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T.A.R. MARCHE, Sez. I, - 26 Marzo 2008, n. 222
RIFIUTI - Albo dei gestori ambientali - Domanda di iscrizione - Positiva
verifica del possesso dei requisiti - Successiva iscrizione - Adempimento
obbligatorio. Una volta constatato, nei confronti delle ditte che hanno
presentato la domanda di iscrizione all’Albo dei gestori ambientali, il possesso
dei requisiti di moralità, di professionalità, di competenza tecnica e di
capacità finanziaria richiesti per lo svolgimento delle attività la cui idoneità
è subordinata a preventiva verifica, la successiva iscrizione al relativo albo
professionale che attesta tale attitudine, costituisce un adempimento
obbligatorio e quindi automatico che prescinde da ulteriori apprezzamenti
discrezionali. Pres. Sammarco, Est. Manzi - S. s.r.l. e altri (avv. Lucchetti,
Lucchetti e Paoletti) c. Consorzio Intercomunale Vallesina Misa (avv.Terzi).
T.A.R. MARCHE, Sez. I - 26/03/2008, n. 222
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LE MARCHE
SEZIONE PRIMA
N. 00222/2008 REG.SEN.
N. 00096/2007 REG.RIC.
ha
pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 96 del 2007, proposto dalla
s.r.l. SAN GERMANO, con sede in Pianezza (TO), dalla s.r.l. ACCADEMIA
dell’AMBIENTE, con sede in Morrovalle (MC) e dalla s.r.l. ECOELPIDIENSE, con
sede in Porto Sant’ELPIDIO (AP), in persona dei rispettivi legali
rappresentanti, quali ditte facenti parte di apposita Associazione Temporanea di
Imprese, rappresentati e difesi dagli avv.ti Alberto Lucchetti, Alessandro
Lucchetti e Francesca Paoletti, presso il cui studio legale sono elettivamente
domiciliati in Ancona, al Corso Mazzini, n. 156;
contro
il CONSORZIO INTERCOMUNALE “VALLESINA MISA” - C.I.R. 33 - con sede in Jesi, in
persona del suo rappresentante legale, rappresentato e difeso dall'avv. Marco
Bertinelli Terzi, presso il quale è elettivamente domiciliato,in Ancona, al
Corso Stamira, n.29;
nei confronti di
s.p.a MANUTENCOOP SERVIZI AMBIENTALI, con sede in Zola Predosa (BO), in persona
del suo rappresentante legale, impresa capogruppo dell’apposito Raggruppamento
di imprese costituito con le ditte Lucente s.r.l. e Consorzio Formula Ambiente,
e s.r.l. LUCENTE, con sede in Fano (PU), in persona del suo rappresentante
legale, impresa mandante e del CONSORZIO FORMULA AMBIENTE Soc. Coop. Sociale,
con sede in Cesena (FC), in persona del suo rappresentante legale, tutti
rappresentati e difesi dagli avv.ti Stefano Baccolini, Giuseppe Caldarola e
Francesco Rizzo, con domicilio eletto presso l’avv. Giuseppe Caldarola, in
Ancona, alla Piazza J.F.Kennedy, n.13;
per l'annullamento
- del provvedimento n. 17 del 5.2.2007, a firma del Direttore del Consorzio
Intercomunale Rifiuti “Vallesina Misa”, con sede in Jesi, con cui è stata
formalizzata, in favore delle ditte controinteressate facenti parte di apposita
Associazione Temporanea di Imprese, l’aggiudicazione della gara ad evidenza
pubblica indetta dal Consorzio intimato per l’affidamento in appalto del
servizio di raccolta e trasporto di rifiuti solidi urbani, raccolta
differenziata, pulizia dei suoli ed igiene urbana e connessi, nei Comuni
aderenti al Consorzio, indicati nel bando di gara;
- di tutti gli atti presupposti, conseguenti e comunque connessi, ivi compresi i
verbali e gli atti della gara, del bando di gara data-to 19.6.2006, e del
relativo disciplinare, nella misura in cui dovesse esse-re ritenuta legittima
l’interpretazione degli stessi fornita dalla stazione appaltante;
........................................ nonché per l’accertamento
....................................
