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GIUDICE DI PACE DI PALERMO, Sez. VII - 20 giugno 2006 (Ud. 31/05/2005), n. 6248

CIRCOLAZIONE STRADALE - Ordinanze di sospensione della circolazione - Art. 7, c. 1, lett. a) C.d.S. - Ordinanza contingibile e urgente a tutela dell’incolumità pubblica - Art. 7, c. 1, lett. b) C.d.S. - Disciplina della circolazione veicolare con finalità di tutela dell’ambiente - Pubblicità - Differenza. Le norme di cui all’art. 7 comma 1 lett. a) e b) del Codice della Strada disciplinano due distinti strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico: il primo assume quale oggetto tipico l’adozione, in presenza di ragioni contingenti ed urgenti, di specifiche misure di sospensione della circolazione per gravi motivi di salute ed a tutela della incolumità pubblica che possono essere rese note mediante pubblici proclami; il secondo tipo di intervento assume una portata diversa, trattandosi di un potere di disciplina della circolazione veicolare con finalità di tutela della salute e dell’ambiente. Nel primo caso, trattandosi di provvedimenti a contenuto inibitorio della circolazione, devono essere sempre preceduti dalle forme di pubblicazione proprie degli atti amministrativi ed essere seguiti, in caso di mancata pubblicità tramite segnaletica, da adeguata pubblicità-informazione che gli odierni strumenti di comunicazione consentono, senza alcun bisogno di ricorrere alla apposizione di segnali stradali. Non è sufficiente l’eventuale diffusione della notizia tramite i quotidiani, imputabile al diritto-dovere di cronaca dei giornalisti, che, peraltro, non impone la generale osservanza da parte degli utenti della strada. GdP Valenti - R.B. e altro (avv. Palmigiano) c. Comune di Palermo. GIUDICE DI PACE DI PALERMO, Sez. VII - 20 giugno 2006 (Ud. 31/05/2005), n. 6248

CIRCOLAZIONE STRADALE - INQUINAMENTO ATMOSFERICO - Adozione di ordinanze con tingibili e urgenti a tutela della salute - Presupposti - Art. 7, c. 1, lett. a) C.d.S. e dell’art. 54 D.L.G. n. 267/00 - inquinamento a carattere non occasionale - Ordinanza di limitazione della circolazione - Apposizione di idonea segnaletica - Necessità. Dal combinato disposto dell’art. 7, c. 1, lett. a) C.d.S. e dell’art. 54 D.L.G. n. 267/00, si ricava che i presupposti richiesti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente di limitazione della circolazione a tutela della salute e dell’incolumità pubblica sono, da un lato, l’impossibilità di differire l’intervento ad altra data in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente, da qui il carattere dell’urgenza, e, dall’altro, l’impossibilità di provvedere con mezzi e poteri ordinari, da qui la contingenza. Ne deriva che, a fronte di una situazione di carattere non occasionale, ma che al contrario riveste il carattere dell’abitualità e della cronicità (superamento delle soglie di allarme normativamente previste per l’inquinamento atmosferico), l’ordinanza di limitazione della circolazione è connotata dall’ordinarietà e dalla tipicità dei contenuti e, pertanto, resta disciplinata dalla normativa del codice della strada ex art. 7, c. 1, lett. b). In virtù della citata disposizione, gli enti proprietari della strada devono rendere noto agli utenti i limiti e i divieti di circolazione ed a tal fine devono provvedere a proprie spese a far collocare idonea segnaletica. GdP Valenti - R.B. e altro (avv. Palmigiano) c. Comune di Palermo. GIUDICE DI PACE DI PALERMO, Sez. VII - 20/06/2006 (Ud. 31/05/2005), n. 6248

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R.G. n. 2910/06
Sent. N. 6248/06
Cron. N. 8393/09

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Giudice di Pace di Palermo sezione VIII Civile,

Dott.ssa Giacoma Valenti ha pronunciato la seguente
 

SENTENZA
 

Nella causa civile iscritta al n. 2910/06 del Ruolo Generale degli Affari Civili Contenziosi, vertente
 

TRA
 

Romano Benedetto e Lo Giudice Elvira, entrambi elettivamente domiciliati in Palermo, Via R. Wagner n. 9, presso lo studio dell’Avv. Alessandro Palmigiano che li rappresenta e difende per procura a margine del ricorso

RICORRENTI
 

E
 

COMUNE DI PALERMO, in persona del Sindaco p.t.

