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N. 01142/2010 REG.DEC.
N. 05498/2008 REG.RIC.
N. 05713/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 5498 del 2008, proposto da:
Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Massimo Lacatena, con domicilio eletto presso i propri uffici in Roma, via Poli n. 29;

contro

Comune di Pastorano, rappresentato e difeso dagli avv. Michele Troisi, Giuseppe Abbamonte ed Elio Cuoco, con domicilio eletto presso lo studio Titomanlio in Roma, via Terenzio n. 7;

nei confronti di

Esogest Ambiente s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Carbone, con domicilio eletto presso l’avv. Paolo Carbone in Roma, piazza B. Cairoli n. 6;
Provincia di Caserta, Azienda sanitaria locale di Caserta 2, Agenzia regionale per l’ambiente per la Regione Campania;


Sul ricorso numero di registro generale 5713 del 2008, proposto da:
Esogest Ambiente s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Carbone, con domicilio eletto presso l’avv. Paolo Carbone in Roma, piazza Benedetto Cairoli n. 6;

contro

Comune di Pastorano, rappresentato e difeso dagli avv. Michele Troisi, Giuseppe Abbamonte ed Elio Cuoco, con domicilio eletto presso lo studio Titomanlio in Roma, via Terenzio n. 7;

nei confronti di

Regione Campania, Provincia di Caserta, Azienda sanitaria locale di Caserta 2, Agenzia regionale per l’ambiente per la Regione Campania;

entrambi per la riforma

della sentenza del Tar Campania - Napoli :sezione I n. 01664/2008, resa tra le parti, concernente AUTORIZZ. A IMPIANTO DI STOCCAGGIO E TRATTAMENTO RIFIUTI SPECIALI NON PERICOLOSI.


Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pastorano e di Esogest Ambiente s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2009 il Cons. Angelica Dell'Utri e uditi per le parti gli avvocati Panariello, per delega di Lacatena, Troisi e Carbone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso davanti al TAR per la Campania, sede di Napoli, il Comune di Pastorano impugnava il decreto dirigenziale 20 luglio 2007, n. 86, della Regione Campania, di autorizzazione alla Esogest Ambiente s.r.l. alla realizzazione ed alla gestione di un impianto di stoccaggio e trattamento di rifiuti speciali non pericolosi liquidi e solidi in Pastorano, nonché il decreto assessorile 15 marzo 2007, n. 102, recante parere favorevole di compatibilità ambientale, e le risultanze della conferenza di servizi tenutasi nelle sedute dell’11 aprile, 8 e 22 giugno 2007. Con sentenza 31 marzo 2008, n. 1664, della sezione prima, resa in forma semplificata, dichiarata inammissibile la costituzione della Regione Campania per difetto di procura, gli atti impugnati sono stati annullati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti delle amministrazioni interessate, in accoglimento del primo motivo di ricorso di violazione della normativa in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA), nonché eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria, stante la diversità di carattere sostanziale del progetto autorizzato (comprensivo di trattamento dei rifiuti liquidi e fangosi in apposito impianto biologico e chimico/fisico) rispetto a quello originario esaminato dalla commissione VIA (in cui era previsto il solo stoccaggio provvisorio di detti rifiuti, in attesa del loro invio ad altri centri di trattamento). Di qui l’appello proposto dalla Regione Campania, articolato nei seguenti motivi:

1.- Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 111 Cost, 6 r.d. n. 642 del 1907, della legge n. 1034 del 1971 e dell’art. 182 c.p.c., illogicità ed insufficienza della motivazione, errori in procedendo e iudicando, in ordine alla declaratoria di inammissibilità della propria costituzione in giudizio mediante procura generale notarile.

2.- Violazione e falsa applicazione della legge n. 241 del 1990 e della legge n. 1034 del 1971, omessa pronuncia su eccezioni assorbenti, tardività del gravame introduttivo, error in iudicando, in relazione alla reiezione dell’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione del verbale adottato dalla conferenza di servizi, costituente atto effettivamente lesivo e direttamente impugnabile.

3.- Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152 del 2006 e delle DGRC n. 5880/02 e 778/07, omessa pronuncia su eccezioni assorbenti, insufficienza ed illogicità della motivazione, error in iudicando, con riguardo alla ritenuta illegittimità della VIA.

Il Comune di Pastorano si è costituito in giudizio ed ha svolto eccezioni e controdeduzioni con memorie del 29 luglio 2008 e 30 novembre 2009. Infine, in data 20 novembre 2009 la Esogest Ambiente si è costituita formalmente in giudizio.

