LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Cesare Ruperto Presidente;
Riccardo Chieppa Giudice; Gustavo Zagrebelsky; Valerio Onida; Carlo
mezzanotte; Guido Neppi Modona; Piero Alberto CapotostI; Annibale Marini;
Franco Bile; Giovanni Maria Flick; Francesco Amirante; Ugo De Siervo; Romano
Vaccarella; Ha Pronunciato La Seguente:
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, 5,
commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 19
(Norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 23 gennaio
2002, depositato in Cancelleria il 31 successivo ed iscritto al n. 6 del
registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di
costituzione della Regione Lombardia;
udito
nell’udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice relatore Piero Alberto
Capotosti;
uditi
l’avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei
ministri e gli avvocati Giuseppe Ferrari e Massimo Luciani per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente
del Consiglio dei ministri solleva, con ricorso notificato il 23 gennaio 2002,
depositato il successivo 31 gennaio, questione di legittimità costituzionale
in via principale degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della
legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 19 (Norme in materia di
attività a rischio di incidenti rilevanti) - pubblicata sul Bollettino
ufficiale della Regione Lombardia del 27 novembre 2001, supplemento ordinario
n. 48 - in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere h) ed s),
della Costituzione, nonché agli artt. 8, 9, 15, 18, 21 e 28 del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 96/82/CE
relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose), ed all'art. 72 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15
marzo 1997, n. 59).
2. - Il ricorrente
premette che la disciplina delle attività a rischio di incidenti rilevanti
sarebbe riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ex
art. 117, secondo comma, lettere h) ed s), nel testo modificato
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in quanto riconducibile alle
materie «sicurezza» e «tutela dell’ambiente».
L’art. 18 del d.lgs. 17
agosto 1999, n. 334, ai sensi dell’art. 72 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112,
ha attribuito alle regioni il potere di regolamentare il procedimento di
istruttoria tecnica, le autorità titolari delle competenze conseguenti, il
raccordo con il procedimento di valutazione di impatto ambientale, le modalità
di coordinamento dei soggetti che svolgono l’istruttoria tecnica, le procedure
per gli interventi di salvaguardia dell’ambiente e del territorio. Le regioni
potrebbero, quindi, disciplinare esclusivamente gli interventi strumentali,
nel rispetto della disciplina stabilita dalla legge statale, che sarebbe
invece violata dalle disposizioni impugnate.
2.1. - Il
ricorrente deduce che l’art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 334 del 1999 stabilisce
che, «affinché sorga l’obbligo del rapporto preliminare di sicurezza», le
sostanze pericolose presenti in determinati stabilimenti «debbono essere in
quantità uguali o superiori a quelle indicate nell’allegato I, parti 1 e 2,
colonna 3 (v. richiamo all’art. 8.1)».
L’art. 3, comma 1, della
legge della Regione Lombardia n. 19 del 2001 dispone, invece, che il rapporto
preliminare debba essere presentato dal gestore di nuovi stabilimenti, qualora
negli stessi siano presenti sostanze pericolose in quantità uguale o superiore
a quella indicata nell’allegato I, parte 1, colonna 2 e parte 2, colonna 2 del
d.lgs. n. 334 del 1999. Dunque, secondo la difesa erariale, «le quantità
indicate nella norma statale sono più elevate di quelle richieste dalla norma
regionale che in questo modo ha ampliato la sfera normativa della legge
statale», non limitandosi a disciplinare le materie indicate nell’art. 18 del
d.lgs. n. 334 del 1999, né ad esercitare le funzioni amministrative conferite
dall’art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998.
2.2. - L’art. 28 del
d.lgs. n. 334 del 1999 ha disposto che, sino alla emanazione del decreto di
cui all’art. 10, sono applicabili i criteri fissati nel decreto del Ministro
dell’ambiente del 13 maggio 1996.
