compatibilità dell’attività lavorativa svolta con la prescrizione di cui all’art. 12, comma 3, legge n. 118 del 1971.
Il ricorrente chiedeva, altresì, il riconoscimento del suo diritto alla concessione dell’indennità di accompagnamento.
L’Amministrazione si costituiva in giudizio, eccependo in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di controversia inerente a diritti soggettivi perfetti, e nel merito l’infondatezza della tesi sostenuta dal ricorrente.
Il TAR adito, disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione anche perché il ricorrente aveva rinunciato al capo della domanda relativa al riconoscimento del diritto all’indennità, accoglieva il ricorso ritenendo che lo stato di occupazione e la titolarità di una pensione d’invalidità non interferiscono con il riconoscimento dell’indennità di accompagnamento.
Contro la sentenza l’amministrazione ha proposto il presente appello, chiedendone l’integrale riforma.
L’originario ricorrente non si è costituito in questo grado del giudizio e l’appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 21 maggio 2002.
D I R I T T O
Con il primo motivo d'appello l'Amministrazione deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella presente controversia. relativa a diniego di indennità di accompagnamento da invalidità civile, in quanto si tratterebbe di materia concernente diritti soggettivi e pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
Il motivo è fondato.
La norma invocata dal ricorrente in primo grado (art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18) dispone che ai mutilati ed invalidi civili totalmente inabili per affezioni fisiche o psichiche di cui agli articoli 2 e 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, nei cui confronti le apposite commissioni sanitarie, previste dall'art. 7 e seguenti della legge citata, abbiano accertato che si trovano nell'impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita, abbisognano di un'assistenza continua, è concessa un'indennità di accompagnamento, non reversibile, al solo titolo della minorazione, a totale carico dello Stato, di importo fisso e (art. 3, ultimo comma, legge n. 18 del 1980) con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello della presentazione della domanda.
Da tale disposizione si desume che la legge disciplina compiutamente i requisiti, tutti di carattere oggettivo, alla cui sussistenza è subordinata l'attribuzione dell’indennità come pure l'entità e la decorrenza della prestazione patrimoniale a carico dell'erario.
Si desume quindi che, nel concorso dei requisiti prescritti, per un verso l'interesse privato è protetto in maniera incondizionata, per altro verso l'autorità decidente non esercita alcun potere discrezionale, per quanto riguarda sia l'an sia il quantum sia il quando della prestazione patrimoniale pubblica.
Infatti, tassativamente determinati dalla legge il quantum ed il quando, l'an è oggetto non già di apprezzamento discrezionale bensì soltanto di verificazione di requisiti, ancorché taluno di questi (condizioni di minorazione) presupponga un accertamento (tecnico) demandato ad un organo sanitario.
Il che è quanto dire che l’indennità di cui trattasi è oggetto di un'obbligazione pubblica, cui corrisponde un diritto soggettivo perfetto del privato.
La sentenza appellata ha erroneamente ritenuto che la presenza di un diritto soggettivo non elimina l’interesse all’annullamento di un atto amministrativo che l’art. 15 legge n. 118 del 1971 consente di impugnare in via gerarchica o, in alternativa, davanti al giudice amministrativo.
Contrariamente da quanto affermato dal primo giudice, si deve ribadire che la controversia attinente alla concessione dell'indennità di accompagnamento agli invalidi civili, istituita dalla L. 11 febbraio 1980, n. 18, inerisce a posizioni di diritto soggettivo, atteso che l'interesse dell'invalido civile risulta protetto in forma diretta ed incondizionata e che l'autorità decidente non esercita, nella specie, alcun potere discrezionale, dovendo soltanto constatare la concreta sussistenza delle condizioni, tutte di carattere obiettivo, richieste dalla legge ai fini dell'attribuzione del diritto.
Nè la natura autoritativa dell'atto di concessione del beneficio potrebbe desumersi dall'art. 22 della legge n. 118 del 1971 ed in particolare della locuzione, ivi impiegata, di tutela giurisdizionale. Come questo Consiglio di Stato (Sez. V, 19 febbraio 1982, n. 120), ha avuto modo di osservare con riferimento alla concessione della pensione di invalidità, la norma citata, ammettendo la tutela giurisdizionale dinanzi ai competenti organi ordinari e amministrativi, non costituisce norma sul riparto di giurisdizione ma soltanto norma ricognitiva del generale principio di indefettibilità della tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 113 Costituzione.
Né alcun argomento in contrario è dato desumere dalla norma che prevede l'esperibilità del ricorso al Ministero dell'interno avverso le deliberazioni del comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica, in quanto i ricorsi amministrativi sono ammessi a tutela non soltanto degli interessi legittimi, ma anche dei diritti soggettivi.
