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TAR LAZIO, Roma, Sez. II quater, 16 aprile 2008, sentenza n. 3235
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - V.I.A. - D.L. n. 223/2006 - Riordino di spesa -
D.P.R. n. 90/2007 - Soppressione delle Commissioni VIA e VIA speciale -
Istituzione del nuovo organo CFVIA-VAS - Componenti delle commissioni accorpate
- Decadenza ex lege - Spoil system - Configurabilità - Esclusione - Art. 49
d.lgs. n. 152/2006 - Abrogazione. L’istituzione, al fine del riordino di
spesa di cui al D.L. 223/2006 e ad opera dell’art. 9 del D.P.R. n. 90/2007, di
un nuovo organo (la CTVIA-VAS) sostitutivo, con integrazione delle funzioni,
delle precedenti Commissioni VIA e VIA speciale, comporta che queste ultime
devono ritenersi soppresse dalla data di entrata in vigore della disposizione
medesima, con la ulteriore conseguenza che i componenti delle Commissioni
accorpate sono decaduti ex lege dalla carica (cfr. in relazione al comitato di
vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, la sentenza Tar Lazio Roma, n.
11921 del 29.11.2007). La cessazione del mandato esclude la configurabilità, per
i componenti decaduti, di un provvedimento di “revoca” conseguente
all’applicazione del c.d. spoil system: essa è piuttosto la conseguenza
immediata e diretta dell’entrata in vigore del regolamento, completamente
estraneo al menzionato sistema di spoil system. Né a conclusioni diverse induce
il richiamo all’art. 49, comma 1, del D.Lgs. 3.4.2006, n. 152, nel quale era
espressamente previsto che i componenti delle precedenti commissioni VIA, VIA
speciale e IPPC, le cui funzioni erano attribuite alla unica Commissiona
tecnico-consultiva istituita con il precedente art. 6, “restano in carica, in
continuità con le attività svolte nelle commissioni di provenienza, assumendo le
funzioni di componenti della commissione di cui all’art. 6 fino alla scadenza
del quarto anno dall’entrata in vigore della parte seconda del presente
decreto”. Ciò nella considerazione che analoga previsione non è contenuta nel
D.L. n. n. 223/2006: al contrario, all’art. 14, comma 1, lett. l), il richiamato
art. 49 del D.Lgs. n. 152/2006 è stato espressamente abrogato. Pres. Tosti, Est.
Conti - C.P. e altri (avv.ti Sanino e Celani) c. Presidenza del Consiglio dei
Ministri e Ministero per l’Ambiente e la Tutela del Territorio e del Mare (Avv.
Stato) e altro (n.c.) - T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. II quater - 16 aprile 2008,
n. 3235
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione II Quater)
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 9177/2007, proposto da CEOLONI Paola, TERSIGNI Carlo e IOCCA
Marcello, rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Mario Sanino e Carlo Celani
ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, Viale Parioli,
n. 180;
contro
la PRESIDENZA del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore
e il MINISTERO dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in
persona del Ministro in carica, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi
ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono
legalmente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
la COMMISSIONE Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale, in persona del
Presidente pro tempore, non costituitasi in giudizio;
e nei confronti di
- DI PRETE Mauro, DONNHAUSER Cesare, MELIS Eleni Papaleludi e SPAZIANI
Fausto Maria, non costituitisi in giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione:
- del D.P.R. n. 90 del 14.5.2007, art. 9, pubblicato sulla G.U.R.I. del
10.7.2007, nella parte in cui è prevista l’istituzione della Commissione tecnica
di verifica dell’impatto ambientale, nella quale vengono accorpate la
Commissione per la valutazione di impatto ambientale e la Commissione speciale
per la valutazione di impatto ambientale;
- della comunicazione e del telegramma del Ministero dell’Ambiente e della
Tutela del Territorio e del Mare, con cui è stata significata a ciascuno dei
ricorrenti la decadenza della Commissione per la valutazione di impatto
ambientale e la cessazione a far data dal 24.7.2007 del loro incarico quale
componente della medesima Commissione;
- di ogni altro atto a questi annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale,
ivi compresi il provvedimento, allo stato non conosciuto, di nomina dei
componenti della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale.
