T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. I - 10 Aprile 2008, n. 894
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00894/2008 REG.SEN.
N. 00607/2007 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 607 del 2007, proposto da:
Associazione Italia Nostra Onlus, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Mescia e Giuseppe Mescia, con domicilio eletto presso l’Avv. Vincenzo Resta, in Bari via Piccinni, n. 210;

contro

la Regione Puglia – Assessorato all’Ecologia – Settore Ecologia;
il Comune di Vico del Gargano;
l’Ente Parco Nazionale del Gargano;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

della determinazione del Dirigente del Settore Ecologia n. 94 del 23 febbraio 2007 “L. R. n. 11/2001 – Rinnovo parere di Valutazione Impatto Ambientale (ordinanza del Consiglio di Stato n. 1164 del 7.3.2006) – Progetto esecutivo per la difesa del litorale di San Menaio nel Comune di Vico del Gargano (Fg) – Proponente Amministrazione Comunale di Vico del Gargano (Fg)”, pubblicata all’Albo istituito presso l’Assessorato all’Ambiente – Settore Ecologia – a partire dal 26 febbraio 2007 e comunicata all’Associazione ricorrente con nota prot. 4059 del 12 marzo 2007;

della relazione istruttoria del Comitato di valutazione di impatto ambientale del 1°febbraio 2007, richiamata nella suddetta determinazione del Dirigente del Settore Ecologia n. 94 del 23 febbraio 2007;

degli eventuali provvedimenti comunali di approvazione del progetto assentito a mezzo della determinazione del Dirigente del Settore Ecologia n. 94 del 23 febbraio 2007.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista la propria ordinanza n. 434/07 del 30 maggio 2007;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Doris Durante;

