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CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Reato di lottizzazione abusiva - Natura. Il reato di lottizzazione abusiva è a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici, risulta ad evidenza contraddittorio escludere (alla stessa stregua di quanto pacificamente ritenuto per la contravvenzione di esecuzione di lavori in assenza o in totale difformità dalla concessione edilizia) che la contravvenzione medesima, sia negoziale che materiale, possa essere commessa per colpa [vedi Cass., Sez, III: 13.10.2004, n. 39916, Lamedica ed altri; 11.5.2005, Stiffi ed altri; 5.3,2008, n. 9982, Quattrone; 10.1.2008, Zortea]. Pertanto, che non è ravvisabile alcuna eccezione al principio generale stabilito per le contravvenzioni dall'art. 42, 4° comma, cod, pen., restando ovviamente esclusi i casi di errore scusabile sulle norme integratrici del precetto penale e quelli in cui possa trovare applicazione l’art. 5 cod. pen. secondo l'interpretazione fornita dalla pronuncia n. 364/1988 della Corte. Costituzionale. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Lottizzazione abusiva - Configurabilità - Convenzione lottizzatoria - Contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione del PRG. Il reato di lottizzazione abusiva può configurarsi in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione di un piano esecutivo e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione ma anche allorquando detto intervento non potrebbe in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Lottizzazione abusiva - Reato di pericolo - Effetti - Inosservanza delle "prescrizioni" urbanistiche. Nei reati di lottizzazione (che sono caratterizzati da una articolazione particolarmente ampia di possibili modalità esecutive ma si configurano già come reati di pericolo) il legislatore ha anticipato il momento di rilevanza penale del fenomeno, per evitare che lo stesso possa incidere in modo irrimediabile sull'assetto del territorio; non occorre, però, che la volontà dell'agente sia protesa a vanificare le anzidette finalità di tutela, essendo sufficiente che egli compia attività rivolte alla trasformazione di terreni, con inizio di opere edilizie o di urbanizzazione, ma anche soltanto con atti giuridici indirizzati a realizzare l'edificazione, in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite da leggi statali o regionali. Il reato si connette sempre e soltanto all'inosservanza delle "prescrizioni" urbanistiche anzidette, sicché il proprietario di un terreno non può predisporne l'alienazione in una situazione produttrice di alterazione o immutazione circa la programmata destinazione della zona in cui esso è situato ed il soggetto che acquista un fondo per edificare deve essere cauto e diligente nell'acquisire conoscenza delle previsioni urbanistiche e pianificatorie di zona riferite all'area in cui vuole costruire. Il compratore che omette di acquisire ogni prudente informazione circa la legittimità dell'acquisto si pone colposamente in una situazione di inconsapevolezza che fornisce, comunque, un determinante contributo causale all'attività illecita del venditore. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Progetto lottizzatorio e terreni lottizzati - Identificazione - Ipotesi di frazionamento fondiario. Per "terreni lottizzati" ovvero "rientranti nel generale progetto lottizzatorio" vanno identificati in quelli che risultano oggetto di un'operazione di frazionamento preordinata ad agevolarne l'utilizzazione a scopo edilizio. Ove esista, un preventivo frazionamento, va confiscata tutta l'area interessata da tale frazionamento nonché dalla previsione delle relative infrastrutture ed opere urbanizzative, indipendentemente dall'attività di edificazione posta concretamente in essere. Nell'ipotesi, invece, non sia stato predisposto un frazionamento fondiario e tuttavia si sia conferito, di fatto, un diverso assetto ad una porzione di territorio comunale, la confisca va limitata a quella porzione territoriale effettivamente interessata dalla vendita di lotti separati dalla edificazione e dalla realizzazione di infrastrutture. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Reato di lottizzazione abusiva - Configurazione. Il reato di lottizzazione abusiva può, configurarsi (vedi Cass., Sez. Unite, 28.11.2001, Salvini ed altri, nonché Sez. III: 1.7.2004, Lamedica ed altri; 22.5.2003, n. 22557, Matarrese ed altri): in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione di un piano esecutivo e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione. Ma anche allorquando detto intervento non potrebbe in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Lottizzazione abusiva - Alienazione del terreno - Responsabilità del compratore. Il reato di lottizzazione abusiva, si connette sempre e soltanto all'inosservanza delle "prescrizioni" urbanistiche, sicché il proprietario di un terreno non può predisporne l'alienazione in una situazione produttrice di alterazione o immutazione circa la programmata destinazione della zona in cui esso è situato ed il soggetto che acquista un fondo per edificare deve essere cauto e diligente nell'acquisire conoscenza delle previsioni urbanistiche e pianificatorie di zona riferite all'area in cui vuole costruire. Il compratore che omette di acquisire ogni prudente informazione circa la legittimità dell'acquisto si pone colposamente in una situazione di inconsapevolezza che fornisce, comunque, un determinante contributo causale all'attività illecita del venditore. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Confisca "dei terreni abusivamente lottizzati" - Natura. Legittimamente è disposta, a norma dell'art. 19 della legge n. 47/1985 (riprodotto dall'art. 44, 2° comma del TU. n. 380/2001), la confisca "dei terreni abusivamente lottizzati". Trattasi di sanzione amministrativa che deve essere obbligatoriamente applicata dal giudice penale che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, indipendentemente da una pronuncia di condanna, eccettuata esclusivamente l'ipotesi di assoluzione perché il fatto non sussiste [vedi Cass., Sez. III: 30,9.1995, n. 10061, ric, Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 12.12 1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri; 23 12 1997, n 3900, ric. Farano ed altri; 11.1 1999, n. 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato ed altri; 8.11 2000, n, 3740, ric. Petrachi ed altri; 4.12.2000, n. 12999, ric„ Lanza; 22,5.2003, n. 22557, ric. Matarrese ed altri; 4.10.2004, n. 38728, ric, Lazzara; 13.10.2004, n. 39916, ric. Lamedica ed altri; 21,3.2005, n. 10916, ric. Visconti; 15.2.2007, n. 6396, ric. Cieri; 21.9.2007, n. 35219, ric. Arcieri ed altri; 7.2.2008, n. 6080, ric. Casile ed altri; 5.3.2008, n. 9982, ric. Quattrone]. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Lottizzazione abusiva - Configurazione del reato - Natura - Reato a carattere permanente e progressivo. La contravvenzione di lottizzazione abusiva, è "reato progressivo nell'evento", pertanto, sussiste il reato di lottizzazione abusiva anche quando l’attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o ad opere già eseguite, perché tali attività iniziali pur integrando la configurazione del reato, non definiscono l'«iter» criminoso che si perpetua negli interventi che incidono sull'assetto urbanistico. Infatti, tenuto conto che il reato in questione è per un verso, un reato a carattere permanente e progressivo e per altro verso a condotta libera, si deve considerare in primo luogo che non vi è alcuna coincidenza tra il momento in cui la condotta assume rilevanza penale e il momento di cessazione del reato, in quanto anche la condotta successiva alla commissione del reato dà luogo ad una situazione antigiuridica di pari efficacia criminosa; in secondo luogo che se il reato di lottizzazione abusiva si realizza anche mediante atti negoziali diretti al frazionamento della proprietà con previsioni pattizie rivelatrici dell'attentato al potere programmatorio dell'autorità comunale, ciò non significa che l'azione criminosa si esaurisca in questo tipo di condotta perché l'esecuzione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria ulteriormente compromettono le scelte di destinazione e di uso del territorio riservate alla competenza pubblica (Cass., Sez. Unite, 24 aprile 1992, Fogliani). Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Concorso nel reato di lottizzazione abusiva mista - Momento di cessazione della permanenza. Nell'ipotesi di concorso nel reato di lottizzazione abusiva mista, il momento di cessazione della permanenza deve farsi coincidere per tutti gli acquirenti, che hanno accettato il rischio derivante dalla violazione della volontà programmatoria espressa dallo strumento urbanistico, o con il sequestro o con l'ultimazione dell'operazione lottizzatrice ovvero con la desistenza volontaria da provare in maniera rigorosa (vedi Cass., sez. III, 8 novembre 2000, Petrachi). Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