- del diritto delle ditte ricorrenti a vedersi aggiudicata la gara di appalto di
cui si controverte;
- del diritto al risarcimento dei danni asseriti subiti per effetto dei
provvedimenti impugnati informa specifica ed, in via subordinata, per
equivalente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedi-mento impugnato,
presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Intercomunale "Vallesina
- Misa" - C.I.R.33, della Manutencoop Servizi Ambientali S.p.A., della Lucente
S.r.l. e del Consorzio Formula Ambiente Soc. Coop. Sociale;
Vista l’ordinanza n.100 del 23 febbraio 2007, con la quale è stata respinta la
domanda di sospensione cautelare dell’efficacia dei provvedimenti impugnati,
confermata, a seguito di appello dell’attuale raggruppamento di imprese
ricorrente, dal Consiglio di Stato, Sez. V, con decisione n.4190 del 4 maggio
2007;
Visto il ricorso incidentale proposto dalle ditte controinteressate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20/02/2008, il dott. Galileo Omero
Manzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Visto il dispositivo di sentenza n. 9 del 20 febbraio 2008, pubblicato ai sensi
dell’art. 23/bis, 6° comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, che prevede la
pubblicazione del dispositivo della sentenza del ricorso in epigrafe , in quanto
avente ad oggetto l’impugnativa di provvedimenti relativi a procedura di
aggiudicazione di servizi pubblici;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
A) Con atto notificato l’8.2.2007, depositato il 10.2.2007, il raggruppamento di
imprese ricorrente ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe con cui il
Direttore del Consorzio intercomunale rifiuti denominato “Vallesina Misa”, con
sede a Jesi (AN), ha disposto l’affidamento in appalto del servizio di raccolta
e trasporto di rifiuti solidi urbani e di altri servizi connessi, relativi ai
Comuni consorziati, in favore dell’Associazione temporanea di imprese - A.T.I. -
controinteressata di cui risulta ditta capogruppo la società Manutencoop Servizi
Ambientali, con sede in Zola Predosa (BO).
L’impugnativa è stata estesa al bando di gara della licitazione suddetta
conclusa con l’aggiudicazione oggetto di sindacato giurisdizionale, nonché al
disciplinare di gara ed ai verbali della Commissione incaricata di valutare le
offerte delle ditte partecipanti alla selezione ad evi-denza pubblica.
Oltre all’annullamento degli atti sopraindicati fatti oggetto di gravame, con il
ricorso è stata anche proposta apposita domanda di condanna dell’Amministrazione
intimata al risarcimento in forma specifica o per equivalente dei danni asseriti
arrecati illegittimamente alla parte attrice per effetto dei provvedimenti
impugnati.
A fondamento della suddetta impugnativa le parti ricorrenti hanno dedotto le
seguenti censure di illegittimità:
1) Violazione e falsa applicazione del punto III.2.1 del bando di gara e
dell’art 10 lett. B) del disciplinare della stessa gara, relativamente alla
prevista iscrizione, a pena di esclusione dal procedimento di scelta del
contraente, delle ditte concorrenti all’albo nazionale delle imprese esercenti
l’attività di gestione dei rifiuti, istituito ai sensi dell’art 212 del D.lgs n.
152 del 2006, nelle categorie 1/B e 6/A classe d), come richiesto dalla lex
specialis dell’appalto.
Secondo i difensori di parte ricorrente,la società capogruppo dell’Associazione
di imprese controinteressata, società Manutencoop, non risultava titolare, alla
data di presentazione della domanda di partecipazione alla gara, del requisito
di iscrizione al suddetto albo nazionale per la categoria 6/A, classe d), avendo
dichiarato di avere ottenuto soltanto l’accettazione della domanda di
iscrizione, senza tuttavia risultare formalmente iscritta all’albo professionale
alla data del 4.12.2006 di presentazione della domanda di partecipazione alla
selezione, tanto è vero che, a seguito di visure effettuate presso gli uffici
dell’albo suddetto, è stato accertato che la relativa iscrizione non era stata
ancora perfezionata neppure nella successiva data del 16.1.2007.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art 10, lett b) del disciplinare di gara
che prescrive di attestare il possesso dei requisiti richiesti per l’ammissione
alla selezione, mediante una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da
rendere con le formalità fissate dagli artt 45 e 46 del D.P.R. n. 445 del 2000,
in quanto, di fatto, la dichiarazione presentata dalla società Manutencoop non
risulta conforme alle prescrizioni del bando, avendo dichiarato impropriamente
di possedere il requisito di iscrizione all’Albo nazionale delle imprese
abilitate alla gestione dei rifiuti, allorquando tale iscrizione non risultava
ancora formalizzata e perfezionata per le ragioni specificate in precedenza.
