Per altre sentenze vedi: Sentenze per esteso
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T.A.R. SARDEGNA, Sez.
II - 16 febbraio 2006, n. 226
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SECONDA SEZIONE
Sent. n. 226/2006
Ric. n. 600/2004
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 600/2004, proposto da PARCO EOLICO CAMPEDA-BONORVA s.r.l., con
sede in Bolzano, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e
difesa dall'Avv. Pietro Corda, ed elettivamente domiciliata in Cagliari, via
Einstein n. 7, nello studio dell'Avvocato Giuseppe Del Rio;
contro
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in
carica e la Soprintendenza per i Beni, Architettonici e il Paesaggio e per il
Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico per le Province di Sassari
e Nuoro, in persona del Soprintendente in carica, rappresentati e difesi per
legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, presso i cui uffici
sono legalmente domiciliati;
per l'annullamento
del decreto n. 5 prot. n. 4029 del 9 marzo 2004 del Soprintendente per i Beni,
Architettonici e il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico e
Demoetnoantropologico per le Province di Sassari e Nuoro, che ha annullato la
determinazione del 19 dicembre 2003 n. 2582/03, con la quale il Direttore del
Servizio Tutela del Paesaggio di Sassari dell'Assessorato Regionale della
Pubblica Istruzione e Beni Culturali ha rilasciato l'autorizzazione
paesaggistica per la realizzazione di un parco eolico in comune di Bonorva (SS),
località Campeda, in ambito vincolato a norma dell'articolo 146 - comma 1 lett.
g) - del D.Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 21 dicembre 2005 il Consigliere
Marco Lensi;
Uditi altresì gli Avvocati delle parti, come da separato verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Con atto in data 9 gennaio 2003, il Comune di Bonorva ha stipulato con una
società tedesca una convenzione per la realizzazione di un impianto eolico per
la produzione di energia elettrica in una determinata area agricola
dell'altipiano di Campeda.
Con atto in data 12 dicembre 2003 la società tedesca ha comunicato al comune di
Bonorva di avere ceduto la propria posizione contrattuale alla "Parco Eolico
Campeda-Bonorva" S.r.l., appositamente costituita per realizzare l'impianto.
Col presente ricorso la "Parco Eolico Campeda-Bonorva" S.r.l. chiede
l'annullamento del decreto n. 5 prot. n. 4029 del 9 marzo 2004 del
Soprintendente per i Beni, Architettonici e il Paesaggio e per il Patrimonio
Storico, Artistico e Demoetnoantropologico per le Province di Sassari e Nuoro,
che ha annullato la determinazione del 19 dicembre 2003 n. 2582/03, con la quale
il Direttore del Servizio Tutela del Paesaggio di Sassari dell'Assessorato
Regionale della Pubblica Istruzione e Beni Culturali ha rilasciato
l'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del parco eolico in comune
di Bonorva (SS), località Campeda, in ambito vincolato a norma dell'articolo 146
- comma 1 lett. g) - del D.Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490.
A tal fine la parte ricorrente avanza articolate censure di violazione di legge
ed eccesso di potere sotto vari profili e conclude per l'accoglimento del
ricorso e l'annullamento degli atti impugnati.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate, sostenendo
l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del ricorso, di cui si chiede il
rigetto.
Con successive memorie le parti hanno approfondito le proprie argomentazioni,
insistendo per le contrapposte conclusioni.
Alla pubblica udienza del 21 dicembre 2005, su richiesta delle parti, la causa è
stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
Oggetto del ricorso è il decreto n. 5 prot. n. 4029 del 9 marzo 2004 del
Soprintendente per i Beni, Architettonici e il Paesaggio e per il Patrimonio
Storico, Artistico e Demoetnoantropologico per le Province di Sassari e Nuoro,
che ha annullato la determinazione del 19 dicembre 2003 n. 2582/03, con la quale
il Direttore del Servizio Tutela del Paesaggio di Sassari dell'Assessorato
Regionale della Pubblica Istruzione e Beni Culturali ha rilasciato
l'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un parco eolico in comune
di Bonorva (SS), località Campeda, in ambito vincolato a norma dell'articolo 146
- comma 1 lett. g) - del D.Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490.