Udito nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2008 l’Avv. Giuseppe Mescia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- L’Associazione Italia Nostra Onlus premette che, nell’ambito del POR Puglia 2000 – 2006, Misura 1.3 (interventi per la difesa del suolo) e Misura 1.2 (interventi per la difesa delle coste regionali colpite da fenomeni di subsidenza ed erosione dei litorali sabbiosi e dissesto dei litorali rocciosi) il Comune di Vico del Gargano elaborava un progetto per la difesa del litorale di San Menaio, consistente nella realizzazione di ben 4 barriere sommerse di 280 metri di lunghezza cadauna e di un pennello di chiusura di 170 metri di lunghezza, emerso di 1,50 metri dallo specchio dell’acqua (il materiale riveniente dallo scavo avrebbe dovuto essere utilizzato per il ripascimento della spiaggia antistante).
Tale progetto veniva giustificato con la necessità di salvaguardare sia il territorio sia i cittadini dall’arretramento della linea di riva.
Il progetto esecutivo, approvato dalla commissione edilizia comunale con verbale n. 23 del 15 novembre 2002, veniva approvato con provvedimento n. 153 del 18 novembre 2002 della giunta comunale.
In data 11 dicembre 2002, il progetto veniva sottoposto alla procedura di valutazione di impatto ambientale.
Il Comitato regionale di v.i.a. richiedeva integrazioni documentali e, in tale fase, il Comune di Vico del Gargano commissionava alla società UNING S.r.l. uno “studio meteomarino” ed uno “studio di morfodinamica”, nonché una “relazione sulle possibili alternative progettuali”, atteso che il progetto originario aveva destato perplessità per il notevole impatto ambientale sia dal punto di vista paesaggistico che per l’infuenza sulla dinamica del trasporto solido long – shore.
Lo studio meteomarino evidenziava che “il litorale non è soggetto ad un processo erosivo in continua evoluzione. I fenomeni di arretramento della linea di riva riscontrabili su base cartografica a partire dagli anni 1980 sono strettamente connessi con alcune attività antropiche…L’allargamento della sede stradale (lato mare) assieme al generale processo di antropizzazione della costa, avvenuti negli anni 1980, hanno comportato oltre ad una pari riduzione dell’ampiezza della spiaggia una drastica sottrazione dei volumi di sedimento rispetto alla naturale configurazione del profilo di spiaggia in equilibrio dinamico”.
Inoltre lo studio sulla morfodinamica della costa dimostrava che la realizzazione del pennello di protezione e delle barriere sommerse “produce fastidiosi fenomeni erosivi, limitatamente compensati da fenomeni di accrescimento di alcuni tratti del litorale posti a tergo delle barriere”.
L’esito dello studio sulle alternative progettuali, messe a confronto otto possibili soluzioni alternative, concludeva nel senso che la soluzione “zero”, cioè quella relativa alla evoluzione del litorale in assenza di opere mostra “una sostanziale stabilità della spiaggia per come attualmente si presenta”; al contrario, le soluzioni che vorrebbero introdurre nuove opere “alterano l’equilibrio” senza apportare significativi miglioramenti alla dinamica del litorale nei termini di un generale ripascimento dell’area.
Malgrado le inequivocabili conclusioni cui pervenivano gli studi della UNING, il Comune di Vico del Gargano insisteva sulla necessità dell’intervento, e apportava modifiche al progetto.
Con determinazione del 27 settembre 2004, il Dirigente del Settore Ecologia esprimeva parere favorevole di impatto ambientale.
L’Ufficio del Genio Civile di Foggia, con nota del 12 gennaio 2005, rendeva la propria relazione contraria, uniformandosi ai rilievi della UNING.
Il Parco Nazionale del Gargano, al quale veniva inviato una copia del progetto esecutivo con nota del 1°febbraio 2005, nella seduta del 21 aprile 2005, esprimeva parere negativo in relazione all’apposizione del pennello “in quanto comporterebbe l’erosione della costa dei comuni viciniori” e parere positivo riguardo alle opere di ripascimento e invitava a sottoporre il progetto all’attenzione dei sindaci dei comuni interessati e della comunità del Parco.
Il Comune di Vico del Gargano impugnava avanti questo Tribunale il parere parzialmente negativo dell’Ente Parco, lamentando il difetto di incompetenza e difetto di attribuzione. Il giudizio veniva definito con sentenza in forma semplificata di accoglimento del ricorso sul vizio di difetto di attribuzione. Il consiglio di Stato, sezione sesta, su ricorso in appello dell’Ente Parco, sospendeva la esecutività della sentenza “in relazione al mancato coinvolgimento dell’Ente Parco…interessato successivamente alla valutazione del parere di v.i.a. espresso dalla regione e ordinava la rinnovazione della valutazione del parere di v.i.a. con la presenza dell’Ente Parco…al fine di ottenere una considerazione di tutti gli interessi coinvolti” (ordinanza n. 1164/06 del 7 marzo 2006).
In pretesa ottemperanza alla suddetta ordinanza, con determina dirigenziale n. 208 del 13 aprile 2006, il dirigente del Settore ecologia, revocava la determinazione n. 324 del 27 settembre 2004 e chiedeva parere all’Ente Parco che ribadiva il precedente parere parzialmente favorevole.
In data 1° febbraio 2007, il Comitato di v.i.a., ritenendo necessario di adottare una soluzione progettuale che rendesse meno visibile il pennello, proponeva la realizzazione di un pennello con le stesse dimensioni di quello proposto fino alla distanza di 175 metri e un secondo tratto sommerso fino alla distanza di 250 metri.
Con determinazione del Dirigente del Settore Ecologia della Regione Puglia n. 94 del 23 febbraio 2007 veniva espresso parere favorevole alla compatibilità ambientale, secondo le prescrizioni e modalità indicate dal Comitato di v.i.a..
L’Associazione, venuta a conoscenza di tale ultima determinazione, pubblicata all’Albo istituito presso l’Assessorato all’Ambiente – Settore Ecologia – a partire dal 26 febbraio 2007 e comunicatale con nota prot. 4059 del 12 marzo 2007, proponeva il ricorso in esame, deducendone la illegittimità per i seguenti motivi:
violazione o elusione di giudicato; nullità ai sensi dell’art. 21 septies, l. 7 agosto 1990, n. 241; violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della legge Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11 in quanto anche nel procedimento rinnovato, non sarebbe stato coinvolto l’Ente Parco Nazionale del Gargano, in violazione dell’ordine contenuto nella ordinanza n. 1164 del Consiglio di Stato;
violazione e falsa applicazione dell’art. 6, della Direttiva n. 85/337/CEE; violazione dell’art. 9 della legge 241 del 1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 12, commi 4 e 5 della legge Regione Puglia 12 aprile 2001, n.11; eccesso di potere per sviamento dell’azione amministrativa, illogicità ed ingiustizia manifesta, in relazione alla necessità di una istruttoria pubblica con tutte le amministrazioni e i soggetti interessati;
violazione dell’obbligo di valutazione degli apporti collaborativi; violazione degli articoli 3 e 10 della legge 241 del 1990; violazione dell’art. 13, comma 1 della legge Regione Puglia n. 11 del 2001; difetto di motivazione in relazione al comportamento dell’amministrazione che avrebbe completamento ignorato i pareri e le osservazioni presentati dall’Ente Parco e dall’Associazione Italia Nostra;
violazione dell’art. 6, della legge quadro sulle aree protette (legge n. 394 del 6 dicembre 1991); violazione e falsa applicazione del D.P.R. 5 giugno 1995; eccesso di potere per sviamento dell’azione amministrativa, illogicità ed ingiustizia manifesta, in relazione alla tutela del territorio all’interno del Parco Nazionale del Gargano;
violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della direttiva n. 85/337/CEE; violazione dei principi comunitari in materia di valutazione di impatto ambientale; violazione dell’art. 1 della legge Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11; eccesso di potere per sviamento dell’azione amministrativa; violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;
violazione e falsa applicazione dei principi e dei criteri di valutazione stabiliti dalla normativa comunitaria e nazionale in tema di impatto ambientale; eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria ed incongruenza; violazione dei principi di proporzionalità e imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