RESISTENTE

Oggetto: opposizione ex art. 22 L. n. 689/81
 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
 

Con ricorso depositato tempestivamente in data 28/02/06, Benedetto Romano ed Elvira Lo Giudice, n.q. rispettivamente di conducente e proprietario del veicolo FIAT targato CR519NE, proponevano opposizione avverso verbale di contestazione n. B. 112454 elevato il 26/02/06 dal Comune di Palermo - Comando di Polizia Municipale, con il quale veniva loro contestata la violazione dell’art. 7 comma 13 C.d.S. e dell’Ordinanza Sindacale n. 74/06, in quanto il conducente del veicolo sopra indicato circolava in costanza di divieto di circolazione veicolare disposto per esigenze di prevenzione dell’inquinamento.

In conseguenza dell’infrazione veniva irrogata agli opponenti, in solido tra loro, la sanzione pecuniaria di euro 71,00.

I ricorrenti, premesso di avere proposto ricorso al Ministero delle Infrastrutture ex art. 37 comma 2 C.d.S. ed art. 74 Reg. es. avverso ordinanza sindacale n. 74 del 24/02/05 con la quale è stata disposta la sospensione temporanea della circolazione veicolare sulle strade comunali per motivi di tutela della salute, deducevano l’illegittimità della sanzione applicata, attesa la sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, in dipendenza del ricorso presentato; eccepivano, altresì, la violazione dell’art. 5 comma 3 C.d.S., in carenza di qualsivoglia segnaletica stradale idonea ad individuare e rendere conoscibile al pubblico la zona interdetta alla circolazione.

Chiedevano, previa sospensione dell’atto impugnato, l’annullamento dello stesso, nonché la condanna della Pubblica Amministrazione al pagamento ex art. 96 c.p.c. della somma di euro 150,00, a titolo di risarcimento del danno esistenziale ed al pagamento delle spese del presente giudizio.

Il Comune di Palermo, regolarmente convocato dall’autorità giudiziaria adita con provvedimento del 7/03/06 notificato in data 11/03/06, si è costituito nel presente giudizio con funzionario delegato.

All’udienza del 31/05/06 il procuratore dei ricorrenti insisteva nei motivi del ricorso; era, altresì, presente per la Pubblica Amministrazione l’Isp. Carciola, il quale chiedeva il rigetto dell’opposizione, assumendo sostanzialmente che l’ordinanza impugnata era stata resa nota alla cittadinanza tramite pubblici proclami.

la causa veniva istruita con le produzioni documentali agli atti.

Indi, si perveniva nella fase decisoria, dando lettura del dispositivo allegato al verbale di udienza.
 

MOTIVI DELLA DECISIONE
 

Preliminarmente, va rilevata la tempestività della presente opposizione proposta il 28/02/06, ovvero entro il termine di 60 giorni dalla contestazione del verbale impugnato, eseguita il 26/02/06.

Il motivo di censura contenuto nel primo motivo di opposizione dà esclusivo risalto alla illegittimità del verbale elevato sulla base di un’ordinanza sindacale, la cui esecutività sarebbe stata sospesa a seguito del ricorso amministrativo proposto ex art. 37 C.d.S. il 24/02/06 innanzi al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Osserva questo giudicante che se è vero che la presentazione del ricorso sospende l’esecutività dell’atto impugnato, è pur vero che il verificarsi di tale effetto deriva dalla conoscenza legale dell’atto da parte dell’organo investito.

La disposizione normativa di cui all’art. 74 Reg. Es. C.d.S., richiamata dal citato art. 37, dispone che il ricorso debba essere notificato a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento.

E’ circostanza pacifica che tale notifica si ha per avvenuta nel giorno in cui viene firmata la cartolina con avviso di ricevimento.

Nella fattispecie, l’assunto dei ricorrenti non trova conferma nella documentazione prodotta, consistente in una ricevuta di ritorno che prova esclusivamente la comunicazione individuale al Sindaco dell’avvenuta presentazione del ricorso al Ministero.

Invero, gli opponenti non hanno fornito la prova della ricezione del ricorso da parte del destinatario, non essendo stata prodotta la cartolina di ricevimento regolarmente sottoscritta. Né tale ricezione appare ricavabile dalla lettera inviata via fax il 24/02/06 al Ministero, nella quale viene evidenziata l’avvenuta proposizione del ricorso e che, pertanto, non è assimilabile alla notifica.

Ne consegue che non vi è la certezza che il 26/02/06, giorno in cui è stato elevato il verbale, fosse operante la sospensiva dell’ordinanza in questione, che avrebbe reso illegittima la sanzione comminata con il verbale oggi impugnato.

Per quanto concerne il secondo motivo di doglianza, occorre premettere che il provvedimento oggetto della presente impugnativa è stato adottato sulla base dell’ordinanza sindacale n. 74/05 del 24/02/06 emessa ai sensi dell’art. 7 comma 1 lett. a) e b), con la quale il Sindaco del Comune di Palermo ha disposto il divieto di accesso e di circolazione veicolare articolato nei giorni di domenica e lunedì 26 e 27/02/06, a fronte di episodi di inquinamento che hanno determinato il superamento delle soglie di allarme stabilite dalla normativa vigente.