Per cui, secondo i difensori di parte attrice, la dichiarazione di avvenuta
accettazione della domanda di iscrizione all’Albo non poteva essere ritenuta
conforme alla riferite prescrizioni della lex specialis della gara che
richiedeva, invece, una dichiarazione attestante la formale iscrizione al
suddetto albo professionale, con la conseguenza che la certificazione prodotta
dall’ATI controinteressata doveva essere considerata irregolare e, quindi,
inidonea a comprovare il possesso del requisito di qualificazione richiesto
dalla stazione appaltante, dal che derivava l’obbligo per la Commissione
giudicatrice di procedere alla esclusione dalla gara della controinteressata
società Manutencoop e del raggruppamento di imprese di cui la stessa faceva
parte in qualità di ditta mandataria e capogruppo.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art 46 del D.lgs n. 163 del 2006, nonché
dell’art 10, lett b) del disciplinare di gara, poiché, pur in presenza della
segnalata mancata presentazione di un documento abilitativo richiesto a pena di
esclusione per l’ammissione alla gara (iscrizione all’Albo degli esercenti
attività di gestione di rifiuti) la stazione appaltante ha consentito in corso
di gara alla società Manutencoop di integrare la documentazione mancante con la
produzione tardiva ed irrituale della stessa, in elusione di quanto prescritto
dall’invocato art 46 del codice dei contratti pubblici che riconosce tale potere
di regolarizzazione documentale, soltanto per chiarire ed integrare il contenuto
di atti e certificati prodotti insieme alla domanda di partecipazione alla gara,
ma non certo per supplire tardivamente alla mancata tempestiva allegazione e
produzione di certificati e documenti, come invece é avvenuto illegittimamente
nella vicenda di cui è causa.
Con il ricorso, le imprese ricorrenti riunite in apposito raggruppamento
classificato al secondo posto nella graduatoria delle ditte ammesse al
procedimento di scelta del contraente cui attengono i provvedimenti impugnati,
hanno richiesto l’annullamento degli stessi, avanzando nel contempo anche una
separata domanda di condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei
danni in forma specifica o per equivalente asseriti patiti dalle imprese istanti
e consistenti nella formalizzazione in loro favore dell’aggiudicazione della
gara di cui si controverte con l’affidamento del relativo contratto di appalto
oggetto di attribuzione, oppure , in alternativa, nella corresponsione a titolo
di risarcimento di una somma corrispondente alla percentuale del 20 per cento
del valore a base d’asta del contratto suddetto.
In data 19.2.2007, si è costituito in giudizio il Consorzio intercomunale
intimato il cui difensore ha confutato gli argomenti di censura dedotti con il
ricorso che, a suo dire, si risolve nella denuncia di un unico profilo di
illegittimità nei confronti dei provvedimenti impugnati la cui invocata
invalidità viene fatta dipendere dall’asserito mancato possesso da parte della
società Manutencoop, impresa capogruppo del raggruppamento controinteressato,
del requisito di iscrizione all’Albo nazionale dei gestori dei servizi di
raccolta e trasporto dei rifiuti urbani per la categoria 6/A.
Al contrario di quanto sostenuto dalla parte ricorrente, il difensore
dell’Amministrazione ritiene invece equivalente al suddetto certificato di
iscrizione, anche la documentazione rilasciata dalla Sezione regionale
dell’Emilia Romagna del suddetto Albo nazionale, attestante l’avvenuto
accoglimento della domanda di iscrizione della società Manutencoop per la
categoria 6/a, classe C), con la contestuale precisazione delle ragioni ostative
alla formalizzazione dell’iscrizione all’Albo, fatta dipendere dalla mancata
emanazione del previsto decreto ministeriale di adeguamento della garanzie
finanziarie richieste per le varie classi di iscrizione.
Ad ulteriore comprova di tale assunto, la difesa del Consorzio resistente ha
allegato copia di una nota di chiarimenti del Comitato nazionale preposto
all’amministrazione dell’Albo delle imprese esercenti attività di gestione dei
rifiuti, del 4.7.2000, con la quale viene appunto precisato che le
certificazioni attestanti la positiva conclusione dell’istruttoria delle domande
di iscrizione sono da considerare efficaci ad ogni effetto di legge per la
dimostrazione del possesso del requisito di qualifica-zione professionale per lo
svolgimento delle suddette attività imprenditoriali.
Anche l’Associazione temporanea di imprese controinteressata si è costituita in
giudizio in data 19.2.2007, concludendo per la infondatezza delle censure
dedotte con il ricorso adducendo a giustificazione di propri assunti argomenti
difensivi identici a quelli prospettati dall’Amministrazione resistente.
B) Nel contempo i difensori della parte controinteressata hanno anche proposto
ricorso incidentale notificato il 19.2.2007 e depositato il successivo 5.3.2007,
diretto a sanzionare la irregolarità dell’offerta presentata dall’A.T.I.
ricorrente, nella subordinata ipotesi di accoglimento del ricorso principale.
Al riguardo, viene censurato l’operato della Commissione di gara relativamente
alla mancata esclusione dalla selezione del raggruppamento di imprese
ricorrente, nonostante la omessa allegazione alla domanda di partecipazione alla
selezione delle tabelle riepilogative dei servizi caratterizzanti la proposta
contrattuale oggetto dell’offerta economica da inserire a pena di esclusione
nella busta contraddistinta con la lettera B.
A fronte di tale omessa produzione documentale, l’organo di gara ha consentito,
nella riunione del 5.12.2006, di integrare la documentazione mancante in
violazione del principio di parità di trattamento delle imprese partecipanti
alla selezione.
