T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 17 Marzo 2008, n. 554

INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO - Comuni - Atti di pianificazione urbanistica - Impianti di telefonia mobile - Introduzione di divieti di localizzazione di ordine generale - Illegittimità - L.R. Lombardia n. 11/2001. I Comuni non possono, attraverso i propri atti di pianificazione urbanistica, introdurre divieti di localizzazione di ordine generale per talune porzioni di territorio, considerato che la potestà riconosciuta agli enti locali dall’art. 8 della legge 36/2001 non può tradursi in divieti assoluti di localizzazione di impianti di telefonia mobile su parti del territorio non interessate da obiettivi sensibili. Nella Regione Lombardia, inoltre, assume rilevanza fondamentale la previsione dell’art. 4, comma 7°, della legge regionale 11/2001, per la quale gli impianti radiobase di telefonia mobile di potenza totale non superiore a 300 Watt non richiedono specifica regolamentazione urbanistica, per cui sono illegittime le disposizioni pianificatorie comunali che introducono in termini assoluti divieti di installazione per simili impianti, anche solo su porzioni del territorio comunale. Pres. Nicolosi, Est. Zucchini - T. s.p.a. (avv.ti Robaldo e Ferraris) c. Regione Lombardia (avv.ti Forloni e Pujatti) e altri (n.c.). T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 17 marzo 2008, n. 554

INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO - Stazioni radio base - Procedimento di cui all’art. 87 del d.lgs. n. 259/2003 - Rapporto di specialità con altri procedimento amministrativi - Aggravamenti procedimentali richiesti dal PTRP - Illegittimità. Il procedimento di cui all’art. 87 del D.Lgs. 259/2003, rafforzato, dalla L.R. Lombardia n. 11/2001 per le SRB, si pone in rapporto di specialità con altri procedimenti amministrativi, per cui non può tollerare aggravamenti o incombenze in capo al richiedente (prescritti, nella specie, dal PTRP), maggiori di quelli espressamente previsti dalle norme - di rango primario - che lo disciplinano. Pres. Nicolosi, Est. Zucchini - T. s.p.a. (avv.ti Robaldo e Ferraris) c. Regione Lombardia (avv.ti Forloni e Pujatti) e altri (n.c.). T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 17 marzo 2008, n. 554

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione - ha pronunziato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso R.G. 1473/2007 e successivi motivi aggiunti proposti da TELECOM ITALIA SPA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enzo Robaldo e Pietro Ferraris, presso lo studio dei quali in Milano, Via Mascagni n. 24, è elettivamente domiciliata;
c o n t r o
COMUNE DI CERTOSA DI PAVIA , in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;
PROVINCIA DI PAVIA, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;
REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonella Forloni e Piera Pujatti dell’Avvocatura Regionale ed elettivamente domiciliato presso gli uffici della medesima in Milano, Via Fabio Filzi n. 22;
e dandone notizia a
AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DELLA LOMBARDIA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio.
per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia
quanto al ricorso principale, della nota prot. 2712 del 18.4.2007 del Comune di Certosa che ha disposto il diniego alla richiesta di realizzazione di una SRB (staziona radio base) su un edificio sito nello stesso Comune, Via Amendola; del verbale della Conferenza di Servizi del 7.5.2007; della delibera del Consiglio Comunale n. 28 del 2003 di approvazione della Variante al PRG del Comune, che ha individuato le aree per l’installazione di impianti di telecomunicazione; di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, con particolare riferimento, per quanto possa occorrere, agli articoli 25 e 30 delle NTA del PTPR, approvato con deliberazione del Consiglio Regionale 6.3.2001, n. VII/197, nonché alla DGR 8.11.2002, n. 7/11045; oltre che per il risarcimento dei danni;
quanto ai motivi aggiunti, per l’annullamento della nota prot. 3932 del 18.6.2007 del Comune di Certosa di Pavia; di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, con particolare riferimento, per quanto possa occorrere, al Regolamento edilizio comunale, nella parte in cui attribuisce la “classe di sensibilità pari a 4” alla zona interessata alla SRB di cui al ricorso principale.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, all'udienza del 26 febbraio 2008 (relatore Dott. Giovanni Zucchini) i procuratori della parte ricorrente e della Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:

F A T T O

Con istanza del 13.4.2007, Telecom Italia SpA (di seguito, per brevità, anche “Telecom”), richiedeva al Comune di Certosa di Pavia l’autorizzazione all’installazione di una stazione radio base per la telefonia cellulare di potenza inferiore a 300 Watt.