L’art. 4, comma 2, della
legge regionale in esame, in via transitoria e fino al termine fissato dalla
legge statale, ad avviso dell’Avvocatura, avrebbe invece illegittimamente
stabilito che sono obbligatori gli elementi previsti dal suo allegato 2, i
quali non coincidono con quelli richiesti dalle norme dello Stato.
2.3. - L’art. 21,
comma 3, del d.lgs. n. 334 del 1999 dispone che per le modifiche di impianti e
di depositi, di processi industriali, della natura o dei quantitativi di
sostanze pericolose individuate con il decreto di cui all'articolo 10, ossia
per quelle che potrebbero costituire aggravio del preesistente livello di
rischio, deve essere avviata l'istruttoria per la valutazione del rapporto di
sicurezza.
L’art. 5, commi 1 e 2,
della legge regionale impugnata, in contrasto con la norma statale, dispone
invece che, anche qualora le modifiche «non comportano aggravio di rischio»,
debba essere redatta una scheda valutativa tecnica, la quale, ovviamente,
presuppone un’attività preparatoria.
Secondo l’Avvocatura, le
norme impugnate realizzerebbero effetti innovativi e sarebbero
costituzionalmente illegittime, dato che il livello di sicurezza, salvo che
non sussistano situazioni ambientali differenti - ciò che non accade nel caso
in esame -, dovrebbe essere identico sull’intero territorio nazionale. La
fissazione di adempimenti differenziati realizzerebbe «alterazioni sotto il
profilo della concorrenza in danno di quelle imprese che si trovano ad operare
in regioni la cui disciplina più gravosa costringe ad affrontare costi
maggiori».
Infine, conclude il
ricorrente, la circostanza che l’art. 10 della legge regionale rinvia la sua
entrata in vigore alla data della stipulazione dell’accordo di programma
Stato-Regione ex art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998, non inciderebbe
sull’interesse all’impugnazione poiché, una volta concluso detto accordo, le
norme censurate diverrebbero immediatamente efficaci.
2.4. - La difesa
erariale, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha
insistito per la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme
impugnate, ribadendo le argomentazioni svolte nel ricorso.
3. - Nel giudizio
si è costituita la Regione Lombardia, chiedendo che la Corte dichiari il
ricorso manifestamente inammissibile e, in linea gradata, manifestamente
infondato.
Nella memoria depositata
in prossimità dell’udienza pubblica, la resistente deduce che il ricorso
sarebbe inammissibile per difetto di interesse all’impugnazione, poiché
l’efficacia delle norme censurate è condizionata alla stipulazione di un
accordo di programma tra Regione e Stato, il quale, rifiutando il proprio
assenso alla stipula di siffatto accordo, può impedire che la legge impugnata
produca effetti.
Nel merito, la Regione
Lombardia sostiene che, sebbene il controllo sugli impianti e sulle industrie
a rischio di incidenti rilevanti riguardi sia la materia “sicurezza”, sia la
materia “tutela dell’ambiente”, gli artt. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 e 18
del d.lgs. n. 334 del 1999 dimostrerebbero che questo controllo interferisce
con le materie “governo del territorio”, “tutela della salute” e “protezione
civile”, attribuite alla competenza legislativa di tipo concorrente della
Regione. Inoltre, il d.m. 9 maggio 2001, disponendo che «le Regioni assicurano
il coordinamento delle norme in materia di pianificazione urbanistica,
territoriale e di tutela ambientale con quelle derivanti dal decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 e dal presente decreto», nonché «il
coordinamento tra i criteri e le modalità stabiliti per l'acquisizione e la
valutazione delle informazioni di cui agli articoli 6, 7 e 8 del decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 e quelli relativi alla pianificazione
territoriale e urbanistica» (art. 2, commi 1 e 3), conforterebbero che la
prevenzione ed il controllo sui rischi di incidenti rilevanti è riconducibile
anche a materie attribuite alla competenza legislativa regionale di tipo
concorrente.