Una ulteriore irregolarità dell’operato della Commissione di gara viene fatta
dipendere dal mancato riscontro delle carenze rinvenibili nella documentazione
allegata alla domanda dalle ditte associate San Germano e Accademia
dell’Ambiente facenti parte del raggruppamento di imprese ricorrente,
relativamente ai requisiti di moralità professionale degli amministratori in
carica e di quelli cessati dalla carica nel triennio precedente.
Una ulteriore censura di violazione di legge viene dedotta con il ricorso
incidentale anche con riferimento alla disposta ammissione alla gara della
società San Germano, poiché dalla certificazione dalla medesima allegata al
ricorso principale (allegato n. 9) relativa alla dichiarazione rilasciata dalla
Sezione regionale del Piemonte dell’Albo nazionale dei gestori dei rifiuti, si
evidenzia che la stessa non risulta formalmente iscritta, al pari della
controinteressata società Manutencoop, all’albo suddetto per la categoria 6/D e
6/A, avendo soltanto ottenuto una dichiarazione di possesso dei requisiti per
l’iscrizione, ai sensi del D.M. 28 aprile 1998, n. 406.
Con ordinanza n. 100 del 22.2.2007, il Tribunale ha respinto la domanda di
sospensione cautelare dell’efficacia dei provvedimenti impugnati a tale
decisione è stata confermata, a seguito di appello, dal Consiglio di Stato con
ordinanza n.4190 del 4 maggio 2007.
Nella imminenza della pubblica udienza di discussione della causa, i difensori
di parte ricorrente hanno depositato, in data 14.2.2008, una memoria
conclusionale con la quale hanno diffusamente ribadito gli assunti invalidatori
prospettati con l’atto introduttivo del giudizio, insistendo per l’accoglimento
del ricorso.
Anche il difensore del Consorzio intercomunale resistente ha depositato, in data
7.2.2008, apposita memoria con la quale ha rassegnato le proprie conclusioni.
DIRITTO
1) Il ricorso principale è infondato per i motivi di seguito precisati.
1/a) A ben vedere, con i diversi motivi di censura dedotti la parte ricorrente
fa dipendere l’invocata invalidità dei provvedimenti impugnati dall’asserita
violazione da parte dell’Amministrazione intimata del bando di gara, dal momento
che ha ammesso al procedimento di scelta del contraente di cui si controverte il
raggruppamento di imprese controinteressato, poi dichiarato aggiudicatario della
gara, nonostante quest’ultimo fosse privo del prescritto requisito di iscrizione
all’Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti, per le
categorie individuate dal disciplinare di gara ( categoria 1, classe B e
categoria 6/A, classe D).
Tale denunciata carenza del requisito suddetto viene fatta dipendere dalla
circostanza che, alla data della presentazione della domanda di partecipazione
alla selezione ad evidenza pubblica, la società Manutencoop, capogruppo
dell’associazione temporanea di imprese controinteressata, non risultava affatto
iscritta al suddetto albo professionale per le categorie 1/B e 6/A classe D, in
quanto tale iscrizione non era stata ancora perfezionata.
Da ciò, l’asserita falsità della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà
allegata alla domanda di partecipazione alla gara dalla società Manutencoop,
nella quale è stato impropriamente attestato il possesso di un requisito
professionale insussistente, da cui deriva l’asserita illegittimità dell’operato
della stazione appaltante che ha omesso di rilevare tale carenza di requisito
per l’ammissione alla gara, pervenendo addirittura ad aggiudicare il contratto
oggetto di affidamento in favore del suddetto raggruppamento di imprese,
nonostante l’accennato mancato possesso di uno dei requisiti richiesti a pena di
esclusione dalla gara, in palese violazione della lex specialis del procedimento
di scelta del contraente.
Ciò premesso, secondo il Collegio, gli accennati assunti invalidatori di parte
ricorrente sono da valutare privi di fondamento.
Dalla ricognizione della documentazione versata agli atti di causa dal Consorzio
intercomunale resistente (allegato n. 2 della relativa memoria di costituzione
in giudizio), il Collegio ha infatti avuto modo di rilevare, in primo luogo, che
la controinteressata società Manutencoop con la domanda di partecipazione alla
gara di cui si controverte, si era fatta carico di autodichiarare il possesso
dell’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali per quanto riguarda la
categoria 1, classe A, precisando in proposito che, per quanto riguardava la
categoria 6/A, classe C, costituente ulteriore requisito richiesto dal bando, la
sua domanda di iscrizione all’Albo suddetto era stata accolta, indicando al
riguardo anche gli estremi del relativo atto di accettazione (rep. n.35792 del
23.8.2005).