Con nota del 18.4.2007, il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune non autorizzava le opere di cui alla richiesta, sia per mancato deposito dell’esame di impatto paesistico di cui all’art. 30 delle NTA del PTPR (Piano Territoriale Paesistico Regionale) sia perché la zona sulla quale dovrebbe insistere l’impianto non rientrerebbe fra quelle preposte dal Comune all’installazione di impianti di telecomunicazione.

Nello stesso giorno, però, il medesimo Responsabile convocava, per il successivo 7.5.2007, una conferenza di servizi per l’esame dell’istanza presentata da Telecom.

In sede di conferenza, la società ribadiva il proprio intendimento, contestando le asserzioni del Comune.

In seguito, era proposto il presente ricorso, con domanda di sospensiva e di danni, per i motivi che possono così sintetizzarsi:
1) violazione art. 10-bis legge 241/1990 ed eccesso di potere sotto vari profili, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto dell’istanza;
2) violazione dell’art. 87 del D.Lgs. 259/2003, dei principi del giusto procedimento e del contraddittorio, oltre che eccesso di potere sotto vari profili, ove si lamenta la violazione dello speciale procedimento di cui al citato D.Lgs. 259/2003;
3) violazione degli artt. 86 e 87 D.Lgs. 259/2003, della legge 36/2001, dell’art. 4 della legge regionale n. 11/2001 oltre che eccesso di potere sotto vari profili, nel quale si ricorda come, per pacifica giurisprudenza, le SRB come quella di cui è causa non richiedono una specifica regolamentazione urbanistica;
4) violazione dell’art. 87 del D.Lgs. 259/2003, degli artt. 1 e 3 della legge 241/1990 ed eccesso di potere. Con tale motivo, espresso in relazione all’art. 30 delle NTA del PTPR, richiamato dal Comune, si evidenzia l’inapplicabilità della citata norma tecnica al procedimento ex art. 87 di cui sopra;
5) violazione dell’art. 30 del PTPR, degli articoli 80 e seguenti della legge regionale 12/2005, degli articoli 146 e 159 del D.Lgs. 42/2004 ed eccesso di potere, nel quale si sostiene l’attuale inefficacia delle norme tecniche di piano invocate dal Comune;
6) violazione dell’art. 87 del D.Lgs. 259/2003, degli articoli 80 e seguenti della legge regionale 12/2005, degli articoli 146 e 159 del D.Lgs. 42/2004, dell’art. 25 del PTPR, dell’art. 1 della legge 241/1990 ed eccesso di potere, nel quale si ribadisce, seppure sotto altro profilo, la non applicabilità del citato art. 25 del PTPR;
7) violazione degli articoli 146, 149 e 151 del D.Lgs. 490/1999 e dell’art. 117 della Costituzione. Attraverso tale censura, proposta peraltro in via subordinata, viene evidenziata l’illegittimità del procedimento di esame paesistico di cui all’art. 25 del PTPR;
8) violazione degli articoli 1 e 6 della legge 241/1990, dell’art. 97 della Costituzione ed eccesso di potere, nel quale si sostiene che l’omessa produzione della valutazione di impatto paesistico - qualora dovuta - avrebbe dovuto determinare tutt’al più una integrazione istruttoria e non la reiezione della domanda.

Si costituiva in giudizio la sola Regione Lombardia, chiedendo il rigetto del gravame.

In esito all’udienza cautelare del 10.7.2007, la domanda di sospensione era accolta.