2.- Le amministrazioni intimate non si costituivano in giudizio.

3.- Con ordinanza n. 434/07 del 30 maggio 2007, il Tribunale accoglieva l’istanza cautelare e sospendeva l’esecutività del provvedimento impugnato.

4.- Alla pubblica udienza del 14 febbraio 2008, il ricorso veniva assegnato in decisione.

5.- Il ricorso è fondato e va accolto.

6.- Le questioni sollevate dall’associazione ricorrente riguardano sia il procedimento che l’applicazione della disciplina sostanziale in materia di valutazione di impatto ambientale.
Trattasi, invero, di questioni strettamente connesse, atteso che l’opera o l’intervento soggetto a valutazione di impatto ambientale, in genere coinvolge interessi di soggetti diversi dal promotore che devono esserne informati e devono poter rappresentare i rispettivi interessi che ben possono incidere sul giudizio conclusivo di valutazione di impatto ambientale.

7.- La disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale, sia comunitaria che nazionale sono univoche nel definire che il procedimento ha lo scopo di prevedere e stimare l’impatto sull’ambiente, nel breve e nel lungo periodo, di interventi, programmi e progetti di opere pubbliche e private.
La disciplina comunitaria (art. 3 della direttiva 27 giugno 1985 n. 85/337/CEE, come sostituito dall’art. 1 della direttiva 97/11/CE) stabilisce che “la valutazione di impatto ambientale individua, descrive e valuta, in modo appropriato per ciascun caso particolare e a norma degli articoli da 4 a 11, gli effetti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori: l’uomo, la fauna e la flora; il suolo, l’acqua, l’aria, il clima ed il paesaggio; i beni materiali ed il patrimonio culturale; l’interazione tra i suddetti fattori.
La legge della Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11 dispone che “La v.i.a. ha lo scopo di assicurare che nei processi decisionali relativi a piani, programmi di intervento e progetti di opere o di interventi di iniziativa pubblica o privata, siano perseguiti la protezione e il miglioramento della qualità della vita umana, il mantenimento della capacità riproduttiva degli ecosistemi e delle risorse, la salvaguardia della molteplicità delle specie, l’impiego di risorse rinnovabili, l’uso razionale delle risorse…”. Aggiunge che il procedimento è diretto a valutare “l’insieme degli effetti diretti e indiretti, a breve e lungo termine, permanenti e temporanei, singoli e cumulativi, positivi e negativi che piani e programmi di intervento e progetti di opere o interventi pubblici e privati, hanno sull’ambiente inteso come insieme complesso di sistemi umani e naturali”.
In conclusione la disciplina vigente individua la finalità della valutazione di impatto ambientale nella ottimizzazione delle scelte relative ad un’opera (se realizzarla o meno e dove localizzarla) in quanto in grado di produrre rilevanti modificazioni dell’ambiente.
Ne consegue che la scelta conclusiva deve essere basata su scelte progettuali di minore impatto sul territorio e su una valutazione comparativa finale in ordine al grado di compromissione del territorio che può ritenersi accettabile in relazione all’interesse per la realizzazione dell’opera (cfr. sul punto, TAR Lazio, 2 luglio 2002, n. 6076).
La complessità di una tale valutazione e la contemperazione dei plurimi interessi contrapposti implicano la necessità di un procedimento esteso a tutti i soggetti titolari di situazioni giuridiche che potrebbero essere pregiudicate dall’opera o dall’intervento.
La legge Regione Puglia n. 11 del 2001, nel disciplinare il procedimento dispone per l’appunto, che “l’autorità competente può promuovere un’istruttoria pubblica con le amministrazioni, le associazioni e i soggetti interessati per fornire una completa informazione sul progetto e sul S.I.A. e per acquisire elementi di conoscenza e di giudizio in funzione della V.I.A….. Qualora l’istruttoria non abbia luogo, l’autorità competente promuove il contraddittorio tra il proponente e coloro che hanno presentato pareri e osservazioni.” (art.13).
La disciplina comunitaria (art.6 Direttiva 27.6.1985 n. 85/337/CEE) stabilisce che “al pubblico interessato vengono offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale …”.