Dunque, secondo la
resistente, nell’esercizio della propria competenza in materia di governo del
territorio e di tutela della salute dei cittadini, nel rispetto dei principi
fondamentali fissati dalla legge statale, essa legittimamente avrebbe
stabilito una disciplina più rigorosa, estendendo l’obbligo di redigere il
rapporto di sicurezza e la scheda di valutazione dei rischi (artt. 3 e 5 della
legge regionale n. 19 del 2001). Inoltre, a suo avviso, per numerose materie
elencate nell’art. 117 della Costituzione sarebbe difficile stabilire i
confini tra competenza statale e regionale e, proprio per questo, occorrerebbe
applicare il criterio teleologico e, comunque, riconoscere, come nel caso
della protezione ambientale, che la Regione è titolare di competenza
legislativa in riferimento ai profili che interessano anche materie di sua
competenza, potendo in ogni caso emanare quelle norme che garantiscono una
maggiore tutela del bene della salute.
Infine, conclude la
resistente, le norme, sotto il profilo della concorrenza, non pregiudicano le
imprese che svolgono attività nella Regione Lombardia e, ragionevolmente, allo
scopo di garantire la tutela del territorio e della salute umana, pongono
rimedio ad una «disciplina statale palesemente lacunosa».
4. - Le parti,
all’udienza pubblica, hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni
rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Il giudizio in via
principale promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
in epigrafe, nei confronti della Regione Lombardia ha ad oggetto gli artt. 3,
comma 1, 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della legge regionale 23 novembre 2001,
n. 19 (Norme in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere h) ed s), della
Costituzione, nonché agli artt. 8, 9, 15, 18, 21 e 28 del decreto legislativo
n. 334 del 1999 ed all'art. 72 del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Premesso che la disciplina
delle attività a rischio di incidente rilevante è riservata alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato, a norma dell'art. 117, secondo comma,
lettere h) ed s), della Costituzione, il ricorrente sottolinea
che questo tipo di riserva, innanzi tutto, esclude, per definizione, che i
livelli di sicurezza per attività egualmente pericolose possano essere diversi
da regione a regione ed in secondo luogo esclude conseguentemente che possano
essere previsti adempimenti diversificati per le varie imprese, con possibile
alterazione anche delle regole della concorrenza. Le disposizioni regionali
impugnate sarebbero pertanto, ad avviso del ricorrente, costituzionalmente
illegittime, in quanto invadono la competenza esclusiva dello Stato in materia
di "sicurezza" ed "ambiente", avendo altresì un contenuto che, sotto vari
profili, è difforme e contrastante rispetto ad una serie di norme
"fondamentali" della disciplina statale.
2. - In linea preliminare
va respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di
interesse, sollevata dalla difesa della Regione Lombardia, in base
all'argomento che l'art. 10 della legge impugnata subordina l'efficacia della
legge stessa alla "stipulazione dell'accordo di programma tra Stato e regione,
di cui all'art. 72 del d. lgs. n. 112/98". Va infatti osservato che
l'impugnativa da parte dello Stato delle leggi regionali è sottoposta, ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione, ad un termine tassativo riferito alla
pubblicazione e non anche all'efficacia della legge stessa e, d'altra parte,
la pubblicazione di una legge regionale, in asserita violazione del riparto
costituzionale di competenze, è di per sè stessa lesiva della competenza
statale, indipendentemente dalla produzione degli effetti concreti e dalla
realizzazione delle conseguenze pratiche (cfr. sentenza n. 332 del 1998).
3. - Nel merito, il
ricorso è infondato.
La disciplina specifica
delle attività a rischio di incidenti rilevanti si è sviluppata soprattutto in
ambito comunitario, a decorrere dalla direttiva 82/501 CEE del 24 giugno 1982
-c.d. "direttiva Seveso"- la quale introdusse prescrizioni dirette alla
prevenzione dei rischi industriali, coinvolgendo specialmente il responsabile
dell'attività a rischio. Il decreto di attuazione -d.P.R. 17 maggio 1988, n.