Successivamente, la ricorrente proponeva motivi aggiunti contro la nota del Responsabile del Servizio Tecnico del Comune del 18.6.2007, con la quale, oltre a ribadirsi quanto già esposto nell’atto già oggetto di ricorso principale, l’Amministrazione evidenziava anche come la zona oggetto della richiesta di installazione fosse, secondo il Regolamento Edilizio, individuata come classe di sensibilità 4.
Questi in sintesi, i motivi aggiunti;
1) illegittimità derivata dal provvedimento oggetto di ricorso principale;
2) eccesso di potere sotto vari profili, in quanto la nota del 18.6.2007 contiene una richiesta di integrazione istruttoria a fronte di un procedimento già definito negativamente;
3) violazione dell’art. 87 del D.Lgs. 259/2003, della legge 36/2001, dell’art. 4 della legge regionale n. 11/2001, dell’art. 1 della legge 241/1990 ed eccesso di potere, nel quale si ribadisce che le SRB di potenza inferiore a 300 Watt non soffrono limiti di natura pianificatoria;
4) violazione dell’art. 7 della legge 1150/1942, dell’art. 25 del PTPR ed eccesso di potere, ove si contesta la legittimità della previsione regolamentare circa il livello di sensibilità molto elevato (classe 4) dell’area oggetto dell’installazione richiesta.
Alla pubblica udienza del 26.2.2008, la causa era trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. Il gravame merita accoglimento, per le ragioni che seguono.

Preliminarmente, deve rilevarsi la violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990 (articolo, fra l’altro, neppure richiamato nell’atto impugnato, nel quale non si dà in alcun modo conto della trasmissione del preavviso di rigetto), considerato che la società esponente, se opportunamente notiziata, avrebbe potuto controdedurre tempestivamente in ordine all’inapplicabilità delle previsioni urbanistiche richiamate nel provvedimento comunale alle stazioni radio base (SRB) di potenza inferiore ai 300 Watt od anche eventualmente rappresentare soluzioni che consentissero il superamento del diniego opposto.

Non possono neppure sottacersi, come del resto evidenziato in sede cautelare, la contraddittorietà e la perplessità dell’azione amministrativa comunale, visto che, dopo l’adozione in data 18.4.2007 di un provvedimento di sostanziale reiezione dell’istanza di Telecom - come tale suscettibile di determinare la conclusione del procedimento amministrativo - la stessa Amministrazione ha contraddittoriamente convocato una conferenza di servizi per l’approfondimento dell’istruttoria, come se il procedimento fosse invece ancora in corso.

L’accoglimento delle pregresse censure dovrebbe avere carattere assorbente rispetto alle altre; ciò nonostante il Collegio ritiene di trattare anche gli altri motivi di merito del presente ricorso, considerata la fondatezza dello stesso.

Sul punto giova rammentare che, in ordine alla localizzazione delle stazioni radio base di telefonia cellulare, la giurisprudenza, anche della Sezione (TAR Lombardia, sez. IV, 12.11.2007, n. 6260, 7.9.2007, n. 5777 e 23.11.2006, n. 2833, costituenti precedenti conformi ai quali si rinvia; Consiglio di Stato, sez. VI, 5.6.2006, n. 3332 e sez. VI, 15.6.2006, n. 3534; TAR Lazio, sez. II-bis, 17.1.2007, n. 323), è ormai giunta alla conclusione che i Comuni non possono, attraverso i propri atti di pianificazione urbanistica, introdurre divieti di localizzazione di ordine generale per talune porzioni di territorio, considerato che la potestà riconosciuta agli enti locali dall’art. 8 della legge 36/2001 non può tradursi in divieti assoluti di localizzazione di impianti di telefonia mobile su parti del territorio non interessate da obiettivi sensibili.

Nella Regione Lombardia, inoltre, assume rilevanza fondamentale la previsione dell’art. 4, comma 7°, della legge regionale 11/2001, per la quale gli impianti radiobase di telefonia mobile di potenza totale non superiore a 300 Watt (come quello di cui è causa), non richiedono specifica regolamentazione urbanistica, per cui sono illegittime le disposizioni pianificatorie comunali che introducono in termini assoluti divieti di installazione per simili impianti, anche solo su porzioni del territorio comunale (v.si, oltre alle citate sentenze della scrivente Sezione IV, anche TAR Lombardia, Milano, sez. II, 27.5.2005, n. 1106).

A diversa conclusione non induce la disposizione del comma 11° dell’art. 4 della citata legge regionale, che non attiene alla potestà di pianificazione dei Comuni, esclusa per impianti di potenza inferiore a 300 Watt, ma più semplicemente alla promozione di iniziative di coordinamento e razionalizzazione della distribuzione delle stazioni radio, nel quadro però del piano di localizzazione presentato dai gestori della rete.