nonché per la condanna
delle parti resistenti al risarcimento dei danni.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei
Ministri e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 12 marzo 2008 il consigliere Renzo CONTI;
Uditi, ai preliminari, l’avv. I. Coraggio, delegato dall’avv. M. Sanino e l’avv.
dello Stato R. De Felice;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso in trattazione, notificato il 22-27 ottobre 2007 e depositato il
successivo 5 novembre, i ricorrenti indicati in epigrafe, premesso che la
contestata operazione rappresenterebbe una operazione di spoil system già
censurata da questo Tribunale, espongono che:
- in asserita applicazione dell’art. 29 del D.L. n. 223/2006, c.d. decreto
Bersani, (convertito con modificazioni nella legge 4.8.2006, n. 248), veniva
adottato il D.P.R. n. 90/2007 con il quale, per quanto qui interessa, le attuali
Commissioni VIA (35 membri, di cui 32 effettivamente nominati) e la Commissione
VIA speciale (18 membri, di cui 17 effettivamente nominati) venivano soppresse
ed accorpate in un’unica “Commissione tecnica di verifica dell’impatto
ambientale – VIA e VAS”, tra l’altro con un numero di membri pari a 60. cioè
superiore alla somma delle due esistenti (49);
- inoltre, era prevista anche una nuova sezione “VAS” (Valutazione Ambientale
Strategica), costituita in recepimento di una Direttiva UE;
- in data 21.7.2007 (recte 20.7.2007) il Ministero dell’Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare (Direzione Salvaguardia Ambientale) inviava un
telegramma a tutti i componenti della Commissione VIA, tra cui i ricorrenti,
tutti geologi, per notificare la cessazione dell’incarico;
- successivamente apprendevano informalmente che sarebbero stati nominati alcuni
nuovi commissari, di cui non si conosce l’esatto numero.
Ritenendo i predetti provvedenti illegittimi, i ricorrenti ne hanno chiesto
l’annullamento, previa sospensione (la cui istanza cautelare è stata riunita al
merito), deducendo al riguardo i seguenti motivi, così dai medesimi paragrafati
ed ulteriormente esplicitati nella memoria del 29.2.2008:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge 15.7.2002, n. 145;
incompetenza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in
particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei
fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 21 sexies, 21 octies della
legge 7.8.1990, n. 241; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed
in particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento
dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e
perplessità dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento;
3) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21 sexies della legge
7.8.1990, n. 241; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in
particolare per difetto assoluto di motivazione e istruttorio, travisamento dei
fatti, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento, confusione e perplessità
dell’azione amministrativa, grave disparità di trattamento;
4) violazione dell’art. 21 sexies della legge 7.8.1990, n. 241; violazione degli
artt. 97 e 81 della Costituzione – “buon andamento dell’azione amministrativa” e
“sana finanza pubblica” – per la mancata previsione della “copertura
finanziaria” in ordine al risarcimento e/o indennizzo per i recesso unilaterale
anticipato;
5) violazione dell’art. 17, comma 2, della L. 23.8.1988, n. 400 e dell’art. 29
del D.L. 4.7.2006, n. 223 (convertito in legge con modificazioni dalla L.
4.8.2006, n. 248) per eccesso di delega sotto ulteriori profili; eccesso di
potere per sviamento, irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà,
violazione dell’art. 97 della Costituzione.
Si sono costituiti per resistere la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, i quali, con
successiva memoria del 1°.3.2007, hanno contrastato le tesi dei ricorrenti.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all’udienza pubblica del
12 marzo 2008.
DIRITTO
Il ricorso è volto ad ottenere, con correlata domanda risarcitoria,
l’annullamento: 1) del D.P.R. 14.5.2007, n. 90, con il quale il Governo ha
provveduto ad adottare il “Regolamento per il riordino degli organismi operanti
presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a
norma dell’art. 29 del decreto-legge. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248”, nella parte in cui all’art. 9
istituisce e disciplina la Commissione tecnica di verifica dell’impatto
ambientale (da ora CTVIA-VAS), composta da sessanta commissari, oltre il
presidente ed il segretario, la quale accorpora la Commissione per la
valutazione di impatto ambientale di cui all’art. 18, comma 5, della legge n.