URBANISTICA ED EDILIZIA - Confisca - Operatività. La confisca: -"comprende anche i terreni lottizzati non ancora interessati da attività edificatoria" (Cass., Sez. III, 22.5.2003, n. 22557, ric. Matarrese ed altri); - "deve estendersi a tutta l'area interessata dall'intervento lottizzatorio, compresi i lotti non ancora edificati o anche non ancora alienati al momento dell'accertamento del reato, atteso che anche tali parti hanno perso la loro originaria vocazione e destinazione rientrando nel generale progetto lottizzatorio (Cass, Sez. III, 9.5.2005, n. 17424, ric, Agenzia Demanio in proc. Matarrese). Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

PROCEDURE E VARIE - Giurisprudenza CEDU - Nozioni di "reato". Le nozioni di "reato" (infraction; criminal offence) di cui all'art. 7 della CEDU e di "materia penale" (matière pénale; criminal offence) di cui al precedente art. 6 risultano oggetto di valutazione autonoma da parte degli organi della Convenzione, al fine di poter prescindere (attraverso l'utilizzazione di parametri sostanziali capaci di cogliere l'intima essenza dell'illecito) dalle peculiarità delle legislazioni degli Stati membri, sì da escludere una frammentazione su scala nazionale dei termini e dei concetti utilizzati all'interno della Convenzione. L'ambito applicativo dell'art 7 della CEDU si estende ben al di là degli illeciti e delle sanzioni qualificati come "penali" in base al diritto interno, finendo per ricomprendere tutte le norme e tutte le misure considerate "intrinsecamente penali" in base alla concezione autonomista accolta dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, lasciando comunque alla discrezionalità degli Stati membri la soluzione del problema relativo alla individuazione delle fonti penali legittime e concentrando la propria attenzione sugli aspetti sostanziali della legge e sulle garanzie che da essi derivano. Avuto riguardo a quanto indicato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 348 del 22.10.2007 e considerato che nella decisione del 30.8.2007 della Corte di Strasburgo è stata affermata l'esistenza di un contrasto tra la disposizione censurata (in tema di confisca a seguito di lottizzazione abusiva) ed un diritto garantito dalla CEDU, Può affermarsi che non vi è attualmente questione di possibile interpretazione del nostro ordinamento in modo conforme alla stessa Convenzione né si pone l'alternativa tra interpretazione conforme ed incidente di costituzionalità. Va evidenziato, del resto, che - nella fattispecie - la lottizzazione abusiva sussiste in tutti gli elementi previsti dalla legge penale (è stata accertata, cioè, una condotta "che, al momento in cui è stata commessa, costituiva reato secondo il diritto interno") ed al commesso reato è stata esclusa l'applicazione della pena principale per il solo decorso del tempo, il cui effetto sull'inflizione delle sanzioni penali è regolato dal legislatore interno secondo una discrezionalità sulla quale non sembra che abbiano incidenza le disposizioni della Convenzione europea. Pres. De Maio, Rel. Fiale, Ric. Belloi ed altri. CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 2/10/2008 (Ud. 26/06/2008), Sentenza n. 37472

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UDIENZA  26.6.2008

SENTENZA N. 1656

REG. GENERALE n.8389/08

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sez. III Penale

Composta dagli Ill.mi Signori

Dott. Guido DE MAIO                          Presidente
Dott. Agostino CORDOVA                   Consigliere
Dott. Ciro PETTI                                 Consigliere
Dott. Aldo FIALE                                Consigliere
Dott. Luigi MARINI                              Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi proposti da:
1. BELLOI Salvatore Antonio Maria, nato a Nuoro il 10.6.1939
2. SATGIA Maria, nata a Galtelli il 12.2.1933
3. SOTGIU Salvatore Angelo, nato a Bitti il 23.1.1942
4. SCHINTU Caterina, nata a Bolotana il 13.4.1941
5. MANCA Pasquale, nato a Nuoro il 29.3.1933
6. BELLOI Anna Rosa, nata a Nuoro il 16.9.1944
7. LEDDA Mario Giuseppe, nato a Galtelli il 18.9.1944
avverso la sentenza 29.1.2007 della Corte di Appello di Cagliari - Sezione distaccata di Sassari

Visti gli atti, la sentenza impugnata ed i ricorsi
Udita, in pubblica udienza, la relazione fatta dal Consigliere dr. Aldo Fiale
Udito il Pubblico Ministero, in persona del dr. Francesco Salzano, il quale ha concluso chiedendo il rigetto dei ricorsi
Uditi i difensori, Avv.ti Gianfranco Cualbu e Rafaele Soddu, i quali hanno concluso chiedendo l'accoglimento dei ricorsi

Svolgimento del processo

La Corte di Appello di Cagliari - Sezione distaccata di Sassari, con sentenza del 29.1.2007, confermava la sentenza emessa dal Tribunale monocratico di Nuoro in data 15.4.2005, che aveva dichiarato (tra l’altro):

a) non doversi procedere per intervenuta prescrizione:
* nei confronti di Belloi Salvatore Antonio Maria, Satgia Maria, Sotgiu Salvatore Angelo, Schintu Caterina, Manca Pasquale, Belloi Anna Rosa e Ledda Mario Giuseppe in ordine ai reati di cui:
- all'art. 20, lett. c), legge n. 47/1985, per avere concorso alla lottizzazione abusiva a scopo edilizio di un appezzamento di terreno - già destinato a zona "F turistica" dal piano regolatore generale del Comune di Nuoro e poi a zona "H di rispetto" dalla vigente variante approvata il 12.9.1988, nonché sottoposto a vincolo paesaggistico - vendendo il Belloi ed acquistando gli altri imputati distinti lotti frazionati, che, per le loro caratteristiche ed in rapporto all'attività lavorativa degli acquirenti, denunziavano in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio - in agro di Nuoro, località "Sa Corra Chervina del monte Ortobene", dal 1981 con permanenza);
- all'art. 1 sexies legge n. 431/1985, per avere concorso a modificare lo stato dei luoghi sottoposti a vincolo paesaggistico con D.M. 10.3.1956, mediante l'esecuzione di interventi realizzati in assenza della prescritta autorizzazione di cui all'art. 7 della legge n. 1497/1939;
* nei confronti di Sotgiu Salvatore Angelo in ordine al reato di cui:
- all'art. 20, lett. c), legge n. 47/1985 (edificazione senza concessione edilizia, nel lotto acquistato di circa 1.000 mq., sottoposto a vincolo paesaggistico, di un fabbricato per civile abitazione a due piani su una superficie di circa 60 mq. - acc. nel novembre 1991, con opere in corso di realizzazione);
* nei confronti di Schintu Caterina in ordine al reato di cui:
- all'art. 20, lett. c), legge n. 47/1985 (edificazione senza concessione edilizia, nel lotto acquistato di circa 250 mq., sottoposto a vincolo paesaggistico, di un fabbricato a piano terra di circa 40 mq. - in epoca prossima all'anno 1986);
* nei confronti di Manca Pasquale in ordine al reato di cui:
- all'art. 20, lett. c), legge n. 47/1985 (edificazione senza concessione edilizia, nel lotto acquistato di circa 1.000 mq., sottoposto a vincolo paesaggistico, di una abitazione unifamiliare di circa 70 mq. - in epoca anteriore al 1986);
* nei confronti di Belloi Anna Rosa e Ledda Mario Giuseppe in ordine al reato di cui:
- all'art. 20, lett. c), legge n. 47/1985 (edificazione senza concessione edilizia, nel lotto acquistato di circa 1.180 mq., sottoposto a vincolo paesaggistico, di un prefabbricato di circa 50 mq. - in epoca anteriore al 1986);

b) non doversi procedere per precedente giudicato:
nei confronti di Satgia Maria in ordine al reato di cui:
- all'art, 20, lett. c), legge n. 47/1985 (edificazione senza concessione edilizia, nel lotto acquistato di circa 1.000 mq., sottoposto a vincolo paesaggistico, di un seminterrato di circa 30 mq. e di una casa prefabbricata di circa mq, 60 - nel luglio 1984);

c) ed aveva disposto "la confisca e l'acquisizione al Comune di Nuoro dell'area individuata catastalmente al foglio 48 (mappali 23, 291 e 195) e al foglio 48/A (mappali 94 e 94/a) nonché delle costruzioni sopra realizzate".

Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazione gli imputati dianzi indicati.

I ricorrenti, con doglianze sostanzialmente comuni, hanno eccepito:
- l'insussistenza della contravvenzione di lottizzazione abusiva, poiché tutti gli atti traslativi ed i manufatti edilizi sarebbero stati realizzati tra il 1981 ed il 1983, mentre l’art. 30, ultimo comma, del D.P.R. n. 380/2001 considererebbe "penalmente irrilevanti, ai fini della lottizzazione abusiva, le vendite ed i frazionamenti anteriori al 17 marzo 1985";
- l'insussistenza della contravvenzione di lottizzazione abusiva, poiché la zona edificata è stata qualificata come zona "H di rispetto", nella quale l'edificazione privata non è consentita, solo a decorrere dalla variante di PRG approvata il 12.9.1988; la precedente classificazione di zona "F turistica", invece, "prevedeva anche la realizzabilità di nuove costruzioni con un indice di edificabilità fondiaria di 1 mc./mq.";
- l’impossibilità di disporre la confisca dei lotti in relazione agli atti di acquisto perfezionatisi in epoca antecedente all' entrata in vigore della legge n. 47/1985, che tale sanzione ha introdotto (art. 19) per la prima volta nel nostro ordinamento;
- la violazione dell'art. 495, 2° comma, c.p.p., avendo "il giudice dell'appello, senza motivare, omesso di accogliere la richiesta di rinnovazione della perizia".
Il Belloi ha ulteriormente lamentato:
- la violazione dell'art. 106 c.p.p., poiché nel giudizio di primo grado era stato nominato suo difensore di ufficio l'avv.to Renato Soddu, il quale, nel medesimo processo, era altresì difensore (di fiducia o di ufficio) di altri soggetti coimputati del reato di lottizzazione abusiva quali acquirenti di lotti da lui venduti. In una situazione siffatta sarebbe esistita una posizione processuale di contrasto di interessi che, incidendo sull'intervento obbligatorio della difesa, integrerebbe nullità assoluta ed insanabile;
- la violazione del principio del "ne bis in idem", ex art. 649 c.p.p., in quanto egli "per il medesimo reato di lottizzazione abusiva riguardante lo stesso terreno sito in Nuoro, località monte Ortobene, foglio 48, mappale 23", era stato già giudicato dalla Corte di Appello di Palermo, che, con sentenza divenuta definitiva il 29.6.2002, aveva dichiarato non doversi procedere per intervenuta prescrizione;
- la violazione degli artt. 191 e 407, 3° comma, c p.p., da correlarsi alla inutilizzabilità nei suoi confronti (affermata dalla stessa Corte di Appello), della scrittura privata di permuta intercorsa con il coimputato Antonio Verachi , trattandosi di documento sequestrato quando per lui era già scaduto il termine per le indagini preliminari. Tale scrittura, però, è stata considerata - contraddittoriamente - utilizzabile nei confronti dello stesso Verachi ed in tal modo si sarebbe conseguito illegittimamente l'effetto di spostare il termine della permanenza del reato di lottizzazione abusiva in epoca successiva all’ entrata in vigore della legge n. 47/1985, sì da giustificare surrettiziamente la disposta confisca;
- la illegittimità della disposta confisca nella parte in cui è stata estesa ai terreni non frazionati in lotti, né alienati ad alcuno o edificati;
- la mancata valutazione dell'affidamento in lui generato dal comportamento degli organi comunali, che nessuna irregolarità avevano contestato nel lungo tempo trascorso dall'inizio
della condotta oggi configurata come illecita e che lo avevano anche autorizzato (in data 24.6.1992) ad esercitare nell'estensione complessiva del terreno di sua proprietà, ritenuto ricompreso in azienda agricola, l'attività agrituristica di ricezione ed ospitalità;
- la violazione dell'art. 603 c.p.p., poiché la Corte di merito incongruamente avrebbe ritenuto di non acquisire documentazione idonea a dimostrare l'effettiva estensione della porzione di terreno "non interessata da alcun intervento lottizzatorio";
- carenza assoluta di motivazione quanto alla impugnata declaratoria di prescrizione per il reato di cui all'art. 1 sexies della legge n. 431/1985, avendo la difesa prospettato, invece, la inconfigurabilità di detto reato sul presupposto che la norma incriminatrice sarebbe entrata in vigore "quando la supposta attività materiale volta al frazionamento ed all'alienazione dei fondi si era esaurita".

Belloi Anna Rosa e Ledda Mario Giuseppe hanno specificamente lamentato, infine, il mancato riconoscimento dell'estinzione, per intervenuto condono edilizio, del reato di edificazione abusiva ad essi contestato.

Il difensore di Belloi Salvatore Antonio Maria - con "motivi nuovi" depositati il 10.6.2008 - ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, 2° comma del D.P.R. n. 380/2001per assunto contrasto:
• con gli artt. 3, 25 5 - 2° comma, 27, 111 e 117 - comma 1 della Costituzione, in relazione all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)
• con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in relazione all'art. 5 del Trattato della Comunità Europea ed al Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità;
• con l’art. 42 della Costituzione, in relazione all'art. 6 della CEDU ed all'art. 1 del Protocollo n. 1.

Motivi della decisione

1. Le doglianze comuni svolte dai ricorrenti devono essere rigettate, perché infondate.

2. Gli elementi fattuali della vicenda.

Nella specie risulta accertato, in punto di fatto, che:
- L'area interessata dalla ravvisata lottizzazione è sita in agro di Nuoro, nella località denominata "Sa Corra Chervina" alle pendici del monte Ortobene, ed è ricompresa in un'ampia superficie di terreno, estesa circa 23 ettari, appartenente a Belloi Salvatore Antonio Maria.
Essa, nella pianificazione comunale, era originariamente qualificata come zona "F turistica", ove veniva prevista anche la realizzabilità di residenze di tipo prevalentemente stagionale, con un indice di edificabilità fondiaria massima di 0,001 mc./mq., ma solo "previo opportuno studio di disciplina". Detta qualificazione poi, con variante di PRG approvata il 12.9.1988, è stata trasformata in zona "H di rispetto", ove non è consentita l'edificazione di nuovi manufatti residenziali.
- La stessa area è stata assoggettata a vincolo paesaggistico con D.M. 10.3.1956.
- Porzioni di detta area (aventi rispettivamente un'estensione compresa fra i 600 e i 2.000 mq.) sono state progressivamente vendute dal Belloi, a decorrere dall'anno 1981 - ad imprenditori, dipendenti pubblici e privati, pensionati e casalinghe - senza la preventiva effettuazione di un frazionamento catastale e mediante semplici scritture private (non con atti pubblici).
- Sull'area in oggetto, nel corso del tempo, sono stati effettuati dagli acquirenti interventi
edilizi, recinzioni, e strade interne.
- L'ufficio tecnico del Comune di Nuoro ha dato inizio alla procedura sanzionatoria amministrativa, emettendo l'ordinanza di sospensione attualmente prevista dall'art. 30, comma 7, del T.U. n. 380/2001.
- Sono state rilasciate varie concessioni in sanatoria, in relazione al condono edilizio concesso dalla legge n. 47/1985, tutte però esclusivamente per singoli manufatti realizzati in epoca anteriore al mutamento in zona "H" della qualificazione territoriale (per l'impossibilità di calcolare gli oneri concessori, stante la mancata previsione di contributi di urbanizzazione per la zona "H").

3. La lottizzazione edilizia

Infondato è l'assunto di inconfigurabilità del reato di lottizzazione abusiva anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 47/1985.