Poichè‚ pertanto la controversia concerne diritti soggettivi ed avuto riguardo alla generale competenza del giudice del lavoro in materia di controversie previdenziali ex art. 442 Cod. proc. civ., va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (e pertanto l'inammissibilità del ricorso di primo grado), spettando la giurisdizione al giudice ordinario.
Del resto, tale conclusione è confortata sia dall’orientamento della Cassazione a sezioni unite, la quale ha avuto modo di sottolineare la giurisdizione del giudice ordinario a proposito di revoca dell'indennità di accompagnamento (sentenza 13 maggio 1996, n. 4465) sia dal legislatore che, con disposizioni aventi carattere chiaramente interpretativo (cfr. art. 3, comma 2, D.L. 30 maggio 1988, n. 173, convertito con legge 26 luglio 1988, n. 291), ha attribuito al giudice ordinario la cognizione dei ricorsi contro le decisioni del Ministro dell’interno sui reclami proposti avverso le statuizioni delle commissioni sanitarie.
La declaratoria di difetto di giurisdizione comporta l'annullamento senza rinvio della sentenza appellata (art. 34 della legge n. 1034 del 1971).
Ogni altra questione resta assorbita.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunziando sull'appello meglio indicato in epigrafe, acoglie l'appello, e per lo effetto annulla senza rinvio la sentenza appellata e dichiara inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso a Roma addì 21 maggio 2002, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio con l’intervento dei signori:
Stenio RICCIO Presidente
Costantino SALVATORE Consigliere est.
Raffaele DE LIPSIS Consigliere
Antonino ANASTASI Consigliere
Vito POLI Consigliere
M A S S I M E
1) La controversia attinente alla concessione dell'indennità di accompagnamento agli invalidi civili inerisce a posizioni di diritto soggettivo - generale competenza del giudice del lavoro in materia di controversie previdenziali ex art. 442 Cod. proc. civ. - difetto di giurisdizione. Contrariamente da quanto affermato dal primo giudice, si deve ribadire che la controversia attinente alla concessione dell'indennità di accompagnamento agli invalidi civili, istituita dalla L. 11 febbraio 1980, n. 18, inerisce a posizioni di diritto soggettivo, atteso che l'interesse dell'invalido civile risulta protetto in forma diretta ed incondizionata e che l'autorità decidente non esercita, nella specie, alcun potere discrezionale, dovendo soltanto constatare la concreta sussistenza delle condizioni, tutte di carattere obiettivo, richieste dalla legge ai fini dell'attribuzione del diritto. Nè la natura autoritativa dell'atto di concessione del beneficio potrebbe desumersi dall'art. 22 della legge n. 118 del 1971 ed in particolare della locuzione, ivi impiegata, di tutela giurisdizionale. Come questo Consiglio di Stato (Sez. V, 19 febbraio 1982, n. 120), ha avuto modo di osservare con riferimento alla concessione della pensione di invalidità, la norma citata, ammettendo la tutela giurisdizionale dinanzi ai competenti organi ordinari e amministrativi, non costituisce norma sul riparto di giurisdizione ma soltanto norma ricognitiva del generale principio di indefettibilità della tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 113 Costituzione. Né alcun argomento in contrario è dato desumere dalla norma che prevede l'esperibilità del ricorso al Ministero dell'interno avverso le deliberazioni del comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica, in quanto i ricorsi amministrativi sono ammessi a tutela non soltanto degli interessi legittimi, ma anche dei diritti soggettivi. Poichè‚ pertanto la controversia concerne diritti soggettivi ed avuto riguardo alla generale competenza del giudice del lavoro in materia di controversie previdenziali ex art. 442 Cod. proc. civ., va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (e pertanto l'inammissibilità del ricorso di primo grado), spettando la giurisdizione al giudice ordinario. Del resto, tale conclusione è confortata sia dall’orientamento della Cassazione a sezioni unite, la quale ha avuto modo di sottolineare la giurisdizione del giudice ordinario a proposito di revoca dell'indennità di accompagnamento (sentenza 13 maggio 1996, n. 4465) sia dal legislatore che, con disposizioni aventi carattere chiaramente interpretativo (cfr. art. 3, comma 2, D.L. 30 maggio 1988, n. 173, convertito con legge 26 luglio 1988, n. 291), ha attribuito al giudice ordinario la cognizione dei ricorsi contro le decisioni del Ministro dell’interno sui reclami proposti avverso le statuizioni delle commissioni sanitarie. La declaratoria di difetto di giurisdizione comporta l'annullamento senza rinvio della sentenza appellata (art. 34 della legge n. 1034 del 1971). Consiglio di Stato, Sezione IV, del 7 novembre 2002 sentenza n. 6068
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