Ciò premesso, appare privo di pregio il richiamo, contenuto nell’atto impugnato con il ricorso principale, alla variante parziale del PRG, adottata dal Comune di Certosa di Pavia con deliberazione consiliare n. 28 del 23.9.2002, che ha individuato le aree preposte all’installazione degli impianti di telecomunicazione, posto che tale zonizzazione può semmai avere valore per le SRB di potenza superiore a 300 Watt ma non per l’impianto di cui è causa, avente potenza inferiore.

Con riguardo, invece, all’ulteriore motivo posto alla base del diniego comunale, risulta altresì erroneo il riferimento, sempre contenuto nel provvedimento del 18.4.2007, alla previsione dell’art. 30 delle NTA al PTPR, circa l’obbligo per l’esponente di depositare l’esame di impatto paesistico dei progetti di cui al precedente art. 25 delle stesse NTA.

Sulla questione dell’applicazione, all’impianto di cui è causa, delle suindicate previsioni del PTPR, sono necessarie talune precisazioni.

In primo luogo deve escludersi, contrariamente a quanto contenuto nel motivo n. 5 del ricorso principale, che gli articoli 25 e 30 delle NTA non sarebbero allo stato efficaci, in quanto sarebbe scaduto il periodo sperimentale di applicazione della metodologia di esame paesistico dei progetti di cui all’art. 30, comma 2, delle NTA.

Infatti, come correttamente evidenziato dalla difesa regionale, l’intervenuta scadenza del periodo di sperimentazione comporta non la perdita di efficacia dell’art. 25 ma, all’opposto, ne implica la definitiva efficacia.

Fermo restando quanto sopra esposto, reputa però il Collegio che lo speciale procedimento regionale di esame dell’impatto paesistico dei progetti, per quanto allo stato in vigore, non possa trovare applicazione allo speciale procedimento amministrativo di cui è causa, regolato dall’art. 87 del D.Lgs. 259/2003 e volto all’installazione di impianti di potenza inferiore a 300 Watt.

Infatti, la particolare procedura di cui all’art. 25 delle citate NTA, prevista esclusivamente da una fonte normativa di carattere secondario, quale il PTPR, non può costituire deroga ad un procedimento amministrativo disciplinato da una fonte normativa statale di rango primario, quale il D.Lgs. 259/2003, da intendersi a sua volta integrata, nella Regione Lombardia, da altra fonte normativa avente anch’essa rango primario, quale la legge regionale n. 11/2001, la quale ultima, come già sopra spiegato, allo scopo di non apporre eccessivi ostacoli alla capillare diffusione di impianti di potenza inferiore a 300 Watt, esclude per questi ultimi la necessità di una specifica regolamentazione urbanistica.

Il procedimento di cui all’art. 87 del D.Lgs. 259/2003, rafforzato, per così dire, dalla citata legge regionale n. 11/2001 per le SRB come quella di cui è causa, si pone pertanto in rapporto di specialità con altri procedimenti amministrativi, per cui non può tollerare aggravamenti o incombenze in capo al richiedente maggiori di quelle espressamente previste dalle norme - di rango primario, si ripete - che lo disciplinano (si ricordi, a tale proposito, che secondo il comma 8 del citato art. 87, in caso di dissenso al rilascio dell’autorizzazione da parte di un’amministrazione preposto alla tutela ambientale o paesistica, è previsto non il rigetto dell’istanza, bensì l’applicazione delle norme di cui all’art. 14 e seguenti della legge 241/1990 sulla conferenza di servizi; e nel caso di specie non risultano esistenti vincoli di alcun genere).

In altri termini, la particolare natura dell’impianto di cui alla presente controversia - particolarità riconosciuta dalla stessa Regione Lombardia all’art. 4, comma 7°, della l.r. 11/2001 - preclude l’aggravamento del procedimento amministrativo di autorizzazione, attraverso l’imposizione di ulteriori oneri procedimentali previsti, fra l’altro, da un atto formalmente amministrativo quale il PTPR.

D’altronde la scrivente Sezione, seppure solo in sede di sospensiva, ha già escluso l’applicazione del PTPR ai fini del rilascio dell’autorizzazione ex D.Lgs. 259/2003, art. 87 (v.si le ordinanze della Sezione IV n. 1619/2007 e n. 1475/2007, quest’ultima confermata dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare).