La nozione di "lottizzazione edilizia" assumeva, già nell'impianto originario della legge n. 1150/1942, il significato di "operazione di frazionamento di un terreno preordinata ad agevolarne l'utilizzazione a scopo edilizio" ed in proposito la stessa legge urbanistica generale prevedeva:
- all'art. 13, che i piani particolareggiati di esecuzione del piano regolatore generale dovessero determinare «la suddivisione degli isolati in lotti fabbricabili» secondo la tipologia indicata nei piani medesimi;
- all'art. 28, che fosse vietato procedere, prima dell'approvazione del piano particolareggiato, a lottizzazioni di terreno a scopo edilizio senza la preventiva autorizzazione comunale correlata ad un apposito «progetto».

Una più idonea disciplina della materia venne introdotta dall'art. 8 della legge-ponte 6.8.1967, n. 765 (che modificò l'art. 28 della legge n. 1150/1942), al fine di garantire:
a) che le singole iniziative private si armonizzassero con le scelte più generali della pianificazione territoriale, previa autorizzazione da parte dell'amministrazione comunale;
b) che qualsiasi nuovo insediamento di una certa dimensione venisse autorizzato solo previa partecipazione dei privati costruttori alla realizzazione delle infrastrutture necessarie ed al pagamento dei relativi oneri.

Per la realizzazione di tali finalità, dunque [non essendo mai stato abrogato l'art. 28 della legge n. 1150/19421 - qualora i Comuni non abbiano proceduto alla formazione dei piani particolareggiati - la legge consente ai privati (che intendano attuare iniziative rivolte a conferire un diverso assetto ad una porzione del territorio comunale) di inserirsi nella disciplina urbanistica presentando appositi piani di lottizzazione, contenenti prescrizioni di dettaglio sostitutive di quelle omesse dalle Amministrazioni.
La lottizzazione, però, è subordinata al rilascio, in esito ad una procedura complessa, di un apposito provvedimento autorizzativo del Comune, che la legge condiziona:

- sotto il profilo della validità: all'esistenza di uno strumento urbanistico di carattere generale (piano regolatore generale o programma di fabbricazione);
- sotto il profilo della operatività: alla stipulazione di una convenzione con cui il privato assume a proprio carico specifici oneri patrimoniali connessi alla urbanizzazione primaria e secondaria, fornendo congrue garanzie per l'adempimento.

Il Ministero dei lavori pubblici - con la circolare di applicazione della legge-ponte (n. 3210 del 28-10-1967) - ha precisato che costituisce lottizzazione edilizia qualsiasi utilizzazione del suolo che, indipendentemente dall'entità del frazionamento fondiario e dal numero dei proprietari, preveda la realizzazione contemporanea o successiva di una pluralità di edifici, a scopo residenziale, turistico o industriale, che postulino l'attuazione di opere di urbanizzazione primaria o secondaria occorrenti per le necessità dell 'insediamento.

Dall'elaborazione giurisprudenziale si evincono le seguenti principali specificazioni:
a) si ha lottizzazione allorché si tratti di asservire per la prima volta un'area non ancora urbanizzata ad un insediamento di carattere residenziale o produttivo, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, che obiettivamente esigano, per il loro armonico raccordo col
preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere e dei servizi necessari a soddisfare taluni bisogni della collettività (strada, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua, dell'energia elettrica, scuole, etc.), vale a dire la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (vedi già C. Stato, Sez. V, 1.2.1985, n. 162).
b) La fattispecie lottizzatoria esula dalle situazioni di zone completamente urbanizzate, però sussiste non soltanto nelle ipotesi estreme di zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle, intermedie, di zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione.
Anzi, per escludere la lottizzazione, deve sussistere una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo (vedi C. Stato, Sez. V: 15.2.2001, n. 790; 7.1.1999, n. 2; 25.10.1997, n. 1189).

Nella specie, invece, il terreno lottizzato non poteva sicuramente considerarsi "completamente urbanizzato", poiché, ad esempio, non era servito da strade di penetrazione e la condotta fognaria non era mai entrata in uso.

4. Il reato di lottizzazione abusiva

4.1 L'art. 17, lett. b), della legge n. 10/1977 già conteneva una norma sanzionatoria "dell'inosservanza del disposto dell'art. 28 della legge 17-8-1942, n. 1150 e successive modificazioni", che però non forniva una accezione definita del lottizzare, ma configurava varie ipotesi aventi in comune l'elemento materiale di una durevole trasformazione urbanistica di una consistente porzione di territorio senza la contemporanea attuazione dei servizi e delle infrastrutture necessarie per la razionalità e l'organico inserimento ambientale del nuovo insediamento. Ipotesi che si distinguevano fra loro in relazione alla non-lottizzabilità del terreno, alla mancanza di autorizzazione alla lottizzazione, alla non-autorizzabilità di essa, ed infine alla illegittimità o inefficacia della medesima.

4.2 Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema (con la sentenza 28-11-1981, ric. Giulini), fissarono, in proposito, i seguenti principi fondamentali:
- il reato di lottizzazione abusiva si estrinseca sia nel compimento di atti giuridici, come la suddivisione del terreno e l'alienazione dei lotti fabbricabili, sia nella esplicazione di attività materiali, come la costruzione di edifici o la delimitazione dei singoli lotti, richiedendosi solo che gli anzidetti atti ed attività risultino funzionalizzati ad un nuovo insediamento urbano e quindi limitino o condizionino, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale;
- per la configurabilità del reato, di cui all'art. 17, lettera b), ultima ipotesi, della legge n. 10/1977, la nozione di lottizzazione abusiva a scopo edilizio comprende i casi di frazionamento di area nonché qualsiasi forma di frazionamento urbano, non autorizzato, realizzato attraverso l'utilizzazione edilizia del territorio, ciò perché si determina in ogni caso il
pregiudizio delle autonome scelte programmatiche sull'uso del territorio, scelte riservate della legge alla competenza dello Stato e del Comune, nonché il condizionamento della pubblica Amministrazione ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

4.3 L'art. 18, 1° comma, della legge 28.2.1985, n. 47 ha poi fornito una duplice definizione della "lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio", ricollegandola:
a) ad un'attività materiale: "quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione";
b) ad un'attività giuridica: "quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio".
Questo secondo tipo di lottizzazione viene denominato "negoziale" o "cartolare" e si fonda sulla presenza di elementi indiziari, da cui risulti, in modo non equivoco, la destinazione a scopo edificatorio del terreno.
Tali elementi indiziari (descritti con elencazione normative non tassativa) non devono essere presenti tutti in concorso fra di loro, in quanto è sufficiente anche la presenza di uno solo di essi, rilevante ed idoneo a fare configurare, con margini di plausibile veridicità, la volontà di procedere a lottizzazione (in questo senso è orientate anche la giurisprudenza amministrativa: vedi C. Stato, Sez. V, 14.5.2004, n. 31306).

I due tipi di attività illecite dianzi descritti (lottizzazione materiale e negoziale) possono essere espletati, ad evidenza, anche congiuntamente (c.d. lottizzazione abusiva mista), in un intreccio di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata oppure in violazione della pianificazione vigente.

4.4 Le disposizioni dell'art. 18 della legge n. 47/1985 sono state testualmente riprodotte nell'art. 30, 1° comma. del T.U. n. 380/2001.

4.5 Secondo la giurisprudenza più recente di questa Corte Suprema, inoltre, il reato di lottizzazione abusiva può, configurarsi (vedi Cass., Sez. Unite, 28.11.2001, Salvini ed altri, nonché Sez. III: 1.7.2004, Lamedica ed altri; 22.5.2003, n. 22557, Matarrese ed altri):
- in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione di un piano esecutivo e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione;
- ma anche allorquando detto intervento non potrebbe in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi.