Si può prescindere dall’esame del primo motivo con cui si denuncia la violazione
degli articoli 7 e seguenti della legge n. 241/90 in tema di mancata
comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, stante la fondatezza
delle ulteriori censure afferenti al merito della controversia.
Fondate risultano le censure di cui ai punti secondo, terzo e quarto del
gravame, di violazione dell'articolo 151 del testo unico n. 490 del 29 ottobre
1999 e di eccesso di potere per errore sui presupposti, illogicità e difetto di
motivazione.
Il Consiglio di Stato, sez. VI, con la recente sentenza n. 971/2005, in linea
con l’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria con sent. n. 9 del 14
dicembre 2001, ha confermato la ricostruzione del sistema dei rapporti tra Stato
e Regioni in materia di gestione del vincolo paesistico, ponendo alcuni
principi, da questo Tribunale condivisi:
a) in sede di esame dell’istanza di autorizzazione paesistica, ai sensi
dell’art. 82, comma 9, del D. L.vo. n. 616 del 1977 (come trasfuso nell’art. 151
del T. U. n. 490 del 1999), la Regione (o l’autorità designata dalla legge
regionale) deve rispettare il principio-cardine della leale collaborazione con
gli organi del Ministero, pertanto, dalla motivazione dell’autorizzazione si
deve potere evincere che essa è immune da profili di eccesso di potere, anche
per quanto riguarda l’idoneità dell’istruttoria, l’apprezzamento di tutte le
rilevanti circostanze di fatto e la non manifesta irragionevolezza della scelta
effettuata sulla prevalenza di un valore in conflitto, diverso da quello
tutelato in via primaria;
b) in sede di esame del contenuto dell’autorizzazione paesistica e prima della
conclusione del procedimento, il Ministero può motivatamente valutare se la
gestione del vincolo avviene con un atto legittimo, rispettoso di tutti tali
principi, e annullare l’autorizzazione che risulti illegittima sotto qualsiasi
profilo di eccesso di potere (senza il bisogno di ricorrere in sede
giurisdizionale e ancor prima della modifica dei luoghi), ma non può sovrapporre
le proprie eventuali difformi valutazioni sulla modifica dell’area, se
l’autorizzazione non risulti viziata.
In particolare, sottolinea il Consiglio di Stato, “in relazione a tale ultimo
aspetto…( l’A.P. ) ha posto in evidenza che il provvedimento statale di
annullamento dell’autorizzazione paesistica non può basarsi su una propria
valutazione tecnico-discrezionale sugli interessi in conflitto e sul valore che
in concreto deve prevalere, né può apoditticamente affermare che la
realizzazione del progetto pregiudica i valori ambientali e paesaggistici, ma
deve basarsi sull’esistenza di circostanze di fatto o di elementi specifici (da
esporre nella motivazione), che non siano stati esaminati dall’autorità che ha
emanato l’autorizzazione ovvero che siano stati da essa irrazionalmente
valutati, in contrasto con la regola-cardine della leale cooperazione o con gli
altri principi sulla legittimità dell’azione amministrativa.”.
Nel caso di specie, la Soprintendenza ha annullato il nullaosta regionale
riscontrando, in primo luogo, un vizio di carenza di motivazione, nonché un
errore sul presupposto, in quanto l'autorizzazione regionale avrebbe ritenuto
l'intervento "… non dequalificante il macro ambito considerato…" "trascurando
invece l'evidente stravolgimento del pregevole quadro paesistico".
In ordine al predetto asserito difetto di motivazione, come la più recente
giurisprudenza ha chiarito, la funzione della Sovrintendenza non ha il senso di
un “controllo” di legalità, ma di cogestione del vincolo paesaggistico (A.P. n.