In conclusione, il procedimento di esame dell’impatto paesistico dei progetti di cui al PTPR non trova applicazione nel caso di specie.

Ciò premesso e con riguardo al ricorso principale, devono trovare accoglimento i motivi contrassegnati con i numeri 1, 2, 3 e 4 (quest’ultimo sull’inapplicabilità del citato PTPR). Deve, al contrario, essere respinto il motivo n. 5 (sull’attuale inefficacia del PTPR per scadenza del periodo di sperimentazione), mentre restano assorbite le altre censure di cui ai motivi 6, 7 e 8.

L’accoglimento del ricorso principale determina l’annullamento del provvedimento del Comune del 18.4.2007, mentre deve ritenersi inapplicabile al caso di specie la variante parziale al PRG del Comune intimato, approvata con delibera consiliare n. 28/2002, da interpretarsi nel senso che il divieto di installazione delle SRB su talune aree del territorio comunale non vale per gli impianti, come quello di cui è causa, di potenza inferiore a 300 Watt (tale interpretazione risulta confermata anche dalla circostanza che la variante è successiva alla legge regionale n. 11/2001, per cui è giocoforza optare per un’esegesi della norma di piano in linea con le indicazioni del legislatore regionale).

Non devono, ancora, essere annullati gli ulteriori atti contestati col gravame principale, vale a dire il verbale della Conferenza di Servizi del 7.5.2007, in quanto atto meramente endoprocedimentale e non immediatamente e direttamente lesivo della posizione giuridica della ricorrente, e gli articoli 25 e 30 delle NTA al PTPR, anch’essi non applicabili alla presente fattispecie, che sono del resto impugnati in via meramente eventuale (<<per quanto possa occorrere>>).

2. Parimenti da accogliere è il ricorso per motivi aggiunti, per le ragioni già sopra esposte al punto 1 in sede di trattazione del ricorso principale, vale a dire la non applicabilità all’impianto di cui è causa delle previsioni del PTPR sull’esame di impatto paesistico, oltre che la non efficacia di previsioni comunali di carattere urbanistico ed edilizio (come quelle che paiono essere contenute nel Regolamento Edilizio, richiamate nell’atto impugnato), relative all’installazione di SRB di potenza inferiore a 300 Watt.

L’accoglimento dei motivi aggiunti implica l’annullamento della ulteriore nota del Comune del 18.6.2007, mentre deve considerarsi meramente inapplicabile al caso di specie la previsione del Regolamento Edilizio Comunale, richiamata anche se molto genericamente nella nota succitata, secondo cui la zona di collocazione dell’impianto sarebbe qualificata come classe di sensibilità pari a 4.

Infatti, anche a voler prescindere dall’assoluta genericità del richiamo, di cui risulta difficile comprendere la esatta natura (nel provvedimento si usa l’espressione <<si fa notare>>, che potrebbe avere un valore non autoritativo o precettivo, ma costituire una semplice informativa), è evidente che, trattandosi di impianto di potenza inferiore a 300 Watt, l’unico limite all’installazione potrebbe essere costituito dalla prossimità di un sito sensibile, secondo quanto espressamente previsto dalla stessa legge regionale n. 11/2001, art. 4.

Per le ragioni sopra esposte, non deve essere pronunciato l’annullamento in parte qua del Regolamento Edilizio, che è del resto impugnato in via meramente cautelativa (<<per quanto possa occorrere>>).

3. La domanda di risarcimento danni deve invece essere respinta, attesa non solo la tutela cautelare ottenuta dall’esponente, ma anche la circostanza che dei lamentati danni non è offerta concreta prova.

4. Sussistono giustificati motivi, quali la soccombenza della ricorrente sulla domanda risarcitoria, per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione - definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti in epigrafe, li accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla le note del Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Certosa di Pavia prot. 2712 del 18.4.2007 e prot. 3932 del 18.6.2007.

Respinge la domanda di risarcimento danni.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 26 febbraio 2008, con l'intervento dei signori:
- Maurizio Nicolosi - Presidente
- Giovanni Zucchini - Referendario - Estensore
- Concetta Plantamura - Referendario

Il Presidente                          L'Estensore

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