4.6 La fattispecie che ci occupa integra un'ipotesi di lottizzazione abusiva mista.
Risulta effettuata la vendita di lotti separati di un terreno, previo progressivo frazionamento di fatto dello stesso, e sussistono più elementi, non soltanto indiziari, manifestanti un inequivoco scopo edificatorio: il numero rilevante dei lotti; la ridotta dimensione di essi; la effettiva realizzazione di numerose costruzioni sui terreni compravenduti.
Gli imputati hanno concorso ad attuare, pertanto, "una trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio", predisposta a conferire e che effettivamente ha conferito ad una porzione di esso un assetto diverso da quello pianificato, con modalità non consentibili neppure attraverso la predisposizione di un piano attuativo (stante la violazione delle previsioni della pianificazione generale).
A decorrere dal 12.9.1988, la zona è qualificata, nella pianificazione comunale, come zona "H di rispetto" ed in essa non è consentita l'edificazione di fabbricati residenziali.
Non esclude, però, la configurabilità del reato la precedente qualificazione a zona "F turistica", poiché - quale che fosse il previsto indice di edificabilità fondiaria massima -  trattavasi pur sempre di zona "F", destinata quindi alla localizzazione dei servizi di pubblici interesse e delle opere pubbliche, ove era possibile [vedi deposizione resa dal teste Ruiu, dell'ufficio tecnico comunale] l'edificazione di "residenze di tipo prevalentemente stagionale" ma solo "previo opportuno studio di disciplina" e cioè l'edificazione residenziale privata, pure ammessa in ambito limitato, non era assentibile con concessione diretta, in assenza di pianificazione urbanistica esecutiva.

5. L'elemento soggettivo della contravvenzione di lottizzazione abusiva.

Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema - con sentenza del 3.2.1990, ric. Cancilleri - avevano affermato che il reato di lottizzazione abusiva si configura come una contravvenzione di natura esclusivamente dolosa, "per la cui sussistenza è necessario che l'evento sia previsto e voluto dal reo, quale conseguenza della propria condotta cosciente e volontaria diretta a limitare e condizionare, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale".
Tale interpretazione, però, è stata superata da plurime successive sentenze di questa III Sezione con argomentazioni alle quali (per economia di esposizione) si rinvia e che il Collegio pienamente condivide.
In dette decisioni è stato in conclusione rilevato che, dopo che le Sezioni Unite - con la sentenza 28.11 2001, Salvini - hanno riconosciuto (in perfetta aderenza, del resto, al testuale dettato normativo) che il reato di lottizzazione abusiva è a consumazione alternativa, potendo realizzarsi sia per il difetto di autorizzazione sia per il contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici, risulta ad evidenza contraddittorio escludere (alla stessa stregua di quanto pacificamente ritenuto per la contravvenzione di esecuzione di lavori in assenza o in totale difformità dalla concessione edilizia) che la contravvenzione medesima, sia negoziale che materiale, possa essere commessa per colpa [vedi Cass., Sez, III: 13.10.2004, n. 39916, Lamedica ed altri; 11.5.2005, Stiffi ed altri; 5.3,2008, n. 9982, Quattrone; 10.1.2008, Zortea]

Deve ribadirsi, pertanto, che non è ravvisabile alcuna eccezione al principio generale stabilito per le contravvenzioni dall'art. 42, 4° comma, cod, pen., restando ovviamente esclusi i casi di errore scusabile sulle norme integratrici del precetto penale e quelli in cui possa trovare applicazione l’art. 5 cod. pen. secondo l'interpretazione fornita dalla pronuncia n. 364/1988 della Corte. Costituzionale.

Nella specie, i giudici del merito hanno congruamente evidenziato: gli elementi volontari ed intenzionali dei soggetti agenti e la finalità edificatoria dei loro acquisti (essendo irrilevante la circostanza che poi taluni degli acquirenti non abbiano svolto attività costruttiva); la consapevolezza, da parte degli acquirenti medesimi, della contraria volontà programmatoria espressa dallo strumento urbanistico.

Nei reati di lottizzazione (che sono caratterizzati da una articolazione particolarmente ampia di possibili modalità esecutive ma si configurano già come reati di pericolo) il legislatore ha anticipato il momento di rilevanza penale del fenomeno, per evitare che lo stesso possa incidere in modo irrimediabile sull'assetto del territorio; non occorre, però, che la volontà dell'agente sia protesa a vanificare le anzidette finalità di tutela, essendo sufficiente che egli compia attività rivolte alla trasformazione di terreni, con inizio di opere edilizie o di urbanizzazione, ma anche soltanto con atti giuridici indirizzati a realizzare l’edificazione, in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite da leggi statali o regionali.

Il reato si connette sempre e soltanto all'inosservanza delle "prescrizioni" urbanistiche anzidette, sicché il proprietario di un terreno non può predisporne l'alienazione in una situazione produttrice di alterazione o immutazione circa la programmata destinazione della zona in cui esso è situato ed il soggetto che acquista un fondo per edificare deve essere cauto e diligente nell'acquisire conoscenza delle previsioni urbanistiche e pianificatorie di zona riferite all'area in cui vuole costruire.

Il compratore che omette di acquisire ogni prudente informazione circa la legittimità dell'acquisto si pone colposamente in una situazione di inconsapevolezza che fornisce, comunque, un determinante contributo causale all'attività illecita del venditore.

Il tardivo intervento repressivo dell'amministrazione comunale è inidoneo a configurare alcuna incolpevole presunzione di legittimità.

Nè vale a configurare errore scusabile del Belloi la circostanza che gli organi comunali lo abbiano autorizzato (in data 24.6.1992) ad esercitare nell'estensione complessiva del terreno di sua proprietà, ritenuto ricompreso in azienda agricola, l'attività agrituristica di ricezione ed ospitalità. Ciò è coerente, infatti, con la destinazione sia a "zona F" sia a "zona H", mentre si pone in relazione di assoluta estraneità rispetto al ben diverso realizzato sfruttamento del terreno a fini residenziali.

6. La confisca dei terreni abusivamente lottizzati.

Legittimamente è stata disposta, a norma dell'art. 19 della legge n. 47/1985 (riprodotto dall'art. 44, 2° comma del TU. n. 380/2001), la confisca "dei terreni abusivamente lottizzati".

Trattasi - secondo la giurisprudenza prevalente e largamente maggioritaria di questa Corte Suprema - di sanzione amministrativa che deve essere obbligatoriamente applicata dal giudice penale che accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, indipendentemente da una pronuncia di condanna, eccettuata esclusivamente l'ipotesi di assoluzione perché il fatto non sussiste [vedi Cass., Sez. III: 30,9.1995, n. 10061, ric, Barletta ed altri; 20.12.1995, n. 12471, ric. P.G. in proc. Besana ed altri; 12.12 1997, n. 11436, ric. Sapuppo ed altri; 23 12 1997, n 3900, ric. Farano ed altri; 11.1 1999, n. 216, ric. Iorio Gnisci Ascoltato ed altri; 8.11 2000, n, 3740, ric. Petrachi ed altri; 4.12.2000, n. 12999, ric„ Lanza; 22,5.2003, n. 22557, ric. Matarrese ed altri; 4.10.2004, n. 38728, ric, Lazzara; 13.10.2004, n. 39916, ric. Lamedica ed altri; 21,3.2005, n. 10916, ric. Visconti; 15.2.2007, n. 6396, ric. Cieri; 21.9.2007, n. 35219, ric. Arcieri ed altri; 7.2.2008, n. 6080, ric. Casile ed altri; 5.3.2008, n. 9982, ric. Quattrone].

Eccepiscono i ricorrenti che la sanzione in oggetto, introdotta dall'art. 19 della legge n. 47/1985, non potrebbe applicarsi in relazione a condotte tenute anteriormente all'entrata, in vigore della stessa legge.

Al riguardo deve però, osservarsi che, nella specie, la confisca ha riguardato un'attività lottizzatoria protrattasi fino al 23.1.1989 (atto di permuta tra il Belloi e Antonio Verachi, sequestrato presso l'abitazione di quest'ultimo, anche egli prosciolto per intervenuta prescrizione).