9 del 14/12/2001); conseguentemente, se entrambi i soggetti titolari della
funzione (Stato e Regione o Comune delegato) operano, seppur a livelli diversi,
alla concreta gestione del vincolo, il rapporto fra gli stessi non può
esprimersi in termini di contrapposizione, ma deve essere, piuttosto, dominato
dal principio di leale collaborazione.
Da questo principio discende che “lo Stato non possa annullare l’autorizzazione
paesaggistica rilasciata dalla Regione, per il solo fatto che la stessa risulti
carente di motivazione, potendo l’annullamento seguire solo laddove si dimostri
necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela.” (TAR
Sardegna, sent. n. 494/2003).
La Sovrintendenza deve, allora, evidenziare l’esistenza di un’effettiva lesione
dell’interesse sostanziale tutelato, lesione che sola può giustificare
l’opposizione alla realizzazione del progetto.
Nell’atto impugnato non è dimostrato che l’annullamento sia necessario per il
raggiungimento dei fini essenziali della tutela, né può ritenersi dimostrata la
manifesta irragionevolezza della scelta effettuata dall’amministrazione
regionale.
Deve altresì rilevarsi che, nel caso di specie, contrariamente a quanto ritenuto
dalla soprintendenza, nell'autorizzazione regionale sussiste una sufficiente
motivazione, nella quale, in particolare, si dà atto delle "risultanze
istruttorie da cui si è rilevato che l'intervento proposto è corrente con le
valenze paesistiche generali dell'area vincolata in quanto lo stesso, pur
visibile da discreta distanza, non costituisce elemento dequalificante del macro
ambito, poiché non interferisce su visuali di rilevante valenza paesistica" e si
rileva "che l'opera in questione non incide direttamente con gli elementi di
pregio paesistico riferibili alla categoria di vincolo sopracitata in quanto
coerente con i valori tutelati".
Oltre a ciò, nel caso di specie assume particolare e decisivo rilievo la
circostanza dell'avvenuto espletamento da parte dell'amministrazione regionale
di un'ampia e approfondita istruttoria relativamente all'impianto in questione,
non solo per i profili paesaggistici rilevanti nel caso di specie, ma altresì
per i più generali profili attinenti all'impatto ambientale dell'opera medesima,
istruttoria che è sfociata nella deliberazione della giunta regionale n. 40/13
del 7 novembre 2003 di approvazione della valutazione di impatto ambientale
dell'opera in questione.
Considerato che la predetta circostanza non risulta essere stata presa in
considerazione dalla soprintendenza nel provvedimento impugnato, non può che
rilevarsi la fondatezza della censura di difetto di motivazione mossa da parte
ricorrente.
Non risulta altresì considerato nel provvedimento impugnato l'ulteriore profilo
- di estrema importanza nel caso di specie - secondo cui nella fattispecie in
esame rilevano più interessi pubblici ugualmente meritevoli di tutela, la cui
compresenza non può che comportare la necessità del contemperamento dei
medesimi: da un lato l'interesse pubblico alla tutela del vincolo paesistico,
dall'altro l'altrettanto rilevante interesse pubblico alla realizzazione
dell'opera in questione, circostanze tutte che avrebbero dovuto essere - invece
- oggetto di adeguata valutazione da parte della soprintendenza prima di
procedere all'annullamento del autorizzazione regionale in questione.
Nel caso di specie, non si controverte su un eventuale contrasto tra un mero
interesse privato alla realizzazione di un intervento edilizio, con l'interesse
pubblico alla tutela del vincolo paesistico, sussistendo, nella fattispecie, un
concorrente rilevante interesse pubblico alla realizzazione dell'opera in
questione, aspetto che - si ribadisce - avrebbe dovuto essere oggetto di
adeguata valutazione da parte della soprintendenza.
È palese infatti la finalità di interesse pubblico cui risponde il progetto in
questione:
"la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra attraverso la ricerca,
promozione, sviluppo e maggiore utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili e
di tecnologie avanzate e compatibili con l’ambiente, tra i quali rientrano gli
impianti eolici, costituisce un impegno internazionale assunto dallo Stato
italiano e recepito nell’ordinamento statale dalla legge 1° giugno 2002, n. 120,
concernente “Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11
dicembre 1997”" (Consiglio di Stato - sesta sezione - n. 971 del 9 marzo 2005).