8.- In tale contesto normativo si colloca il provvedimento qui in esame, adottato dal Dirigente del settore ecologia della Regione Puglia in fase di rinnovazione di un procedimento già valutato inadeguato dal Consiglio di Stato con ordinanza della sezione sesta n. 1164 del 2006 (con detta ordinanza, il consiglio di Stato aveva ordinato la rinnovazione della valutazione del parere di v.i.a. con la presenza dell’Ente Parco Nazionale del Gargano al fine di ottenere una considerazione di tutti gli interessi coinvolti).
Il settore ecologia avrebbe dovuto promuovere un’istruttoria pubblica o un contraddittorio tra il Comune di Vico del Gargano (soggetto proponente) e l’Ente Parco, nonché con tutti i soggetti che avevano presentato pareri ed osservazioni.
Tutto ciò non è avvenuto, atteso che il settore ecologia si è limitato a chiedere il parere dell’Ente Parco (parere parzialmente negativo, peraltro già acquisito), ma non ha confutato tale parere, né ha promosso il contraddittorio con l’Ente Parco, né ha promosso contraddittorio con i Comuni del territorio del Parco e in specie di quelli siti sul litorale marittimo che subirebbero il maggiore pregiudizio dall’opera in questione.
Ugualmente, non sono stati confutati il parere contrario dell’Ufficio del Genio Civile e le osservazioni della stessa associazione ricorrente già presentate nella prima fase del procedimento.
Né può ritenersi che la formulazione dell’ultimo provvedimento del Comitato v.i.a. (oggetto della presente impugnazione) che introduce prescrizioni e modifiche progettuali (il Comitato v.i.a., relativamente al pennello, ha prescritto una soluzione che renderebbe “visibile solo 175 mt. di pennello”) sia il risultato dei rilievi apportati al procedimento dalle amministrazioni e dalla associazione ricorrente.
Infatti, la modesta modifica dell’opera, cioè la riduzione visiva del pennello non è risolutiva della questione posta dall’Ente Parco, dal Genio Civile e dall’Associazione ricorrente, che attiene alla stessa utilità e alla potenziale dannosità della realizzazione dell’opera “pennello” e non già alla maggiore o minore visibilità.
In conclusione non è stato dato adeguato spazio nel procedimento a tutti i soggetti che pure avevano titolo a partecipare, né è stato espletato alcun contraddittorio.
Peraltro, la necessità del contraddittorio nella formazione degli atti amministrativi e il contemperamento di tutti gli interessi pubblici e privati che vengono in rilievo riviene anche dalla legge generale sul procedimento (art. 9 della legge 7 agosto 1990, n. 241) ed è volta ad una impostazione dell’attività amministrativa fondata sulla collaborazione e sul consenso (principio oggi consacrato nell’art. 97 della Costituzione che configura il c.d. “giusto procedimento”) che impone, da una parte di mettere i soggetti interessati in condizione di esporre le ragioni a tutela dei propri interessi, e dall’altra di valutare debitamente tali ragioni.
Le carenze procedimentali sono ancor più gravi ove si consideri che l’opera si colloca nell’area di competenza dell’Ente Parco Nazionale del Gargano, la cui istituzione è preordinata alla tutela dell’intera area costituita dalle singole componenti naturalistiche (suolo, aria, acqua, fauna e flora) che sono indubbiamente influenzate da opere qual è quella in questione, a nulla rilevando che la localizzazione è nello specchio marino e sulla fascia costiera antistante il Comune di Vico del Gargano, essendo pacifico che la consistenza e le caratteristiche dell’opera progettata comportano effetti su tutti i circostanti territori del litorale a causa della trasformazione del moto ondoso, della variazione delle correnti long- shore e di undertow, nonché del trasporto solido nello specchio marino antistante.