11.3.1988, n. 67 (da ora VIA) e la Commissione speciale per la valutazione di
impatto ambientale di cui all’art 184, comma 2, del D.Lgs. 12.4.2006, n. 163 (da
ora VIA speciale) ed alla quale sono state attribuite anche le funzioni
conseguenti all’attuazione della direttiva 2001/42/CE, c.d. Valutazione
Ambientale Strategica (da ora VAS); 2) delle comunicazioni del 20.7.2007 e dei
telegrammi di pari data, con i quali il Ministero dell’Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare (da ora MATTM), premesso che la riorganizzazione così
effettuata comporta la decadenza dei componenti della Commissione VIA di cui
all’art. 18, comma 5, della legge n. 11.3.1988, n. 67, tra i quali i ricorrenti,
ha invitato ciascuno dei medesimi a prendere atto che l’incarico quale
componente della citata Commissione VIA “avrà definitivo termine il giorno 24
luglio 2007… giorno antecedente a quello di entrata in vigore del regolamento in
argomento”; 3) dei provvedimenti di nomina dei componenti della nuova
Commissione.
Con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 6 della legge
15.7.2002, n. 145, sull’assunto che, con l’impugnato regolamento,
l’Amministrazione sarebbe ricorsa all’applicazione dello spoil system previsto
dalla predetta norma senza il rispetto delle scadenze temporali previste dalla
norma medesima.
Al riguardo giova preliminarmente richiamare il quadro normativo di riferimento.
L’art. 29, comma 1, del D.L. 4.7.2006, n. 223 dispone una riduzione della spesa
sostenuta dalle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs.
30.3.2001, n. 165, tra le quali è ricompreso il MATTM, per organi collegiali e
altri organismi, pari al 30% rispetto a quella sostenuta nell’anno 2005.
Al secondo comma è altresì previsto che “Per realizzare le finalità di
contenimento delle spese di cui al comma 1, per le amministrazioni statali si
procede, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, al riordino degli organismi, anche mediante soppressione o accorpamento
delle strutture, con regolamenti da emanare ai sensi dell’art. 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, per gli organismi previsti dalla legge o da
regolamento e, per i restanti, con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri”.
Al terzo comma sono indicati i criteri del previsto riordino ai quali i predetti
regolamenti si dovevano uniformare: a) eliminazione delle duplicazioni; b)
razionalizzazione delle competenze; c) limitazione del numero delle strutture di
supporto; d) diminuzione del numero dei componenti degli organismi; e) riduzione
dei compensi; e-bis) indicazione di un termine di durata, non superore a tre
anni, con la previsione che alla scadenza l’organismo è da intendersi
automaticamente soppresso, salva la possibilità di proposta di proroga da parte
della Presidenza del Consiglio ai sensi del successivo comma 2-bis.
In attuazione delle menzionate disposizioni normative è stato adottato
l’impugnato D.P.R. n. 90/007 con il quale, all’art. 9, comma 1, è stato
istituito, presso il MATTM, la CTVIA-VAS, composta da sessanta commissari, oltre
il Presidente e il segretario, la quale ha accorpato la Commissione VIA
istituita dall’art. 18, comma 5, della legge n. 11.3.1988, n. 67 (costituita di
35 membri oltre il Presidente), di cui erano componenti i ricorrenti, e la
Commissione VIA speciale di cui all’art 184, comma 2, del D.Lgs. 12.4.2006, n.
163 (composta di 18 membri oltre il Presidente).
Alla nuova commissione sono stati affidati i compiti indicati al comma 3
dell’art. 9 dell’impugnato D.P.R., nei quali sono ricompresi, oltre quelli
attribuiti alle Commissioni accorpate, anche quelli conseguenti all’attuazione
della direttiva 2001/42/CE di esprimere il parere motivato sulla valutazione
ambientale strategica (VAS) degli effetti di determinati piani e programmi
sull’ambiente.
Ciò premesso, il motivo è infondato.