Ciò stante, non possono che trovare applicazione, anche nel caso di specie, i
principi affermati in proposito dal T.A.R. Sicilia - Palermo - con la sentenza
n. 150 del 4 febbraio 2005, secondo cui "Nel possibile conflitto fra le esigenze
correlate all’esercizio dell’attività imprenditoriale, finalizzata alla
produzione (con modalità non inquinanti) di energia elettrica, e quelle sottese
alla tutela di valori non economici (come la tutela del paesaggio),
l’amministrazione deve, in particolare, ricercare non già il totale sacrificio
delle une e la preservazione delle altre secondo una logica meramente
inibitoria, ma deve piuttosto, come indicato dalla sentenza della Corte
costituzionale, 10 luglio 2002, n. 355, ricercare una soluzione necessariamente
comparativa della dialettica fra le esigenze dell’impresa e quelle afferenti
valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere
amministrativo di autorizzazione alla realizzazione di attività imprenditoriali.
Il che non esclude che l’esito finale del giudizio comparativo privilegi il
valore paesaggistico: ma solo all’esito di una ragionevole ponderazione, alla
stregua di un canone di proporzionalità (sul quale Consiglio di Stato, V, 18
febbraio 1992, n. 132) fra valore di tutela e intensità del vincolo (e della
conseguente compressione dell’interesse antagonista) rispetto alla specifica
attività considerata, e non già per una scontata prevalenza del primo.
Il provvedimento impugnato, invece, ha del tutto omesso di considerare una
simile prospettiva, limitandosi a riprodurre le caratteristiche morfologiche del
territorio considerato, ed affermandone apoditticamente l’incompatibilità con
l’insediamento di impianti eolici".
Per le suesposte considerazioni, non può che ritenersi l'infondatezza dei
rilievi mossi dalla Soprintendenza in ordine all'asserito difetto di motivazione
dell’autorizzazione regionale, nonché la sussistenza nell'impugnato
provvedimento della soprintendenza del vizio di difetto di motivazione lamentato
da parte ricorrente.
In realtà, deve ritenersi che la Sovrintendenza abbia formulato il proprio
giudizio sulla incompatibilità dell’intervento con le esigenze di salvaguardia
dell’area vincolata, solo a seguito di un non consentito riesame nel merito
dell’autorizzazione regionale, sovrapponendo le proprie difformi valutazioni
sull’opera da realizzare.
Né può avere rilevanza la considerazione che la valutazione di compatibilità
della Regione si sia tradotta “in una obiettiva deroga al vincolo”.
Sotto quest’ultimo profilo, dalla costante giurisprudenza (cfr. TAR Sardegna,
sent. n. 82/2004 e giurisprudenza ivi richiamata) è stato sottolineato che
qualunque intervento sul territorio incide sul paesaggio, alterandone il
preesistente assetto, ma la tutela di cui all’art. 151 del decreto legislativo
n. 490/99 non comporta l’inedificabilità assoluta delle aree vincolate, ma
subordina la detta edificabilità ad una verifica di compatibilità con la
salvaguardia del valore tutelato.
E’ quindi improprio parlare di “deroga” ad un vincolo, in quanto attraverso il
rilascio dell’autorizzazione non si opera in difformità dalla regola imposta, ma
si effettua una concreta verifica sulla possibile coesistenza di specifici
interventi edilizi con la tutela del bene, in applicazione di un criterio
generale di giudizio già valutato come ammissibile, in linea generale, in sede
di imposizione del vincolo.
Non può ritenersi altresì sussistente l'ulteriore vizio rilevato dalla
soprintendenza di errore sul presupposto, in quanto l'autorizzazione regionale
avrebbe ritenuto l'intervento "… non dequalificante il macro ambito
considerato…" "trascurando invece l'evidente stravolgimento del pregevole quadro
paesistico".