175- stabilì infatti una serie di obblighi a carico dei fabbricanti,
prevedendo altresì un complesso procedimento di controllo, con l'intervento di
una pluralità di soggetti pubblici, nel cui ambito le regioni, in particolare,
furono chiamate a svolgere compiti di vigilanza sugli impianti a minore
pericolosità, soggetti alla c.d. "dichiarazione", nonché sul rispetto delle
misure di sicurezza.
Il predetto atto
comunitario è stato modificato dalla direttiva 96/82 CE del 9 dicembre 1996,
che ha accentuato il profilo del controllo tecnico-ispettivo, anche prevedendo
forme di pianificazione urbanistica ed ambientale del territorio esterno agli
stabilimenti. In attesa dell'attuazione di questa direttiva, l'art. 72 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha innovato il quadro organizzativo precedente,
conferendo alle regioni, sia pure previa adozione di una specifica normativa,
anche le competenze amministrative concernenti gli impianti a maggiore
pericolosità, soggetti alla c.d. "notifica", e mantenendo allo Stato
essenzialmente compiti di indirizzo e coordinamento.
Successivamente il decreto
di recepimento -d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334- ha ulteriormente ampliato le
precedenti competenze delle regioni attribuendo ad esse anche la disciplina
dell'attività procedimentale connessa all'istruttoria tecnica, nonché
l'individuazione delle procedure più idonee per l'adozione degli interventi di
salvaguardia dell'ambiente e del territorio di insediamento degli
stabilimenti.
3.1. - Lo scrutinio di
costituzionalità delle disposizioni regionali censurate va pertanto condotto
sulla base del quadro di riparto delle competenze tra Stato e regioni, sul
quale ora incide la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che reca
“Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”.
A questo scopo, il primo
problema da risolvere, ai fini della determinazione della competenza ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, riguarda l'individuazione della "materia"
alla quale ricondurre la legge regionale in esame; materia che, secondo il
ricorrente, è da identificare nei disposti delle lettere h) e s)
dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
In proposito, appare
improprio, nella fattispecie in esame, il riferimento alla materia
"sicurezza", di cui alla lettera h) del citato art. 117. Non sembra
infatti necessario a questo scopo accertare, in una prospettiva generale, se
nella legislazione e nella giurisprudenza costituzionale la nozione di
"sicurezza pubblica" assuma un significato restrittivo, in quanto usata in
endiadi con quella di "ordine pubblico", o invece assuma una portata
estensiva, in quanto distinta dall'ordine pubblico, o collegata con la tutela
della salute, dell'ambiente, del lavoro e così via. E' sufficiente infatti
constatare che il contesto specifico della lettera h) del secondo comma
dell'art. 117 -che riproduce pressoché integralmente l'art. 1, comma 3 lettera
l), della legge n. 59 del 1997- induce, in ragione della
connessione testuale con "ordine pubblico" e dell'esclusione esplicita della
"polizia amministrativa locale", nonché in base ai lavori preparatori, ad
un'interpretazione restrittiva della nozione di "sicurezza pubblica". Questa
infatti, secondo un tradizionale indirizzo di questa Corte, è da configurare,
in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa regionale e locale,
come settore riservato allo Stato relativo alle misure inerenti alla
prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine pubblico (sentenza n. 290
del 2001).
Alla luce di queste
considerazioni, le disposizioni legislative in questione non possono rientrare
nell'ambito materiale riservato alla competenza esclusiva dello Stato dalla
lettera h) dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
3.2. - La disciplina in
esame è invece riconducibile al disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, relativo alla tutela dell'ambiente.