Come emerge dalle richiamate disposizioni la neo istituita CTVIA-VAS costituisce
un organismo completamente diverso dai precedenti, sia con riferimento al numero
di componenti che in relazione alle funzioni attribuite, non costituendo la
stessa una mera sommatoria delle funzioni precedentemente svolte dalle
precedenti Commissioni. Quanto alle funzioni è sufficiente richiamare quella
alla stessa attribuita in attuazione della direttiva 2001/42/CE.
Accertato, quindi, che con l’impugnato art. 9 del D.P.R. n. 90/2007 è stato
disposta la istituzione di un nuovo organo (la CTVIA-VAS) sostitutivo, con
integrazione delle funzioni, delle precedenti Commissioni (VIA e VIA speciale),
ne consegue che (come già in precedenza precisato dalla Sezione con sentenza n.
11921 del 29.11.2007 in relazione al Comitato di vigilanza sulle risorse idriche
e sui rifiuti), queste ultime devono ritenersi soppresse con la disposizione
medesima, dalla data di entrata in vigore della stessa, con la ulteriore
conseguenza che i componenti delle medesime Commissioni accorpate, dalla
medesima data, sono decaduti ex lege dalla carica di componenti delle predette
Commissioni.
Risulta, pertanto, destituita di fondamento la censura con la quale i ricorrenti
lamentano che, con il provvedimento impugnato, l’Amministrazione avrebbe dato
luogo ad una vicenda di spoils system non rispettandone, peraltro, i termini
temporali previsti dall’art. 6 del D.Lg. 15.7.2002, n. 145.
Come emerge da quadro di riferimento normativo e provvedimentale sopra
richiamato, infatti, la cessazione del mandato dei ricorrenti quali componenti
della Commissione VIA non è stato determinato da un provvedimento di “revoca”
conseguente all’applicazione del c.d. spoil system, ma è la conseguenza
immediata e diretta dell’entrata in vigore dell’impugnato regolamento adottato
in attuazione dell’art. 29 del D.L. n. 223/2006, completamente estraneo al
menzionato sistema di spoil system.
Peraltro del problema della sorte dei componenti in carica degli organismi
oggetto di accorpamento o riduzione dei componenti, si era fatto carico il
Consiglio di Stato – Sezione Consultiva sugli atti normativi - in sede di
rilascio del parere interlocutorio n. 157 del 22.1.2007 (v. punto 2.9) e risolto
nel parere definitivo n. 157 del 24.4.2007 (v. punto n. 2).
In detto ultimo parere vengono condivise le osservazioni espresse dal DAGL sul
precedente parere interlocutorio e cioè “che dall’art. 29 del D.L. n. 223/2006
deriva che l’accorpamento degli organismi o la riduzione dei loro componenti
comportano, rispettivamente, il venir meno dell’organismo in quanto tale ovvero
la cessazione dell’organismo nella sua attuale composizione. L’effetto immediato
che ne consegue è la decadenza degli organismi ridimensionati, dovuta non già ad
un provvedimento amministrativo, ma all’operare del combinato disposto della
norma primaria (art. 29 citato) e della normativa regolamentare di attuazione, e
dunque quale effetto automatico dell’esercizio della potestà regolamentare. Ne
deriva, secondo tale impostazione, che “nessuna specifica previsione relativa
alla sorte degli incarichi dei componenti degli organismi soppressi o
ridimensionati va inserita nei regolamenti di riordino”. Non si tratta , poi, di
revoca, ma di decadenza ex lege, da cui non può derivare, per gli interessati,
nessuna pretesa indennitaria”
Le predette osservazioni, come sopra anticipato, sono state espressamente
condivise dal Consiglio di Stato, nella considerazione che “il riordino, voluto
dalla normativa primaria, laddove comporta accorpamento o ridimensionamento
degli organismi, si configura come factum principis che implica la cessazione
dei componenti in carica alla data in cui diventa efficace la manovra di
riordino”.
Tali argomentazioni e conclusione, sono ovviamente pienamente condivise dal
Collegio in quanto analoghe a quelle già dallo stesso evidenziate in precedenza.
Né appare conferente e comunque idoneo a sostenere le tesi dei ricorrenti, il
richiamo dei medesimi al precedente di questo Tribunale (sent. sez. II, n.
4448/2003, passata in giudicato).