Sempre dalla ricognizione degli atti di causa, il Collegio ha potuto inoltre
accertare che, in sede di gara, la commissione incaricata di esaminare le
domande delle ditte partecipanti ha ritenuto di richiedere alla società
Manutencoop la produzione della documentazione attestante il possesso del
requisito di iscrizione all’Albo professionale suddetto, autodichiarato
nell’atto di notorietà allegato alla domanda di ammissione alla selezione.
A tale incombente ha ottemperato la ditta interessata con la produzione della
relativa certificazione, costituita dalla lettera a firma del Presidente della
Sezione regionale dell’Emilia Romagna dell’Albo Nazionale delle imprese
esercenti l’attività di gestione dei rifiuti (n. 35792 del 23.8.2005) con la
quale si dava atto dell’avvenuto completamento dell’istruttoria della relativa
domanda di iscrizione nella categoria 6/A, classe C, avente da oggetto la
gestione di impianti di stoccaggio e di stazioni di trasferimento di rifiuti
raccolti in modo differenziato, per quantità annua complessivamente trattata
superiore o uguale a 15.000 tonnellate ed inferiore a 60.000 tonnellate.
Nel provvedimento suddetto veniva inoltre attestato che, all’esito
dell’istruttoria, la relativa domanda era stata accolta senza condizione alcuna,
con l’ulteriore precisazione che non era tuttavia possibile formalizzare
l’iscrizione all’albo a causa della mancata intervenuta emanazione, da parte
della competente autorità statale, dell’apposito decreto ministeriale di
adeguamento delle garanzie finanziarie da presentare, ai sensi dell’art 14 del
D.M. 28 aprile 1998, n. 406, a cura delle ditte aventi titolo alla iscrizione.
Sempre in punto di fatto, va inoltre precisato che, con l’occasione, la società
Manutencoop, ad ulteriore chiarimento delle informazioni richieste dalla
commissione di gara, ebbe anche a trasmettere copia di una nota a firma del
Presidente dell’Albo Nazionale gestori rifiuti (n. 3563 del 4.7.2007) con la
quale, proprio con riferimento alle iscrizioni nella categoria n. 6 di cui al
citato D.M. n. 406 del 1998, a fronte della mancata emanazione del provvedimento
di adeguamento degli importi delle garanzie finanziarie richieste per il formale
inserimento all’Albo, è stato precisato che la conclusione favorevole del
procedimento di valutazione delle relative domande di iscrizione nella suddetta
categoria, con l’accoglimento delle stesse, doveva considerarsi pienamente
efficace ai fini della dimostrazione del possesso del requisito di iscrizione
all’Albo per la partecipazione alle gare di appalto aventi ad oggetto lo
svolgimento delle attività imprenditoriali caratterizzanti la suddetta categoria
di iscrizione.
Tutto ciò premesso, ritiene dunque il Collegio che, a fronte delle riferite
istruzioni fornite dagli organi preposti alla gestione dell’Albo Nazionale delle
imprese esercenti l’attività di gestione dei rifiuti, il certificato attestante
l’avvenuto accoglimento della domanda di iscrizione allo stesso Albo presentata
dalla controinteressata società Manutencoop, alla data di adozione dei
provvedimenti oggetto di gravame, era da assimilare, ad ogni effetto giuridico,
al possesso del formale titolo di iscrizione, almeno ai fini della
partecipazione alle gare di appalto indette dalle Pubbliche Amministrazioni per
l’affidamento dei servizi di raccolta dei rifiuti.
Il convincimento del Collegio al riguardo trova fondamento nella circostanza che
con la conclusione positiva dell’istruttoria delle domande di iscrizione
all’Albo suddetto e, quindi, con il loro accoglimento, viene comunque dato atto
da parte dell’organo tecnico preposto che le ditte valutate positivamente sono
in possesso dei requisiti di moralità, di professionalità, di idoneità tecnica e
finanziaria previsti per ottenere l’iscrizione nelle diverse categorie e classi
dell’Albo, richiesta con la domanda di iscrizione che, per quanto riguarda in
particolare le capacità finanziarie delle ditte richiedenti, comporta l’avvenuta
verifica delle potenzialità economiche e finanziarie delle stesse, desunte dalla
documentazione contabile attestante la situazione patrimoniale, le attività
svolte, le potenzialità produttive, nonché dalle referenze bancarie di cui le
singole ditte richiedenti l’iscrizione sono tenute a fornire prova.
Per cui, all’esito positivo di tale complesso procedimento di riscontro dei
requisiti suddetti compiuto dagli organi tecnici preposti alla gestione
dell’Albo in questione, tutto induce a ritenere che l’iscrizione rappresenta un
mero adempimento formale scontato, in quanto resta subordinato soltanto alla
prestazione di idonee garanzie finanziarie a favore dello Stato a mezzo
fideiussione bancaria o assicurativa, si ritiene a salvaguardia di possibili
danni ambientali derivanti dall’attività imprenditoriale suddetta, poiché non vi
è dubbio che, per l’adempimento dei singoli contratti affidati dalle Pubbliche
Amministrazioni alle ditte iscritte all’Albo, queste ultime dovranno comunque
prestare le relative malleverie a garanzia degli obblighi contrattualmente
assunti.