Parte ricorrente ha eccepito l’illegittimità della contestazione, assumendo l’assenza di qualsivoglia segnaletica stradale visibile, idonea a rendere nota al pubblico la prescrizione imposta con il provvedimento amministrativo di cui si parla.

Il Comune di Palermo ha dedotto che l’ordinanza in questione è stata resa nota alla cittadinanza tramite i mass media e che, attesa la sua finalità di eliminare un grave pericolo che minaccia l’incolumità dei cittadini, possa prescindere dall’apposizione della segnaletica.

Presupposto di ogni indagine è accertare se il Sindaco si sia effettivamente attivato al fine di rendere possibile la conoscenza del divieto, nonché qualificare giuridicamente l’ordinanza di cui si parla.

Le norme di cui all’art. 7 comma 1 lett. a) e b) disciplinano due distinti strumenti di intervento e disciplina della regolamentazione del traffico: il primo assume quale oggetto tipico l’adozione, in presenza di ragioni contingenti ed urgenti, di specifiche misure di sospensione della circolazione per gravi motivi di salute ed a tutela della incolumità pubblica che possono essere rese note mediante pubblici proclami; il secondo tipo di intervento assume una portata diversa, trattandosi di un potere di disciplina della circolazione veicolare con finalità di tutela della salute e dell’ambiente.

Nel primo caso, trattandosi di provvedimenti a contenuto inibitorio della circolazione, devono essere sempre preceduti dalle forme di pubblicazione proprie degli atti amministrativi ed essere seguiti, in caso di mancata pubblicità tramite segnaletica, da adeguata pubblicità-informazione che gli odierni strumenti di comunicazione consentono, senza alcun bisogno di ricorrere alla apposizione di segnali stradali.

Orbene, dall’esame dell’ordinanza n. 74/06 non risulta che il Sindaco abbia demandato l’onere della comunicazione mediante pubblici proclami, non avendo disposto l’adozione degli strumenti di informazione, quali comunicati radiotelevisivi, giornali, cartelloni di grandi dimensioni posti nei principali assi viari della città e quant’altro, al fine di assicurare agli utenti che fanno affidamento sulla ordinaria transitabilità delle strade, la formale conoscibilità del provvedimento.

Pertanto è rimasto sfornito di prova l’assunto della Pubblica Amministrazione, secondo il quale avrebbe disposto la pubblicizzazione del divieto, con la conseguenza che l’eventuale diffusione della notizia tramite i quotidiani è imputabile al diritto-dovere di cronaca dei giornalisti che, peraltro, non impone la generale osservanza da parte degli utenti della strada.

Ciò posto, è necessaria l’indagine relativa alla corretta qualificazione dell’ordinanza posta a fondamento del verbale impugnato, dovendosi verificare se sia ravvisabile il paventato carattere di contingibilità ed urgenza che avrebbe consentito di provvedere alla pubblicizzazione formale tramite pubblici proclami che, come detto, non è stata comunque disposta.

Va evidenziato che ai sensi dell’art. 54 D.L.G. n. 267/00 il Sindaco, quale ufficiale del governo, adotta con atto motivato provvedimenti con tingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini.

Il potere di ordinanza spettante al sindaco per l’emanazione di tali provvedimenti è di carattere eccezionale, in quanto nel suo esercizio l’autorità amministrativa pone limitazioni ai diritti dei singoli rigorosamente garantiti dall’ordinamento.

In virtù dell’art. 7 comma 1 lett. a) che richiama i motivi di tutela della salute richiamati dall’art. 6 comma 1 i presupposti che si richiedono per l’adozione dei citati provvedimenti sono da un lato l’impossibilità di differire l’intervento ad altra data in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente, da qui il carattere dell’urgenza, dall’altra l’impossibilità di provvedere con mezzi e poteri ordinari, da qui la contingenza.

Invero, l’esercizio di tale potere attribuito al Sindaco trova il presupposto nella necessità di provvedere con immediatezza, anche in deroga alla normativa vigente, in ordine a situazioni di pericolo di natura eccezionale ed accidentale, ove non sussista altra misura alternativa.

Orbene, dall’esame della predetta ordinanza, benché si faccia riferimento alla necessità di provvedere a tutela della salute pubblica, atteso il superamento delle soglie di attenzione previste dal D.M. n. 60/02 in materia di inquinamento, si desume agevolmente che non vi è alcun riferimento all’urgenza di provvedere con interventi più incisivi in ordine ad una situazione straordinaria che si è aggravata, cui non si è potuto far fronte con percorsi alternativi ordinari, non essendovi alcun richiamo a dati obiettivi e scientifici che comprovino l’inefficacia di altri strumenti adottati nell’ambito di una programmazione complessiva del traffico urbano, al fine di fronteggiare situazioni di inquinamento ambientale, note già da tempo alla Pubblica Amministrazione e che con il passare del tempo hanno raggiunto livelli di permanenza che si sarebbero potuti evitare.