9.- Quanto al merito dell’azione amministrativa, risulta invero incomprensibile il criterio seguito dall’amministrazione regionale nell’esame e che ha portato all’approvazione sotto l’aspetto ambientale di un progetto qualificato dannoso oltre che inutile da società esperta in materia di studi meteomarini (UNING s.r.l. incaricata dal Comune di Vico del Gargano) dopo approfondito esame.
Lo studio sulla morfodinamica della costa condotto dall’UNING, dimostrava, infatti, che la realizzazione del pennello di protezione e delle barriere sommerse “produce fastidiosi fenomeni erosivi, limitatamente compensati da fenomeni di accrescimento di alcuni tratti del litorale posti a tergo delle barriere” e, messe a confronto otto soluzioni progettuali alternative, concludeva nel senso che la soluzione “zero”, cioè quella relativa alla evoluzione del litorale in assenza di opere mostra “una sostanziale stabilità della spiaggia per come attualmente si presenta”; al contario, le soluzioni che vorrebbero introdurre nuove opere “alterano l’equilibrio” senza apportare significativi miglioramenti alla dinamica del litorale nei termini di un generale ripascimento dell’area.
Anche nella relazione dell’Ufficio del Genio Civile di Foggia si evidenziavano i deleteri effetti sull’ecosistema dell’intervento progettuale proposto dal Comune di Vico del Gargano (nota del 12 gennaio 2005) e di identico tenore il parere del Parco Nazionale del Gargano che esprimeva parere negativo in relazione all’apposizione del pennello “in quanto comporterebbe l’erosione della costa dei comuni viciniori”.
Il rilevante impatto ambientale di un intervento qual è quello in esame, consistente nella realizzazione di ben 4 barriere sommerse di 280 metri di lunghezza cadauna e di un pennello di chiusura di 170 metri di lunghezza, emerso di 1,50 metri dallo specchio dell’acqua, a tutela del litorale di San Menaio (il Comune di Vico del Gargano vorrebbe controllare l’arretramento della spiaggia e utilizzare il materiale riveniente dallo scavo per il ripascimento della spiaggia antistante), seppure si riduca l’effetto visivo del pennello, rimane un’opera che produce effetti irreversibili sull’intera unità fisiografica (procurerebbe un’accentuazione del fenomeno erosivo delle coste creandosi correnti veloci radenti la linea di costa) e sul macro sistema (flora e fauna) che verrebbe sconvolto.
L’amministrazione regionale non ha voluto considerare questi effetti, malgrado siano stati evidenziati nella fase istruttoria.
Le conclusioni cui perviene il Comitato di v.i.a. e l’impugnata determinazione n. 94 del 2007 del Dirigente del Settore Ecologia, risultano basate su una considerazione empirica scientificamente non rigorosa malgrado ricorressero tutti i presupposti per un giudizio tecnicamente corretto.
La mancanza della ponderata valutazione degli interessi in gioco, di una doverosa valutazione del progetto con gli interessi coinvolti ha condotta ad una decisione che non ha considerato le valenze ambientali dei luoghi stemperando le ripercussioni negative sul resto del territorio dell’area naturale protetta.
Il provvedimento assume i caratteri di un giudizio meramente assertivo piuttosto che una valutazione tecnico - discrezionale dei contrapposti interessi in gioco, ancor più grave nel caso di specie in cui l’opera ricade in un’area naturale protetta e quindi assoggettata a vincoli ambientali meritevoli di particolare tutela e salvaguardia.
Le rilevate illegittimità impongono l’annullamento della determinazione del Dirigente del Settore Ecologia n. 94 del 23 febbraio 2007.

10.- Per le ragioni esposte, assorbito ogni altro motivo, il ricorso deve essere accolto.
Le spese di giudizio vanno compensate, in considerazione della peculiarità della materia trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione prima, accoglie il ricorso in epigrafe indicato e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
 

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2008 con l'intervento dei Magistrati:

Doris Durante, Presidente, Estensore
Giuseppina Adamo, Consigliere
Savio Picone, Referendario


IL PRESIDENTE, ESTENSORE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/04/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

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