La contravvenzione di lottizzazione abusiva, infatti, è "reato progressivo nell'evento", ed in proposito le Sezioni Unite hanno rilevato che: "sussiste il reato di lottizzazione abusiva anche quando l’attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o ad opere già eseguite, perché tali attività iniziali pur integrando la configurazione del reato, non definiscono l'«iter» criminoso che si perpetua negli interventi che incidono sull'assetto urbanistico. Infatti, tenuto conto che il reato in questione è per un verso, un reato a carattere permanente e progressivo e per altro verso a condotta libera, si deve considerare in primo luogo che non vi è alcuna coincidenza tra il momento in cui la condotta assume rilevanza penale e il momento di cessazione del reato, in quanto anche la condotta successiva alla commissione del reato dà luogo ad una situazione antigiuridica di pari efficacia criminosa; in secondo luogo che se il reato di lottizzazione abusiva si realizza anche mediante atti negoziali diretti al frazionamento della proprietà con previsioni pattizie rivelatrici dell'attentato al potere programmatorio dell'autorità comunale, ciò non significa che l'azione criminosa si esaurisca in questo tipo di condotta perché l'esecuzione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria ulteriormente compromettono le scelte di destinazione e di uso del territorio riservate alla competenza pubblica" (Cass., Sez. Unite, 24 aprile 1992, Fogliani).

Nella specie risulta che, dopo l'entrata in vigore della legge n. 4711985, è stato stipulato, quanto meno, un’ulteriore atto traslativo e sono state realizzate opere edilizie e, nell'ipotesi di concorso nel reato di lottizzazione abusiva mista, il momento di cessazione della permanenza deve farsi coincidere per tutti gli acquirenti, che hanno accettato il rischio derivante dalla violazione della volontà programmatoria espressa dallo strumento urbanistico, o con il sequestro o con l'ultimazione dell'operazione lottizzatrice ovvero con la desistenza volontaria da provare in maniera rigorosa (vedi Cass., sez. III, 8 novembre 2000, Petrachi).

Improprie sono le argomentazioni difensive riferite all'attuale formulazione dell'art. 30, ultimo comma, del T.U. n. 380/2001, ove viene disposto che "Le disposizioni di cui sopra si applicano agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del catasto dopo il 17 marzo 1985".
Tale previsione è riferita, invero, alle sanzioni c.d. "civili" previste per le lottizzazioni abusive e va interpretata nel senso che - ai fini della validità della vendita di un terreno facente parte di una lottizzazione che sia stata stipulata anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 47/1985 - non si deve avere riguardo alla disciplina posta dall'art 18 della stessa legge n. 47, bensì a quella contenuta nell'art. 31 della legge n. 1150/1942, come modificato dall'art 10 della legge-ponte n. 765/1967, il quale prevedeva, ove la lottizzazione non fosse autorizzata, non la nullità del contratto, ma soltanto l'annullabilità dello stesso su istanza dell'acquirente ignaro dell'abuso [vedi Cass. civ., Sez. II, 27.12.2004, n. 240131]

7. La questione di legittimità costituzionale

Il ricorrente Belloi - nel "motivi nuovi" depositati il 10.6.2008 - ha eccepito la illegittimità costituzionale dell'art. 19 della legge n. 47/1955 [attualmente art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001.

7.1 Il primo profilo di incostituzionalità viene riferito all'assunto contrasto della norma denunciata con gli artt. 3, 25 - 2° comma, 27, 111 e 117 - comma 1 della Costituzione, in relazione all'art, 7 della Convenzione europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).

Viene prospettato, al riguardo, che la Corte Europea dei diritti dell'uomo - con decisione del 30.8.2007 - ha ritenuto l'ammissibilità del ricorso [n. 75909/01] proposto contro l'Italia dalla s.r.l. "Sud Fondi" ed altri, rilevando che la confisca già prevista dall'art. 19 della legge n. 47/1955:
- è classificata tra le "sanzioni penali" dal testo unico sull'edilizia del 2001;
- "non tende alla riparazione pecuniaria di un danna, ma mira nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge";
- è, quindi, una "pena" e la previsione dell'irrogabilità di tale "pena" al di fuori di ipotesi di responsabilità penale incorre nell'infrazione dell'art. 7 della CEDU.
Si argomenta, quindi, che l'esercizio della potestà legislativa dello Stato, a norma dell'art. 117, 1° comma, della Costituzione, è condizionato al rispetto degli obblighi internazionali, tra i quali indubbiamente rientrano quelli derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, nell'interpretazione data dalla Corte europea, sicché la disposizione normativa censurata sarebbe illegittima per violazione della disposizione costituzionale in oggetto.

Viene eccepito poi - però con formulazione assolutamente generica che non consente a questa Corte alcuna possibilità di corretta valutazione - "la violazione dei principi di uguaglianza, del principio della riserva penale di legge e di quello della personalità della responsabilità penale".

Trattasi di eccezioni manifestamente infondate.

Va precisato, anzitutto, che la citata decisione della Corte europea di Strasburgo ha effettivamente affermato che "la confisca in contestazione è una pena ai sensi dell'art. 7 della Convenzione",

Non ha affermato, però, che vi sia infrazione dell'art. 7 della CEDU e, quanta alla verifica del rispetto di detto art. 7, si è limitata a dichiarare ricevibile e non manifestamente infondato (ai sensi dell'art. 35 § 3 della Convenzione) il ricorso sottoposto al suo esame, rilevando che "il capo di imputazione pone seri problemi di fatto e di diritto che necessitano un esame nel merito" [La Corte di Appello di Bari infatti - con l'ordinanza di rimessione 9.4.2008, citata nei "motivi nuovi" - non ha denunciato contrasto con l’art. 117 della Costituzione] .

Appare opportuno, poi, evidenziare in proposito che:

Le nozioni di "reato" (infraction; criminal offence) di cui all'art. 7 della CEDU e di "materia penale" (matière pénale; criminal offence) di cui al precedente art. 6 risultano oggetto di valutazione autonoma da parte degli organi della Convenzione, al fine di poter prescindere (attraverso l'utilizzazione di parametri sostanziali capaci di cogliere l'intima essenza dell'illecito) dalle peculiarità delle legislazioni degli Stati membri, sì da escludere una frammentazione su scala nazionale dei termini e dei concetti utilizzati all'interno della Convenzione.

L'ambito applicativo dell'art. 7 della CEDU si estende ben al di là degli illeciti e delle sanzioni qualificati come "penali" in base al diritto interno, finendo per ricomprendere tutte le norme e tutte le misure considerate "intrinsecamente penali" in base alla concezione autonomista accolta dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, lasciando comunque alla discrezionalità degli Stati membri la soluzione del problema relativo alla individuazione delle fonti penali legittime e concentrando la propria attenzione sugli aspetti sostanziali della legge e sulle garanzie che da essi derivano.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 348 del 22.10.2007:

a) ha affrontato la questione relativa alla posizione ed al ruolo delle norme della CEDU ed alla loro incidenza sull'ordinamento giuridico italiano, rilevando che dette norme, diversamente da quelle comunitarie, non creano un ordinamento giuridico sopranazionale e sono pur sempre norme internazionali pattizie, che vincolano lo Stato ma non producono effetti diretti nell'ordinamento intero. Il nuovo testo dell'art. 117, 1° comma, della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 18-10-2001, n. 3, ha reso inconfutabile la maggiore forza di resistenza delle norme CEDU (nell'interpretazione ad esse data dalla Corte europea per i diritti dell'uomo) rispetto alle leggi ordinarie successive, trattandosi di norma costituzionale che sviluppa la sua concreta operatività solo se posta in stretto collegamento con altre norme (cd. «fonti interposte», di tango subordinato alla Costituzione ma intermedio tra questa e la legge ordinaria), destinate a dare contenuti ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere;
b) ha attratto le stesse norme CEDU come interpretate dalla Corte europea (quali norme - diverse sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie - che, rimanendo pur sempre ad un livello sub-costituzionale, integrano però il parametro costituzionale), in ipotesi di asserita incompatibilità con una norma interna, nella sfera di competenza della Corte Costituzionale, alla quale viene demandata la verifica congiunta della compatibilità della norma interposta con la Costituzione e della legittimità della norma legislativa ordinaria rispetto alla stessa norma interposta;
c) ha escluso che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali, evidenziando che "tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art. 111, primo comma, Cost. e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli della Costituzione".