Ne deriva che, a fronte di una situazione di carattere non occasionale, ma che al contrario riveste il carattere dell’abitualità e della cronicità, il Sindaco di Palermo ha adottato, nella qualità di autorità locale in materia di sanità e protezione civile, un intervento prescrittivo di sospensione della circolazione di durata limitata a due giorni che mal si concilia con il paventato carattere di contingenza ed urgenza.

L’ordinanza sindacale n. 74/05 appare connotata dall’ordinarietà e dalla tipicità dei contenuti e, pertanto, resta disciplinata dalla normativa del codice della strada.

A questo punto va evidenziato che ai sensi dell’art. 7 comma 1 lettera b) C.d.S., nel territorio comunale il Sindaco ha facoltà di adottare tipici provvedimenti di limitazione della circolazione finalizzati alla prevenzione degli inquinamenti di particolare rischio e che, in virtù del comma 3 art. 5 C.d.S., i provvedimenti che regolamentano la circolazione sono emessi dagli organi competenti a norma degli artt. 6 e 7 con ordinanze motivate e rese note mediante i prescritti segnali.

E’ circostanza pacifica che, in virtù della citata disposizione normativa, gli enti proprietari della strada devono rendere noto agli utenti i limiti e i divieti di circolazione ed a tal fine devono provvedere a proprie spese a far collocare idonea segnaletica.

La scelta di quest’ultima resta strettamente vincolata al rispetto di precisa disposizioni stabilite dal regolamento di esecuzione e attuazione del codice della strada, che indicano le modalità di posizione, tipo, forma, colore, dimensioni, scritti e disegni.

Alla stregua della prescrizione di cui al citato art. 5, l’operatività del provvedimento emesso in materia di regolamentazione della circolazione in conseguenza di situazioni ambientali di inquinamento, richiede l’effettiva conoscibilità delle prescrizioni imposte agli utenti della strada, quale elemento integrativo dell’efficacia prescrittiva.

A questo proposito assume rilevanza che la pubblica funzione deve essere ispirata al principio di legalità, non soltanto perché il potere di provvedere deve essere esercitato dall’autorità a cui la legge attribuisce la relativa competenza, ma anche perché detto potere deve essere esercitato secondo le prescrizioni di legge.

Sulla base di tali premesse e considerazioni, il mancato rispetto del principio sancito dal comma 3 dell’art. 5 del codice della strada, rende illegittima la contestazione di cui si parla, non avendo provato la Pubblica Amministrazione che ha irrogato la sanzione, l’installazione di idonea segnaletica indicante il divieto di transito, come risulta dallo stesso verbale impugnato.

Le superiori argomentazioni assumono carattere decisivo ai fini dell’accoglimento del ricorso.

Va invece dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento danni svolta ex art. 2043 c.c. dal ricorrente.

A prescindere dalla circostanza che il ricorrente non ha fornito alcun principio di prova circa la perdita o la compromissione di una sua attività in conseguenza del verbale “de quo", in guisa da rendere configurabile una sofferenza patita dallo stesso, si osserva che secondo orientamento della Corte di Cassazione (n. 12190/99) nel giudizi odi opposizione ex L. n. 689/81, tenuto conto del suo oggetto limitato all’accertamento della pretesa punitiva fatta valere dall’amministrazione nei confronti del destinatario ed alla sua struttura processuale, non possono essere introdotte domande fondate su titoli diversi da quello tipico configurato dalla legge, quale una domanda di risarcimento danni proposta dall’opponente.

La natura della controversia, le ragioni che hanno portato all’accoglimento del ricorso e l’oggettiva difficoltà interpretativa della materia, giustificano la compensazione delle spese
 

P.Q.M.
 

Il G.d.P., sentite le parti, così provvede:

1) Accoglie l’opposizione proposta il 28/02/06 da Benedetto Romano ed Elvira Lo Giudice avverso verbale di contestazione n. B112454 elevato dal Comune di Palermo Polizia Municipale che, per l’effetto, viene annullato in tutte le sue parti;
2) Dichiara inammissibile la domanda di risarcimento danni proposta dai ricorrenti nei confronti del Comune di Palermo;
3) Compensa le spese del giudizio

Così deciso in Palermo, lì 31/05/05

Il Giudice di pace
Dott.ssa Giacoma Valenti

Depositato in cancelleria
il 20 giugno 2006

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