Tuttavia, in proposito, non deve inoltre essere trascurato che, qualora il
mancato adempimento di tali accennati ulteriori obblighi di garanzia finanziaria
imposti alle imprese ritenute idonee sul piano tecnico, professionale e
patrimoniale, a beneficiare dell’iscrizione, non può essere loro imputato,
trovando giustificazione, come si è verificato nella vicenda di cui è causa, in
mancanze e carenze decisionali della Pubblica amministrazione che non ha
provveduto tempestivamente a fissare gli importi di tali garanzie finanziarie in
rapporto al tipo di attività che caratterizzano le diverse categorie e classi di
iscrizione, ritiene il Collegio che l’accertamento del possesso dei requisiti a
conclusione dell’istruttoria delle domande di iscrizione all’Albo in questione,
sia da considerare di per sé idoneo a consentire quanto meno la partecipazione
alla gare ad evidenza pubblica indette dalla P.A. per la scelta dei soggetti cui
affidare i servizi di raccolta e gestione dei rifiuti.
Al riguardo, non deve inoltre essere ignorato che, alla stregua di quanto
chiarito dalla giurisprudenza, le iscrizioni amministrative costituiscono una
categoria di atti di volontà delle Pubbliche Amministrazioni con cui si consente
ad alcuni soggetti l’esercizio di determinate facoltà ed attività che prescinde
da qualsiasi accertamento di carattere discrezionale, poiché l’organo che
procede all’iscrizione deve limitarsi a verificare la sussistenza dei requisiti
richiesti dalla legge per essere ammessi all’esercizio di determinate attività,
con margini di discrezionalità meramente tecnica e no non amministrativa, tanto
è vero che le posizioni soggettive degli aspiranti alla iscrizione in
determinati albi hanno natura e consistenza di diritti soggettivi (CSI, 20
agosto 2002, n.536; TAR Veneto, 22 ottobre 2002, n.6056).
Sovente, come è il caso dell’iscrizione all’Albo dei gestori ambientali,per
conseguire l’iscrizione è necessario verificare preliminarmente il possesso di
determinate capacità professionali che, tuttavia, una volta accertato
dall’organismo tecnico preposto alla loro verifica, comportano la successiva
automatica adozione del formale provvedimento di iscrizione richiesta, poiché
l’attività di riscontro del possesso dei requisiti di iscrizione fissati dalla
legge, si esplica sulla base di apprezzamenti di carattere tecnico che escludono
ogni successiva riconsiderazione da parte dell’Autorità preposta alla gestione
dell’albo professionale sulla base di valutazioni di opportunità amministrativa.
Donde , sulla base di tali precisazioni, non vi è dubbio che, una volta
verificata, nei confronti delle ditte che hanno presentato la domanda di
iscrizione all’Albo dei gestori ambientali, il possesso dei requisiti di
moralità, di professionalità, di competenza tecnica e di capacità finanziaria
richiesti per lo svolgimento delle attività la cui idoneità è subordinata a
preventiva verifica, la successiva iscrizione al relativo albo professionale che
attesta tale attitudine, costituisce un adempimento obbligatorio e quindi
automatico che prescinde da ulteriori apprezzamenti discrezionali.
Pertanto, se si tiene conto dell’accennata natura di accertamento costitutivo di
carattere pressoché vincolato che caratterizza l’iscrizione all’albo dei gestori
ambientali di cui è causa, è evidente che se una semplice domanda di inserimento
in detto elenco abilitante, non può essere ritenuta equivalente alla formale
iscrizione, a conclusioni opposte è dato giungere allorquando si sia in presenza
non già di una mera istanza di iscrizione all’albo, ma dell’avvenuto
accoglimento della richiesta dell’operatore economico da parte dell’organismo
tecnico competente a verificare il possesso dei requisiti tecnici professionali
richiesti per iscrizione, a conclusione del sub procedimento previsto dalla
legge per l’istruttoria della relativa domanda, poiché è di tutte evidenza che,
in tal caso, l’accertamento abilitativo compiuto dall’organismo tecnico non può
essere rimesso in discussione e ,quindi, la successiva formalizzazione
dell’iscrizione costituisce un adempimento vincolato (TAR Puglia, LE, Sez. I, 22
novenbre 2005, n.5235; TAR Lazio, Sez. I, 16 novembre 2007, n.11322).