Oggetto della predetta sentenza, infatti, era un provvedimento di revoca (il
D.P.C.M. 19.9.2002) adottato proprio ai sensi dell’art. 6, comma 2, della legge
n. 145/2002 (c.d. spoil system) e, quindi, un provvedimento di secondo grado
che, conseguentemente, come giustamente rilevato in detta decisione, doveva
essere preceduto dalle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della legge n.
241/1990 ed adeguatamente motivato in ordine alle ragioni della disposta revoca.
Nella specie, invece, come sopra precisato, non si è in presenza di una revoca,
ma di una decadenza ex lege dell’organo e conseguentemente dei suoi componenti.
Al contrario, proprio nella predetta sentenza, viene evidenziata la diversità
della fattispecie esaminata rispetto alla disciplina di cui alla legge n.
75/1999, dove, come nel caso di specie, “a differenza del citato art. 6 della L.
n.145/2002 che nulla dispone al riguardo, prevede esplicitamente la cessazione
automatica dell’incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del
presidente della provincia”.
Ne consegue che legittimamente l’Amministrazione, contrariamente a quanto
sostenuto dai ricorrenti nel terzo motivo, non ha previsto nell’impugnato
regolamento la conferma dei ricorrenti nella carica di componenti del nuovo
organismo accorpante i due precedenti di cui i medesimi erano componenti ed
altrettanto legittimamente, nelle impugnate note precedute dai relativi
telegrammi, ha comunicato loro che “la riorganizzazione effettuata comporta,
all’operare del combinato disposto della norma primaria e della normativa
regolamentare di attuazione, la decadenza della Commissione” dei quali essi
erano componenti e, quindi, la decadenza della loro nomina.
Né a conclusioni diverse induce il richiamo dei ricorrenti, nel quinto motivo,
all’art. 49, comma 1, del D.Lgs. 3.4.2006, n. 152, nel quale era espressamente
previsto che i componenti delle precedenti commissioni VIA, VIA speciale e IPPC,
le cui funzioni erano attribuite alla unica Commissiona tecnico-consultiva
istituita con il precedente art. 6, “restano in carica, in continuità con le
attività svolte nelle commissioni di provenienza, assumendo le funzioni di
componenti della commissione di cui all’art. 6 fino alla scadenza del quarto
anno dall’entrata in vigore della parte seconda del presente decreto”.
Ciò nella considerazione che analoga previsione non è contenuta nel D.L. n. n.
223/2006.
Al contrario, all’art. 14, comma 1, lett. l), il richiamato art. 49 del D.Lgs.
n. 152/2006 è stato espressamente abrogato.
In merito all’impugnazione dei richiamati telegrammi e note del 20.7.2007, il
collegio osserva che questi, in quanto mere comunicazioni, non appaiono nemmeno
impugnabili, con la conseguenza che il ricorso nella parte in cui è rivolto
avverso gli stessi risulta inammissibile, come pure inammissibili sono le
relative censure agli stessi riferibili, atteso che vengono censurati
sull’erroneo presupposto della natura revocatoria degli stessi.
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 7 della
legge 7.8.1990, n. 241 per il mancato avvio del procedimento conclusosi con
l’adozione del provvedimento impugnato.
La censura è infondata, atteso che il contestato D.P.R. n. 90/2007 è chiaramente
un regolamento sia per il suo contenuto che per la specifica procedura seguita
(quella prevista dall’art. 17, comma 2, della legge 23.8.1988, n. 400).
Trattasi, quindi, di atto normativo (e, comunque, generale), per il quale non è
richiesta per la sua adozione la previa comunicazione di avvio del procedimento
di cui al citato art. 7 della legge n. 241/1999, stante la espressa previsione
di esclusione prevista dall’art. 13, comma 1, della stessa legge n. 241/1990.
Detto art. 13, infatti, esclude l’applicabilità delle disposizioni sulla
partecipazione al procedimento amministrativo di cui al capo III della stessa
legge (tra i quali è ricompreso il richiamato art. 7) “nei confronti
dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti
normativi, amministrativi generali…”.
La censura in esame, qualora riferita ai telegrammi e note del 20.7.2007 è
inammissibile, stante la sopra dichiarata inammissibilità della loro
impugnazione in ragione della loro natura di atti di mera comunicazione.