A questo riguardo va però
precisato che non tutti gli ambiti materiali specificati nel secondo comma
dell'art. 117 possono, in quanto tali, configurarsi come "materie" in senso
stretto, poiché, in alcuni casi, si tratta più esattamente di competenze del
legislatore statale idonee ad investire una pluralità di materie (cfr.
sentenza n. 282 del 2002). In questo senso l'evoluzione legislativa e la
giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa identificarsi una
"materia" in senso tecnico, qualificabile come "tutela dell'ambiente", dal
momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale
rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al contrario, essa investe e
si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze. In
particolare, dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla nuova
formulazione del Titolo V della Costituzione è agevole ricavare una
configurazione dell'ambiente come "valore" costituzionalmente protetto, che,
in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla
quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli
di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale (cfr., da ultimo,
sentenze n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998).
I lavori preparatori
relativi alla lettera s) del nuovo art. 117 della Costituzione
inducono, d'altra parte, a considerare che l'intento del legislatore sia stato
quello di riservare comunque allo Stato il potere di fissare standards
di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza peraltro escludere
in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali. In definitiva, si
può quindi ritenere che riguardo alla protezione dell'ambiente non si sia
sostanzialmente inteso eliminare la preesistente pluralità di titoli di
legittimazione per interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente,
nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di
carattere unitario definite dallo Stato.
Anche nella fattispecie in
esame, del resto, emerge dalle norme comunitarie e statali, che disciplinano
il settore, una pluralità di interessi costituzionalmente rilevanti e
funzionalmente collegati con quelli inerenti in via primaria alla tutela
dell'ambiente. A questo proposito occorre, innanzi tutto, ricordare che nei
"considerando" della citata direttiva 96/82/CE si afferma, tra l'altro, che la
prevenzione di incidenti rilevanti è necessaria per limitare le loro
"conseguenze per l'uomo e per l'ambiente", al fine di "tutelare la salute
umana", anche attraverso l'adozione di particolari politiche in tema di
destinazione e utilizzazione dei suoli. Più specificamente, il citato decreto
legislativo di recepimento n. 334 del 1999, dopo avere, all'art. 1, premesso
che il decreto stesso contiene disposizioni finalizzate a prevenire incidenti
rilevanti connessi a determinate sostanze pericolose e a "limitarne le
conseguenze per l'uomo e per l'ambiente", all'art. 3, comma 1, lettera f),
definisce "incidente rilevante" l'evento che "dia luogo ad un pericolo grave,
immediato o differito, per la salute umana o per l'ambiente". E gli stessi
concetti vengono sostanzialmente ribaditi anche negli artt. 7, comma 1, e 8,
commi 2 e 10, cosicché si può fondatamente ritenere, in riferimento alle norme
citate, che il decreto in esame attenga, oltre che all'ambiente, anche alla
materia "tutela della salute", la quale, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, rientra nella competenza concorrente delle regioni.
Così pure rientra nella
competenza concorrente regionale la cura degli interessi relativi alla materia
"governo del territorio", cui fanno riferimento, in particolare, gli artt. 6,
commi 1 e 2, 8, comma 3, 12 e 14 dello stesso decreto, i quali prescrivono i
vari adempimenti connessi all'edificazione e alla localizzazione degli
stabilimenti, nonché diverse forme di "controllo sull'urbanizzazione". Anche
le competenze relative alla materia della "protezione civile" possono essere
individuate in alcune norme del citato decreto, come, ad esempio, l'art. 11,
l'art. 12, l'art. 13, comma 1 lettera c), comma 2 lettere c) e
d), l'art. 20 e l'art. 24, le quali prevedono essenzialmente la
disciplina dei vari piani di emergenza nei casi di pericolo "all'interno o
all'esterno dello stabilimento". Infine, alcune norme, come, in particolare, i
citati artt. 5, commi 1 e 2, ed 11 dello stesso decreto, sono riconducibili
anche alla materia “tutela e sicurezza del lavoro”, egualmente compresa nella
legislazione concorrente.