Il convincimento del Collegio al riguardo trova un ulteriore elemento di
conferma nella circostanza che l’inerzia degli organi della Pubblica
Amministrazione nella conclusione dei procedimenti amministrativi non può
pregiudicare oltremodo le prerogative giuridiche dei soggetti interessati, tanto
è vero che , qualora il singolo procedimento non si concluda nel termine di 90
giorni fissato dall’art 2, comma 3 della legge n. 241 del 1990, oppure nel
diverso termine stabilito dai singoli regolamenti di organizzazione, il silenzio
serbato dall’Amministrazione equivale di norma ad accoglimento dell’istanza del
privato, ai sensi di quanto previsto dall’art 20 della citata legge n. 241 del
1990, salvo le eccezioni per quanto riguarda una serie di procedimenti
individuati dal quarto comma della suddetta norma di legge, tra cui, ritiene il
Collegio, sia da ricomprendere anche quelli di iscrizione agli albi
professionali, per i quali,tuttavia, in caso di inerzia procedimentale, i
soggetti interessati possono comunque promuovere la tutela giurisdizionale
avverso il silenzio rifiuto per sollecitare, con l’intervento del giudice
amministrativo, la conclusione del procedimento non definito nel termine
suddetto con l’emanazione di un provvedimento espresso.
Di conseguenza, alla luce degli accennati criteri di economicità ed efficacia
che debbono ispirare l’attività delle Amministrazioni Pubbliche, ritiene il
Collegio, che l’operato degli organi dell’intimato Consorzio intercomunale sia
da valutare immune dai vizi di violazione di legge denunciati dalla parte
ricorrente, poiché la certificazione allegata alla domanda di partecipazione
alla gara ad evidenza pubblica di cui si controverte, attestante l’avvenuto
accoglimento dell’istanza di iscrizione all’albo nazionale dei gestori
ambientali per la categoria 6/A, classe C) presentata dalla società Manutencoop,
poteva essere ritenuta idonea per comprovare il possesso del titolo di
iscrizione all’albo suddetto e, quindi, corretta deve esser ritenuta
l’interpretazione della relativa clausola del bando di gara privilegiata dalla
commissione giudicatrice della selezione, di considerare equivalente
all’iscrizione il certificato attestante l’accoglimento della relativa domanda
in pendenza del perfezionamento del procedimento di formale iscrizione.
Peraltro, ad ulteriore conferma dell’affermata irreprensibilità dell’operato
dell’Amministrazione intimata, non deve essere trascurato che la valorizzazione
della certificazione attestante l’avvenuto accoglimento della domanda di
iscrizione al suddetto albo professionale presentata dalla controinteressata
società Manutencoop ai fini dell’ammissione alla gara, ha trovato
giustificazione anche nell’orientamento interpretativo del quadro normativo di
riferimento fornito dalla stessa Autorità preposta alla gestione dell’albo
professionale suddetto che, con lettera circolare n. 3563 del 4.7.2000, prodotta
in copia agli atti di causa, a fronte della dichiarata impossibilità di
formalizzare i provvedimenti di iscrizione nella categoria n. 6/A, a causa della
mancata emanazione di un presupposto provvedimento ministeriale, ha ritenuto che
le certificazioni attestanti l’esito positivo dell’istruttoria tecnica delle
domande di iscrizione che importano il loro accoglimento, potevano essere
assimilate a tutti gli effetti all’iscrizione, quanto meno ai fini della
dimostrazione del relativo requisito richiesto per la partecipazione alle
pubbliche gare.
Sulla base di tali premesse, ritiene dunque il Collegio che tutte le censure
dedotte dalla parte ricorrente sono da valutare prive di fondamento, poiché,
come si è avuto modo di dimostrare, alla stregua delle situazioni segnalate
dall’Autorità preposta alla gestione dell’albo che impedivano di dare corso alla
formale iscrizione per ragioni obiettive non dipendenti dalla volontà o dal
comportamento delle ditte richiedenti la stessa, le certificazioni attestanti la
conclusione positiva dell’istruttoria tecnica delle relative domande, potevano
essere assimilate, ad ogni effetto giuridico, alla iscrizione allo stesso Albo,
almeno ai fini della partecipazione alla gare indette dalla Pubblica
Amministrazione per l’affidamento di servizi per il cui disimpegno è richiesto
in concreto il possesso della qualificazione professionale attestata con la
iscrizione all’albo suddetto dei gestori ambientali, dal momento che, in caso di
esito positivo dell’istruttoria suddetta, tale competenza professionale
risultava comunque acclarata a garanzia della affidabilità delle imprese
interessate.
Per cui, l’Amministrazione intimata con l’ammissione alla gara di cui si
controverte del raggruppamento di imprese controintressatola, non è incorsa in
alcuna violazione del bando di gara, attesa la riferita correttezza del suo
operato per quanto riguarda la interpretazione ed applicazione dello stesso
bando relativamente all’accertamento del requisito di iscrizione all’albo
professionale da parte delle ditte partecipanti alla selezione, dal momento che,
come si è avuto modo di evidenziare e precisare in precedenza, la società
Manutencoop facente parte del raggruppamento suddetto, risultava comunque in
possesso del requisito di professionalità richiesto dal bando di gara, a
prescindere dalla mancata avvenuta formalizzazione della sua iscrizione all’albo
di cui si controverte.