Con il terzo motivo i ricorrenti deducono, in primo luogo, il vizio di difetto
di motivazione, sull’assunto che non sarebbero state esplicitate le ragioni
della modifica della Commissione VIA.
La censura è infondata, atteso che, come correttamente evidenziato dalla difesa
erariale, nelle premesse dell’impugnato regolamento sono indicate le fonti
normative e soprattutto i pareri espressi dal Consiglio di Stato sul presupposto
dei quali il regolamento è stato adottato, dai quali emerge chiaramente che la
ragione della soppressione della Commissione VIA era il riordino disposto
dall’art. 29 del D.L. n. 223/2006; richiami che, stante la natura normativa del
regolamento, costituiscono adeguata motivazione dello stesso.
Nel predetto terzo motivo i ricorrenti deducono, altresì, la violazione
dell’art. 21 sexies della legge n. 241/1990, sull’assunto che l’Amministrazione
avrebbe esercitato un recesso unilaterale in assenza di una disposizione
normativa che la consentisse e, come ulteriormente dedotto nel quarto motivo,
senza il riconoscimento di un indennizzo ai sensi dell’at. 11 della legge n.
241/1990.
Le censure sono destituite di fondamento, in quanto poggiano sull’erroneo
presupposto dell’esistenza di un provvedimento di revoca.
Si è già in precedenza evidenziato che, nella specie, la cessazione
dell’incarico dei ricorrenti, non è stata determinata da un provvedimento di
revoca, ma è diretta ed immediata conseguenza della decadenza ex lege
dell’organo e, conseguentemente, dei suoi componenti.
A tale stregua nessuna indennità era riconoscibile ai ricorrenti, trattandosi di
cessazione di un incarico conseguente al riordino degli organi collegiali
disposto da una norma primaria (art. 29 del D.L. n. 223/2006) che ha comportato
la soppressione della Commissione VIA di cui erano componenti i ricorrenti;
soppressione che deve configurarsi come factum principis, come rilevato dal
Consiglio di Stato nel suo parere del 24.4.2007.
Nell’ultima parte del terzo motivo, ulteriormente sviluppata nel quinto, si
contesta la sussistenza dei presupposti per il disposto riordino, soprattutto
con riferimento alla circostanza che non risulterebbe dimostrata una riduzione
dei costi, ma al contrario un aumento stante l’aumento del numero dei componenti
della CTVIA-VAS rispetto alle Commissioni accorpate..
La censura è infondata.
Osserva preliminarmente il collegio che la Commissione VIA di cui all’art 18,
comma 5, della legge n. 67/1988 era composta di “trentacinque membri, oltre il
presidente” e la Commissione VIA speciale di cui all’art. 184, comma 2, del
D.Lgs. n. 163/2006 contava “diciotto membri, oltre il presidente”.
La nuova CTVIA-VAS istituita dall’art. 9, comma 1, del D.P.R. n. 90/2007, in
accorpamento delle commissioni di cui sopra e con l’attribuzione della funzione
in materia valutazione ambientale strategica (VAS) prevista dalla direttiva
2001/42/CE, è composta da “sessanta commissari, oltre il presidente e il
segretario”.
Ciò premesso è pur vero che la composizione di questa ultima commissione, pari a
sessantuno componenti è quantitativamente superiore alla sommatoria dei membri e
presidenti delle due commissioni accorpate, pari a 52 membri, circostanza questa
riconosciuta dalla stessa Amministrazione nella relazione tecnica allegata al
regolamento (depositata dalla difesa erariale il 5.12.2007), ma è anche vero
che, come parimenti rilevato dall’Amministrazione, tale incremento è
giustificato dall’attribuzione alla nuova commissione delle funzioni relative
all’attuazione della direttiva 2001/42/CE.
Quanto sopra trova conferma nei richiamati pareri del Consiglio di Stato, dove
viene evidenziato che il numero dei componenti della CTVIA, nell’originario
scema di D.P.R., era previsto in 40 componenti, oltre il presidente ed il
segretario, inferiore, quindi, al totale del numero dei componenti della VIA (35
più il presidente) e della VIA speciale (18 oltre il presidente18+1) pari a 55.