Ritiene il Collegio che, in considerazione dell'ampia e approfondita istruttoria
posta in essere dall'amministrazione regionale relativamente all'impianto in
questione, non solo per i profili paesaggistici rilevanti nel caso di specie, ma
altresì per i più generali profili attinenti all'impatto ambientale dell'opera
medesima, non possa ragionevolmente ritenersi che l'amministrazione regionale
medesima abbia - in realtà -, nel caso in esame, "trascurato" alcunché,
dovendosi invece correttamente ritenere che l'amministrazione regionale, nella
doverosa comparazione degli interessi pubblici rilevanti nella fattispecie,
abbia semplicemente ritenuto - nell'esercizio delle proprie competenze
istituzionali in materia - la "compatibilità" dell'intervento in questione con
il generale vincolo paesistico esistente sulle aree in questione, in forza
dell'articolo 146, comma 1°, lettera g), del testo unico n. 490 del 29 ottobre
1999.
Conclusivamente, stante la fondatezza delle censure esaminate ed assorbiti gli
altri motivi di censura, il ricorso deve essere accolto, con conseguente
annullamento del provvedimento impugnato.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura
indicata in dispositivo.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA
accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l'impugnato
decreto n. 5 prot. 4029 del 9 marzo 2004.
Condanna le amministrazioni resistenti al pagamento in favore della società
ricorrente delle spese del giudizio, che liquida forfettariamente in complessivi
euro 1500,00 (millecinquecento/00) più IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 21 dicembre 2005
dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l'intervento dei
signori:
Lucia Tosti, Presidente;
Rosa Panunzio, consigliere;
Marco Lensi, consigliere estensore.
Depositata in segreteria oggi: 16/02/2006
Il segretario generale f.f.
1) Beni culturali e ambientali - Vincolo paesaggistico - Enti titolari della funzione di tutela - Stato e Regione - Cogestione del vincolo - Principio di leale collaborazione - Conseguenze. La funzione della Sovrintendenza non ha il senso di un “controllo” di legalità, ma di cogestione del vincolo paesaggistico (A.P. n. 9 del 14/12/2001); conseguentemente, se entrambi i soggetti titolari della funzione (Stato e Regione o Comune delegato) operano, seppur a livelli diversi, alla concreta gestione del vincolo, il rapporto fra gli stessi non può esprimersi in termini di contrapposizione, ma deve essere, piuttosto, dominato dal principio di leale collaborazione. Da questo principio discende che “lo Stato non possa annullare l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione, per il solo fatto che la stessa risulti carente di motivazione, potendo l’annullamento seguire solo laddove si dimostri necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela.” (TAR Sardegna, sent. n. 494/2003). La Sovrintendenza deve, allora, evidenziare l’esistenza di un’effettiva lesione dell’interesse sostanziale tutelato, lesione che sola può giustificare l’opposizione alla realizzazione del progetto. Pres. Tosti, Est. Lensi - Parco Eolico C. s.r.l. (avv. Corda) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avv. Stato) - T.A.R. SARDEGNA, Sez. II - 16 febbraio 2006, n. 226
2) Beni culturali e ambientali - Vincolo paesaggistico - Parco eolico - Soprintendenza - Autorizzazione paesaggistica - Annullamento - Contemperamento dell’interesse alla riduzione delle emissioni di gas serra e di quello diretto alla tutela del vincolo paesaggistico - Specifica valutazione - Necessità. In materia di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un parco eolico, la compresenza di un rilevante interesse pubblico, quale quello diretto alla riduzione delle emissioni di gas serra (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 971/2005), e dell’altrettanto rilevante interesse alla tutela del vincolo paesistico, non può che comportare la necessità del contemperamento dei medesimi, che dovrà essere oggetto di adeguata valutazione da parte della soprintendenza. (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sent. n. 150/2005). Pres. Tosti, Est. Lensi - Parco Eolico C. s.r.l. (avv. Corda) c. Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avv. Stato) - T.A.R. SARDEGNA, Sez. II - 16 febbraio 2006, n. 226
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