1/b) A tale proposito, in disparte, va evidenziato che anche per quanto riguarda
le ditte facenti parte del raggruppamento di imprese ricorrente, il possesso del
requisito di iscrizione all’albo dei gestori ambientali per categoria 6A/ classe
C, non risultava affatto perfezionato, in quanto per la società Eco Elpidiense
il rinnovo di iscrizione era stato disposto con riserva di richiedere la
presentazione di garanzie finanziarie (vedi certificato della Sezione regionale
delle Marche dell’Albo datata 5.7.2002, versata in copia dal difensore di parte
ricorrente).
Mentre, per la società San Germano facente parte dell’associazione temporanea di
imprese ricorrente, l’iscrizione all’albo non era stata perfezionata, poiché,
secondo quanto risulta dalla certificazione in atti (visura all’archivio della
Sezione regionale del Piemonte dell’Albo Nazionale del 5.5.2006, versato in atti
e catalogato come allegato n. 9 al ricorso principale) la sua domanda di
iscrizione nella categoria 6/A classe D, era stata esitata positivamente a
conclusione dell’istruttoria, al pari di quella presentata dalla
controinteressata società Manutencoop, asserita invece dalla parte attrice
valorizzata illegittimamente ai fini dell’accertamento del requisito di
iscrizione all’albo professionale richiesto dalla lex specialis della
gara.
1/c) Infine, tenuto conto di quanto si è avuto modo d evidenziare, inconferente
si rivela anche l’ulteriore profilo di censura preordinato a far dipendere la
dedotta invalidità dei provvedimenti impugnati dall’asserita illegittimità dei
chiarimenti richiesti alle ditte controinteressate, poiché, al contrario di
quanto sostenuto dalla parte ricorrente, con l’invito a volere chiarire i dati e
le notizie fatte oggetto di autodichiarazione da parte della società Manutencoop,
circa l’attestazione fornita in ordine al possesso del requisito di iscrizione
all’albo professionale suddetto, la stazione appaltate non ha consentito affatto
la produzione tardiva di atti e certificati non allegati, a pena di esclusione,
alla domanda di partecipazione alla gara, dal momento che con la stessa, come
consentito dal bando di gara, non era stato prodotto il certificato di
iscrizione, ma soltanto una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà nella
quale la società ricorrente aveva chiaramente dato atto di essere in possesso
non della iscrizione ma soltanto del certificato attestante l’accoglimento della
domanda di iscrizione allo stesso albo, all’esito della istruttoria tecnica
della stessa.
Pertanto, con la lettera di chiarimenti cui si è fatto cenno, la Commissione di
gara non ha affatto consentito di produrre documenti mancanti, ma solo acquisire
delucidazioni sui documenti ritualmente prodotti e sulle notizie fornite negli
stessi, come del resto consentito dall’art 46 del D.lgs 12 aprile 2006, n. 163,
recante il Codice dei contratti pubblici (TAR Lazio, Sez. 1/bis, 5 luglio 2006,
n.5418).
In conclusione, sulla base di quanto argomentato, il ricorso deve essere
respinto con la conseguente reiezione della domanda di risarcimento danni con il
medesimo proposto, in quanto l’azione di risarcimento danni è ammissibile solo
se sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento del
provvedimento fatto oggetto di gravame, essendo vincolante, in sede di decisione
della domanda di risarcimento, un previo e contestuale accertamento
dell’illegittimità dell’atto asserito generatore di danni, in mancanza del quale
la relativa domanda va respinta (Cons. St., Ad Pl., 26 marzo 2003, n. 4; TAR
Lazio, LT, 26 gennaio 2006, n.86; TAR Friuli, 3 settembre 2007, n.571).
2) La riscontrata infondatezza delle esaminate censure, prospettate con il
ricorso principale, consente al Collegio di prescindere dall’esame delle
doglianze prospettate dalla parte controinteressata con ricorso incidentale il
quale va pertanto ritenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse,
poiché il mancato accoglimento del ricorso principale travolge il ricorso
incidentale, attesa la sua natura strettamente subordinata e accessoria rispetto
all’impugnazione principale.
3) Per quanto riguarda le spese di giudizio, ritiene il Collegio che, per la
particolarità e la novità della fattispecie, le stesse possono esser equamente
compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche respinge il ricorso in
epigrafe indicato e la domanda di risarcimento danni con il medesimo avanzata e
dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto dalle parti
controinteressate.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del giorno 20/02/2008, con
l'intervento dei Magistrati:
Vincenzo Sammarco, Presidente
Giuseppe Daniele, Consigliere
Galileo Omero Manzi, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/03/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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