Soltanto, in sede di schema definitivo il numero dei suoi componenti è stato
elevato a 61, sul presupposto di dare attuazione alla direttiva 2001/42/CE.
Analoga censura viene mossa dai ricorrenti con riferimento alla Commissione
unica prevista dall’art. 6 del codice dell’ambiente (D.Lgs. n. 152/2006),
composta da 68 membri oltre il presidente e tre vice presidenti, per un totale
di 72 componenti, che già prevedeva l’accorpamento della Commissione VIA (35
componenti oltre il presidente), la Commissione VIA speciale (18 membri oltre il
presidente), nonché la Commissione IPPC (istituita dall’art. 5, comma 9, del
D.Lgs. n. 59/2005, in materia di prevenzione e riduzione dell’inquinamento in
attuazione della direttiva 96/61/CE, con una composizione di 27 esperti compreso
il presidente) e tenuta invece distinta nell’impugnato regolamento. Con
quest’ultimo, infatti, all’art. 9, si istituisce una Commissione composta da 61
componenti (che accorpora le precedenti Commissioni VIA e VIA speciale) e, con
l’art. 10, si riordina la Commissione IPPC, prevedendo una sua composizione di
25 esperti, per un complessivo numero di 86 componenti (61+25), superiore a
quello di 82 (78 più il presidente ed i vice presidenti) previsto nella
richiamata Commissione di cui all’art. 6 del codice dell’ambiente.
Tale censura risulta infondata per le stesse considerazioni di cui sopra, in
quanto anche rispetto a tale ultima Commissione, ed a maggior ragione, l’aumento
del numero dei componenti, di sole 4 unità, è giustificato dall’incremento delle
funzioni derivanti dall’attuazione della direttiva 2001/42/CE.
A tale stregua risulta destituito di fondamento la censura di eccesso di delega,
dedotta sull’assunto che l’impugnato decreto si porrebbe in violazione con
finalità della riduzione del numero dei componenti, in quanto pur essendo
riscontrabile un aumento rispetto alla sommatoria dei componenti delle
precedenti commissioni, ciò trova adeguata giustificazione nell’incremento delle
funzioni attribuito dall’impugnato regolamento alla nuova commissione.
Non può sottacersi, poi, la circostanza che, se pure la finalità del riordino,
ai sensi dell’art. 29 del D.L. n. 223/2006, è quella del contenimento della
spesa, la stessa disposizione - nell’individuare i criteri sul presupposto dei
quali provvedere a tale riordino - non indica esclusivamente quello della
diminuzione del numero dei componenti, ma anche quelli, tra gli altri, della
razionalizzazione delle competenze e della riduzione dei compensi.
Né la norma richiede espressamente, ai fini del riordino, la contestuale
applicazione di “tutti” i criteri dalla stessa fissati.
I citati ultimi due criteri, peraltro, soprattutto nell’ipotesi in cui, come
riconosciuto dagli stessi ricorrenti, l’organismo da riordinare non comporta
oneri “diretti” a carico del bilancio dello Stato, devono ritenersi prevalenti
rispetto alla mera riduzione dei componenti. Ciò vale a maggior ragione
nell’ipotesi di specie, dove l’aumento del loro numero è giustificato da
ulteriori funzioni in attuazione della direttiva comunitaria di cui sopra.
Né risulta fondata, in fatto, la doglianza che il Ministero non si sarebbe dato
carico della verifica della diminuzione dei costi.
Come emerge dalla tabella “F” (depositata dalla difesa erariale il 5.12.2007), a
fronte di una spesa di € 6.605.000,00 per la situazione previgente all’impugnato
regolamento, è prevista una spesa di € 4.508.876,00, con la precisazione
dell’entità del “taglio (del 31%) delle spese di funzionamento, dai questi non
specificamente contestati.
Con il quinto motivo i ricorrenti contestano, poi, anche la legittimità
dell’attribuzione delle funzioni previste dalla menzionata direttiva,
sull’assunto che, così facendo, l’Amministrazione avrebbe travalicato i limiti
della delega di cui all’art. 29, comma 2, del D.L. n. 223/2006, che prevedeva il
“riordino” delle commissioni “operanti” senza la possibilità, come evidenziato
nel parere del Consiglio di Stato di istituire con regolamento nuovi organismi
(al di fuori dell’ipotesi di accorpamento) e di attribuire nuove funzioni.