L'art. 7 della CEDU dispone che:
"1. Nessuno può essere condannato per un 'azione o un 'omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o internazionale. Parimenti non può essere inflitta una pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato è stato commesso.
2. Il presente articolo non ostacolerà il giudizio e la condanna di una persona colpevole di una azione a di una omissione che, al momento in cui è stata commessa, era un crimine secondo i principi generali riconosciuti dalle nazioni civili".

Nella decisione del 30.8.2007 della Corte di Strasburgo - come si è rilevato dianzi - non è stata affermata l'esistenza di un contrasto tra la disposizione censurata ed un diritto garantito dalla CEDU, sicché non vi è attualmente questione di possibile interpretazione del nostro ordinamento in modo conforme alla stessa Convenzione né si pone l'alternativa tra interpretazione conforme ed incidente di costituzionalità.
Va evidenziato, del resto, che - nel presente caso - la lottizzazione abusiva sussiste in tutti gli elementi previsti dalla legge penale (è stata accertata, cioè, una condotta "che, al momento in cui è stata commessa, costituiva reato secondo il diritto interno") ed al commesso reato è stata esclusa l'applicazione della pena principale per il solo decorso del tempo, il cui effetto sull'inflizione delle sanzioni penali è regolato dal legislatore interno secondo una discrezionalità sulla quale non sembra che abbiano incidenza le disposizioni della Convenzione europea.

7.2 Il secondo profilo di incostituzionalità viene riferito all'assunto contrasto della norma denunciata con gli artt. 3, 97, 111 e 117 - comma 1 della Costituzione, in relazione all'art. 5 del Trattato della Comunità Europea ed al Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

Eccepisce, in proposito, il ricorrente che - qualora questa Corte ritenga che l’art. 19 della legge n. 47/1955 [attualmente art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001] impone la confisca anche nei confronti di quelle parti del terreno non interessate da alcun frazionamento o lottizzazione - la norma medesima sarebbe costituzionalmente illegittima "per violazione del principio di ragionevolezza, del principio di proporzionalità compreso nell'art. 97 Cost., nonché dell'art. 5 del Trattato della Comunità Europea e dal Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. In forza del principio di proporzionalità, le autorità comunitarie e nazionali non possono imporre, sia con atti normative, sia con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino, tutelate dal diritto comunitario, in misura superiore, cioè sproporzionata, rispetto a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l 'autorità è tenuta a realizzare".

La questione è manifestamente infondata, poiché manifestamente infondato è lo stesso presupposto di essa: quello, cioè, secondo il quale la confisca opererebbe anche nei confronti di quelle parti del terreno non interessate da alcun frazionamento o lottizzazione.

Nel T.U. n. 380/2001, l'art. 44, 2° comma, riferisce la misura ai "terreni abusivamente lottizzati" ed alle "opere abusivamente costruite" e l'art. 30, 8° comma, dispone che "le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune" [con formulazioni testuali perfettamente identiche a quelle già rinvenibili negli artt. 19 e 18, 8° comma, della legge n. 47/1985].

La giurisprudenza di questa Corte ha stabilito che la confisca:
-"comprende anche i terreni lottizzati non ancora interessati da attività edificatoria" (Cass., Sez. III, 22.5.2003, n. 22557, ric. Matarrese ed altri);
- "deve estendersi a tutta l'area interessata dall'intervento lottizzatorio, compresi i lotti non ancora edificati o anche non ancora alienati al momento dell'accertamento del reato, atteso che anche tali parti hanno perso la loro originaria vocazione e destinazione rientrando nel generale progetto lottizzatorio (Cass, Sez. III, 9.5.2005, n. 17424, ric, Agenzia Demanio in proc. Matarrese);

I "terreni lottizzati" ovvero "rientranti nel generale progetto lottizzatorio" vanno identificati - però - in quelli che risultano oggetto di un'operazione di frazionamento preordinata ad agevolarne l'utilizzazione a scopo edilizio. Ove esista, pertanto, un preventivo frazionamento, va confiscata tutta l'area interessata da tale frazionamento nonché dalla previsione delle relative infrastrutture ed opere urbanizzative, indipendentemente dall'attività di edificazione posta concretamente in essere. Nell'ipotesi, invece, non sia stato predisposto un frazionamento fondiario e tuttavia si sia conferito, di fatto, un diverso assetto ad una porzione di territorio comunale, la confisca va limitata a quella porzione territoriale effettivamente interessata dalla vendita di lotti separati, dalla edificazione e dalla realizzazione di infrastrutture.

7.3 Il terzo profilo di incostituzionalità si correla al denunciato contrasto dell'art. 19 della legge n, 47/1955 [attualmente art. 44, 2° comma, del T.U. n. 380/2001] con l'art. 42 della Costituzione, in relazione all'art. 6 della CEDU ed all'art. 1 del Protocollo n. 1.

Nella prospettazione del ricorrente la confisca in oggetto "inciderebbe sul diritto di proprietà di un soggetto non colpevole o con riguardo ad una parte del suo terreno estranea alla lottizzazione abusiva, onde si risolverebbe in una indebita ed illegittima violazione del diritto di proprietà priva di ogni ragionevole giustificazione".

Questa III Sezione - già con le sentenze 15.2.2007, n. 6396, Cieri e 15.3.2005, n. 10037, Vitone ed altri - ha affermato, con argomentazioni pienamente condivise da questo Collegio - che non è ravvisabile alcun contrasto della norma denunciata con l'art. 42, 2° comma, della Costituzione, tenuto comparativamente conto della riconosciuta funzione sociale della proprietà e dell'esigenza primaria di tutela e salvaguardia del territorio, cosicché, nel contrasto tra interesse collettivo ed interesse privato, e quindi tra diritti della collettività e del privato tutti costituzionalmente garantiti, è razionale che debbano prevalere i primi.

L'art. 1 del Protocollo 1 della CEDU dispone che:
"Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.
Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio at diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte a di altri contributi e delle ammende".

La Corte Europea dei diritti dell'uomo - con l'anzidetta decisione del 30.8.2007 - ha omesso di esaminare i denunciati profili di illegalità e carattere sproporzionato della confisca in relazione alla disposizione protocollare dianzi trascritta, rilevando anche a tale proposito, pure non riconoscendone la manifesta infondatezza, che "questa parte del ricorso pone seri problemi di fatto e di diritto che necessitano un esame nel merito".
Non vi è alcun motivo, pertanto, per discostarsi dalle già adottate pronunzie di manifesta infondatezza della dedotta questione di costituzionalità.

8. L'accoglimento della doglianza riferita dal Belloi all'estensione territoriale della disposta confisca

Le argomentazioni dianzi svolte al precedente paragrafo 7.2 impongono l'accoglimento del motivo di ricorso riferito dal Belloi alla illegittimità della disposta confisca nella parte in cui questa è stata estesa ai terreni non frazionati in lotti, né alienati ad alcuno o edificati.
Si è precisato, al riguardo che i "terreni lottizzati", dei quali la legge impone la confisca in esame, vanno identificati in quelli che risultano oggetto di un'operazione di frazionamento preordinata ad agevolarne l'utilizzazione a scopo edilizio. Nella vicenda che ci occupa, però, non risulta predisposto un preventivo frazionamento fondiario, sicché la confisca non può estendersi - contrariamente a quanto è stato disposto dai giudici del merito - a tutta "l'area individuata catastalmente al foglio 48 (mappali 23, 291 e 195) e al foglio 48/A (mappali 94 e 94/a)", ma deve essere limitata a quella porzione territoriale già interessata dalla vendita di lotti separati, dalla edificazione e dalla realizzazione di infrastrutture.

9. Le eccezioni procedurali svolte nei ricorsi

Infondate sono le eccezioni di rito svelte nei ricorsi.