In definitiva quindi il
predetto decreto n. 334 del 1999 riconosce che le regioni sono titolari, in
questo campo disciplinare, di una serie di competenze concorrenti, che
riguardano profili indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela
dell'ambiente.
4. - Così definito il
quadro degli interessi sottostanti alla vigente disciplina sulle attività a
rischio rilevante, ne deriva che essa ha un'incidenza su una pluralità di
interessi e di oggetti, in parte di competenza esclusiva dello Stato, ma in
parte anche -come si è visto- di competenza concorrente delle regioni, i quali
appunto legittimano una serie di interventi regionali nell'ambito, ovviamente,
dei principi fondamentali della legislazione statale in materia, la cui
violazione peraltro prospetta il ricorrente, anche se in via subordinata.
Alla luce di queste
considerazioni è da respingere il motivo principale di ricorso, secondo cui,
nel caso di specie, la materia de qua dovrebbe ritenersi di competenza
legislativa statale esclusiva, afferendo essa sia alla tutela dell'ambiente
che alla sicurezza pubblica. Ma è altrettanto da respingere il motivo
prospettato in via subordinata, secondo cui "ove volesse considerarsi tale
legge regionale alla stregua di atto regolamentare di competenza regionale",
alcune norme di essa sarebbero illegittime sotto il profilo del mancato
rispetto dei limiti fissati dal citato decreto legislativo n. 334 del 1999.
In proposito è da
osservare, indipendentemente dalla inammissibile "degradazione" della legge
regionale a regolamento regionale, che i ricordati artt. 72 del d.lgs. n. 112
del 1998 e 18 del d.lgs. n. 334 del 1999 stabiliscono che le regioni
provvedono a disciplinare la materia con specifiche normative ai fini, in
particolare, di "garantire la sicurezza del territorio e della popolazione".
In questa ottica vanno appunto respinte le prospettate censure incentrate
sull'asserito superamento dei limiti prestabiliti dal citato decreto
legislativo n. 334 del 1999, dal momento che la Regione Lombardia può
ragionevolmente adottare, nell'ambito delle proprie competenze concorrenti,
una disciplina che sia maggiormente rigorosa, per le imprese a rischio di
incidente rilevante, rispetto ai limiti fissati dal legislatore statale,
proprio in quanto diretta ad assicurare un più elevato livello di garanzie per
la popolazione ed il territorio interessati.
In questo senso,
d'altronde, si è già espressa questa Corte, quando in una vicenda analoga, a
proposito dei limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico, ha
ritenuto non incostituzionale una disciplina regionale "specie a considerare
che essa se, da un canto, implica limiti più severi di quelli fissati dallo
Stato, non vanifica, dall'altro, in alcun modo gli obiettivi di protezione
della salute da quest'ultimo perseguiti" (sentenza n. 382 del 1999).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
non fondata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 1, 4, comma 2, 5, commi 1 e
2, della legge della Regione Lombardia 23 novembre 2001, n. 19 (Norme in
materia di attività a rischio di incidenti rilevanti), sollevata, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 10 luglio 2002.
F.to:
Cesare RUPERTO, Presidente - Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore - Maria
Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere.
Depositata in Cancelleria il 26 luglio 2002. Il Cancelliere F.to: FRUSCELLA
(Nota dell’Avv. Leonardo Salvemini)
La Corte Costituzionale,
con la sentenza n. 407 depositata in cancelleria il 26 luglio 2002, ha segnato
una serie di profili e criteri importanti per addivenire ad una chiara lettura
dei rapporti tra Stato e Regioni, alla luce del nuovo titolo V della
costituzione introdotto con la L.c. 3/2001.
In particolare la Corte ha
segnatamente dato una chiara linea di lettura dell’art. 117 commi 2 e 3.