Anche tale motivo è infondato.
Ciò nella considerazione che appare rispondente ai principi di concentrazione,
celerità e semplicità del procedimento amministrativo l’operato
dell’Amministrazione, la quale, preso atto dell’obbligo di conformarsi alla
menzionata direttiva, ha ritenuto di provvedere, in sede di “riordino” degli
organismi operanti presso la medesima, a dare sollecita attuazione alla citata
direttiva, la cui mancata attuazione esponeva lo Stato italiano alle sanzioni
della Corte di Giustizia della Comunità Europea.
Sarebbe risultano in contrasto con i richiamati principi, infatti, la previa
adozione di un provvedimento di costituzione di un nuova commissione alla quale
attribuire le funzioni previste nella direttiva per poi, con ulteriore
provvedimento, disporre il suo accorpamento nella CTVIA di cui all’art. 9
dell’impugnato regolamento.
Irrilevante risulta poi la considerazione dei ricorrenti che il numero dei
componenti in carica della Commissione VIA, per effetto di dimissioni fossero di
fatto diminuito a 33, atteso che ciò che rileva ai fini della riduzione del
numero del componenti e la composizione giuridica delle commissioni da accorpare
o da riordinare e non quella esistente in fatto che, come tale, è meramente
contingente.
Al fine di sostenere l’insussistenza del presupposto della riduzione dei costi
che necessariamente doveva sorreggere l’impugnato regolamento, evidenziano la
circostanza che i costi della Commissione VIA di cui erano componenti erano
accollati ai soggetti proponenti.
Tale circostanza, ad avviso del Collegio, non è idonea ad escludere la predetta
Commissione dal riordino di cui trattasi.
Premesso che anche nell’ipotesi in cui i costi diretti dell’attività della
Commissione sono addebitati ai richiedenti esistono comunque costi generali
(indiretti) che comunque vengono sopportati dall’Amministrazione, va osservato
che, come ben evidenziato nel parere del Consiglio di Stato del 22.1.2007 (v.
punto 2.2), pienamente condiviso in parte qua dal Collegio, “nessuna norma
contenuta nell’art. 29 [del D.L. n. 223/2007] autorizza a distinguere tra
organismi che comportano oneri diretti e organismi che comportano oneri
indiretti. Anche questi ultimi sono soggetti sia alla riduzione della spesa che
al riordino, in quanto anche gli oneri indiretti incidono sulla spesa pubblica”.
Né tale considerazione, condivisa dal collegio, può ritenersi configgente con
quanto in precedenza evidenziato in materia di costi delle commissioni, atteso
che gli oneri “indiretti” pur incidendo sulla spesa pubblica, non dipendono in
misura significativa dal numero dei componenti.
In conclusione e per quanto sopra argomentato il ricorso nella parte in cui si
impugnano le note ed i telegrammi di comunicazione della decadenza dei
ricorrenti dalla carica di componenti della Commissione VIA va dichiarato
inammissibile, mentre per il resto va respinto in quanto infondato in ordine a
tutte le censure dedotte.
Conseguentemente deve essere respinta la domanda risarcitoria.
Sussistono, tuttavia, stante la complessità della questione trattata, giusti
motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi
compresi diritti ed onorari.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, definitivamente
pronunciando sul ricorso n. 9177/2007 lo dichiara inammissibile nella parte in
cui è rivolto avverso i telegrammi ed i provvedimenti (datati 20.7.2007) di
comunicazione dell’intervenuta decadenza della loro nomina a componenti della
Commissione VIA e per il resto lo respinge, ivi compresa la domanda
risarcitoria.
Spese, diritti e onorari, compensati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, il 12 marzo 2008, in Camera di Consiglio, con l’intervento
dei magistrati:
Lucia TOSTI - Presidente
Renzo CONTI - Consigliere, estensore
Stefania SANTOLERI - Consigliere
IL PRESIDENTE
L’ESTENSORE
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