9.1 Lamenta il Bollei la violazione dell'art. 106 c.p.p., poiché nel giudizio di primo grado era stato nominato suo difensore di ufficio l’avv.to Renato Soddu, il quale, nel medesimo processo, era altresì difensore (di fiducia o di ufficio) di coimputati del reato di lottizzazione abusiva quali acquirenti di lotti da lui venduti. In una situazione siffatta egli eccepisce nullità assoluta ed insanabile, prospettando incompatibilità della difesa per l'esistenza di posizioni processuali di contrasto di interessi.

L'eccezione è priva di pregio, poiché - secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema - l'incompatibilità che, a norma dell'art. 106, 1° comma, c.p.p., vieta l'affidamento della difesa di più imputati ad un unico difensore, è causa di nullità della decisione soltanto se il contrasto di interessi tra coimputati è effettivo, nel senso cioè che sussista un conflitto che renda impossibile la proposizione di tesi difensive tra loro logicamente conciliabili e una posizione processuale che renda concretamente inefficiente e improduttiva la comune difesa.

Nella fattispecie in esame, invece, lo stesso ricorrente si limita ad ipotizzare ragioni di incompatibilità meramente eventuali e non evidenzia l'esistenza in concreto di situazioni difensive tra loro inconciliabili.

9.2 Neppure è configurabile la violazione del principio del "ne bis in idem", ex art. 649 c.p.p., denunciata dal Bollei sull'assunto che egli "per il medesimo reato di lottizzazione abusiva riguardante lo stesso terreno sito in Nuoro, località monte Ortobene, foglio 48, mappale 23", sarebbe stato già giudicato dalla Corte di Appello di Palermo, che, con sentenza divenuta definitiva il 29.6.2002, aveva dichiarato non doversi procedere per intervenuta prescrizione.

Quella pronuncia, infatti, riguardava la vendita di tre lotti, ricavati da un'esigua parte sempre del fondo del Bollei sito in località "Sa Corra Chervina" (complessivamente esteso 23 ettari), effettuata anch'essa in assenza di un preventivo frazionamento catastale e, ai fini della preclusione connessa al principio del "ne bis in idem", l’identità del fatto sussiste quando via sia corrispondenza storico-naturalistica nella configurazione del reato, considerato in tutti i suoi elementi costitutivi (condotta, evento, nesso causale) e con riguardo alle circostanze di tempo, di luogo e di persona [vedi Cass., Sez. Unite, 28.9.2005, n..34655].
Nella fattispecie in esame non vi è completa identità di condizioni di tempo, di luogo e di persona; la contestazione si riferisce a periodi diversi ed a differenti episodi di trasferimento immobiliare, sicché a nulla rileva - ai fini della previsione dell'art. 649 c.p.p. - la configurabilità del reato come permanente (vedi Cass,, Sez. 1, 30.6.1990, n. 1483).

9.3 Quanto alle eccezioni di inutilizzabilità della scrittura privata di permuta intercorsa con il coimputato Antonio Verachi (ritualmente sequestrata presso l'abitazione di quest'ultimo), deve anzitutto rilevarsi che improprio è il riferimento, in ricorso, all'art. 191 c.p.p., non trattandosi di prova vietata dalla legge.
In relazione, invece, al disposto dell'art. 407, 3° comma, c.p.p., va evidenziato che i termini di durata delle indagini preliminari non era scaduti nei confronti del Verachi allorquando il documento venne sequestrato, sicché correttamente è stata valutata la valenza probatoria di tale documento in rapporto alla ravvisabilità del reato di lottizzazione abusiva ascritto anche a quest'ultimo.

9.4 A norma dell'art. 603, 1° comma, c.p.p., la rinnovazione dell'istruzione nel giudizio di appello ha natura di istituto eccezionale rispetto all'abbandono del principio di oralità nel secondo grado, ove vige la presunzione che l'indagine probatoria abbia raggiunto la sua completezza nel dibattimento già svoltosi.
A tale istituto di carattere eccezionale può farsi ricorso solo quando il giudice ritenga, nella sua discrezionalità, di non poter decidere allo stato degli atti ed un'impossibilità siffatta può sussistere quando i dati probatori già acquisiti siano incerti nonché quando l'incombente richiesto rivesta carattere di decisività, nel senso che lo stesso possa eliminare le eventuali suddette incertezze ovvero sia di per sé oggettivamente idoneo ad inficiare ogni altra risultanza.

L' error in procedendo, in cui si sostanzia il vizio che l'art. 606, 1° comma - lett. d), c.p.p. ricomprende fra i motivi di ricorso per Cassazione, rileva pertanto - secondo la giurisprudenza di questa Corte Suprema - solo quando la prova richiesta e non ammessa, confrontata con le motivazioni addotte a sostegno della sentenza impugnata, risulti "decisiva", cioè tale che, se esperita, avrebbe potuto determinare una decisione diversa.

Nella fattispecie in esame legittimamente non sono state accolte le richieste di rinnovazione istruttoria, perché:
- (quanto alla doglianza svolta dal Belloi) sicuramente non poteva inficiare le argomentazioni poste a base del convincimento dei giudici di merito la acquisizione di documentazione idonea a dimostrare l'effettiva estensione della porzione di terreno "non interessata da alcun intervento lottizzatorio" (sussistendo il riscontro, invece, della parte lottizzata);
- (quanto alla doglianza svolta dagli altri ricorrenti) va rilevato che la richiesta riguardava "l'esperimento di una nuova perizia che specifichi in modo chiaro è definitivo la reale situazione urbanistica ed edilizia" è - secondo la giurisprudenza costante di questa Corte Suprema [vedi, tra le decisioni più recenti, Cass.: Sez. III, 2.2.2006, Biondillo ed altri; Sez. IV, 6.2.2004, n. 4981; Sez. IV, 28.2.2003, n. 9279; Sez. V, 21.10.1999, n. 12027; Sez. III, 14.2.1998, n. 13086] - la perizia non può farsi rientrare nel concetto di "prova decisiva", essendo un mezzo di accertamento neutro, sottratto alla disponibilità delle parti e rimesso alla discrezionalità del giudice.

10. Le ulteriore doglianze di merito

10.1 Lamenta Belloi Salvatore carenza assoluta di motivazione quanto alla prospettata inconfigurabilità del reato) di cui all'art. 1 sexies della legge n. 431/1985, sul presupposto che detta norma incriminatrice sarebbe entrata in vigore "quando la supposta attività materiale volta al frazionamento ed all’alienazione dei fondi si era esaurita".
L’ eccezione è infondata, essendosi già dato conto dell'accertato protrarsi dell’attività
negoziale di lottizzazione fino al 23.1.1989 (atto di permuta Belloi-Verachi) e avuto riguardo dell’esecuzione di interventi modificativi del territorio anche in epoca successiva (vedi, ad esempio, l'attività edilizia contestata al Sotgiu ed allo stesso Verachi).

10.2 Infondata è la doglianza svolta, da Belloi Anna Rosa e Ledda Mario Giuseppe, i quali hanno lamentato il mancato riconoscimento dell'estinzione, per intervenuto condono edilizio, del reato di edificazione abusiva ad essi contestato [installazione di un prefabbricato di circa. 50 mq - in epoca anteriore al 1986]
Il reato è prescritto anteriormente all' 1.7.1990, mentre nulla viene specificato in ricorso quanto alla data di emissione ed all'effettiva portata del provvedimento sanante, sicché deve ritenersi la prevalenza della causa estintiva anteriore.

11. Al rigetto integrale dei gravami proposti dai ricorrenti diversi dal Belloi segue la condanna solidale degli stessi al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione,
visti gli artt. 607,.615 e 616 c.p.p.,
dichiara manifestamente infondata la dedotta questione di illegittimità costituzionale. Limita il provvedimento di confisca ai soli terreni oggetto di trasferimento ed agli immobili edificati sugli stessi.
Rigetta nel resto il ricorso del Belloi.
Rigetta gli altri ricorsi e condanna gli altri ricorrenti al pagamento solidale delle spese processuali.

ROMA, 26.6.2008
Depositata in cancelleria il 2/10/2008

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