La Corte ha proseguito,
sulla scia della sentenza 282 del 2002, nella sua analisi del nuovo art. 117
cost, in particolare ribadendo dapprima il criterio distintivo tra materia,
competenza ed interesse, quale strumento metodologico - interpretativo di base
delle prerogative legislative esclusive statali, regionali ed infine
concorrenti per poi spingersi ad enunciare una serie di principi che appaiono
essere di indubbio interesse scientifico.
La Corte aveva già
affermato con la predetta sentenza n. 282 che “ quanto poi ai livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non si
tratta di una "materia" in senso stretto, ma di una competenza del legislatore
statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il
legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a
tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni
garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la
legislazione regionale possa limitarle o condizionarle. Nella specie la legge
impugnata non riguarda tanto livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza,
sotto il profilo della loro efficacia e dei loro eventuali effetti dannosi, di
pratiche terapeutiche, vale a dire di un’attività volta alla tutela della
salute delle persone, e quindi pone il problema della competenza a stabilire e
applicare i criteri di determinazione di tale appropriatezza, distinguendo fra
ciò che é pratica terapeutica ammessa e ciò che possa ritenersi intervento
lesivo della salute e della personalità dei pazienti, come tale vietato “
Con la sentenza 407, la
Corte ha riaffermato che “la disciplina in esame, norme in materia di attività
a rischio di incidenti rilevanti, è invece riconducibile al disposto dell'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, relativo alla
tutela dell'ambiente. A questo riguardo va però precisato che non tutti gli
ambiti materiali specificati nel secondo comma dell'art. 117 possono, in
quanto tali, configurarsi come "materie" in senso stretto, poiché, in alcuni
casi, si tratta più esattamente di competenze del legislatore statale idonee
ad investire una pluralità di materie. In questo senso l'evoluzione
legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano ad escludere che possa
identificarsi una "materia" in senso tecnico, qualificabile come "tutela
dell'ambiente", dal momento che non sembra configurabile come sfera di
competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché, al
contrario, essa investe e s’intreccia inestricabilmente con altri interessi e
competenze. In particolare, dalla giurisprudenza della Corte antecedente alla
nuova formulazione del Titolo V della Costituzione è agevole ricavare una
configurazione dell'ambiente come "valore" costituzionalmente protetto, che,
in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla
quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali,
spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli
di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale”
Appare chiaro come la
Corte Costituzionale distingua nettamente tra materie e competenze
nella definizione del comparto di appartenenza, se alle regioni o allo stato,
e quindi, nella statuizione di un’eventuale violazione da parte degli stessi
degli ambiti legislativi non di competenza, in base al nuovo art. 117 cost.
La Corte, tuttavia, non
lascia intendere i criteri di definizione di una materia o competenza,
lasciando tuttavia trapelare che non è possibile identificare, per alcune
materie come la “ tutela dell’ambiente” un'unica ambito di rilevanza
specifico, ben potendo la stessa materia interferire con altre competenze ed
interessi la cui disciplina spetti, in maniera concorrente o esclusivo, ad
altro soggetto.
Da qui la Corte arriva a
definire l’ambiente, ma potrebbe valere per la salute, per la sicurezza ecc. ,
quale “ valore costituzionalmente protetto, che, in quanto tale,
delinea una materia "trasversale”, ovvero di competenza statale e/o regionale.
La Corte arriva ad
affermare, infine, un ulteriore importante principio secondo cui, definita una
materia ex art. 117 cost, quale valore costituzionalmente protetto, è
possibile che a riguardo si possano manifestare competenze diverse, regionali
o statali, concorrenti o esclusive, ma che spetterà allo Stato quelle
“determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme
sull'intero territorio nazionale”
Se applicato in via
generale, questo principio potrebbe apparire fonte di una lettura riduttiva
del nuovo titolo V, non certo in senso federalista, ma che, di converso,
potrebbe rappresentare un importante strumento di tecnica legislativa onde
evitare un vertiginoso aumento dei ricorsi alla Corte stessa.
Avv. Leonardo Salvemini