Anche quest’ultima ha proposto autonomo appello avverso la stessa sentenza, all’uopo deducendo:

1.- Error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della legge n. 1034 del 1971, violazione dell’art. 208, co. 6, del d.lgs. n. 152 del 2006, in relazione alla reiezione da parte del TAR della sollevata eccezione di tardività rispetto alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi, nei cui confronti il decreto dirigenziale gravato si atteggerebbe come atto sostanzialmente dichiarativo e, comunque, alla conoscenza sin dal mese di settembre 2007 del contenuto di detto decreto dirigenziale, la cui copia è stata trasmessa all’Ente in esecuzione del dispositivo dello stesso provvedimento.

2.- Error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della legge n. 1034 del 1971, violazione dell’art. 100 c.p.c., in relazione alla reiezione dell’ulteriore eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di interesse ad agire del Comune ricorrente per acquiescenza prestata in sede di conferenza di servizi e, in ogni caso, in assenza di atto di autotutela da parte del competente organo in ordine alla volontà cristallizzata in quella sede.

3.- Violazione di legge, violazione e falsa applicazione del d.P.R. 12 aprile 1996 in tema di valutazione di impatto ambientale, in relazione all’accoglimento della censura predetta.

4.- Errore in iudicando, violazione del d.P.R. 12 aprile 2006, violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto erroneamente è stata annullata anche la pronuncia di compatibilità ambientale, non censurata, anziché della sola autorizzazione regionale in parte qua.

5.- Errore in iudicando, violazione del d.P.R. 12 aprile 2006, violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006: non vi era necessità di sottoporre il progetto a procedura di VIA poiché la quantità di rifiuti da trattare risultava inferiore alle 100 t/giornaliere.

Il 29 luglio 2008 Comune di Pastorano si è costituito in giudizio, ha svolto eccezioni e difese ed ha riproposto i motivi del proprio gravame assorbiti dal TAR.

Respinta con ordinanza n. 4365/08 la domanda cautelare avanzata in appello, l’appellante ne ha chiesto la revocazione. La relativa istanza è stata parzialmente accolta con ordinanza 5610/08 di cui, sua, volta il Comune di Pastorano ha chiesto la revocazione; alla camera di consiglio del 25 agosto 2009 quest’ultima istanza è stata rinviata al merito.

Con memoria del 9 ottobre 2009 l’appellante, chiesta preliminarmente la riunione del presente giudizio ad altri tre concernenti lo stesso decreto dirigenziale n. 86 del 2007, ed eccepita la carenza di legittimazione dell’Ente ad impugnare il decreto regionale di cui si discorre anche in mancanza di dimostrazione di effettivo pregiudizio, ha ulteriormente illustrato quanto dedotto.

Infine, con memorie del 30 novembre 2009 entrambe le parti hanno insistito nelle rispettive tesi e richieste; il Comune ha altresì eccepito l’inammissibilità della relazione tecnica depositata dall’appellante il 20 novembre 2009 e l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse in relazione al subappalto della gestione dell’attività da parte della Esogest, gestione che peraltro non potrebbe essere proseguita in mancanza della prescritta autorizzazione.

Alla udienza pubblica dell’11 dicembre 2009 entrambi gli appelli sono stati discussi, ed il collegio se ne è riservata la decisione.

DIRITTO

1.- Com’è esposto nella narrativa che precede, forma oggetto dei due appelli in esame la stessa sentenza n. 1664/08 del TAR per la Campania, sede di Napoli, sezione prima, sicché i medesimi appelli devono essere riuniti per essere definiti contestualmente.

2.- Non è condivisibile il primo motivo dell’appello della Regione Campania, diretto a contestare, in ragione della sede camerale in cui la gravata pronuncia è stata assunta in “forma semplificata” ai sensi dell’art. 26, co. 4 e 5, della legge n. 1034 del 1971 (come modificato dall’art. 9 della legge n. 205 del 2000), il capo della stessa pronuncia col quale è stata dichiarata l’inammissibilità della costituzione in giudizio della medesima Regione in quanto avvenuta mediante deposito di procura generale alle liti e non anche della deliberazione di autorizzazione a resistere e mandato speciale. In sintesi, si sostiene che quanto meno in sede di discussione in camera di consiglio dell’istanza cautelare, dunque nel rito sommario, acceleratorio e semplificatorio, propriamente alternativo all’ordinario ed autonomamente disciplinato, sia operante per la parte resistente non il principio speciale circa la forma dello ius postulandi dell’amministrazione di cui all’art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, bensì il principio generale di cui all’art. 83 c.p.c., applicabile al giudizio amministrativo in mancanza nel cit. art. 26 di ogni riferimento alla forma degli atti della stessa parte.

La censura è destituita di fondamento e deve essere disattesa. In vero, l’art. 19, co. 1, della menzionata legge TAR prevede che, fino all’intervento di apposita legge di procedura, le norme di procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato si applichino “nei giudizi davanti ai tribunali amministrativi”. Non v’è dubbio, perciò, che la norma relativa alla necessità di mandato speciale, da sempre applicata non solo all’atto introduttivo del giudizio ma anche alla costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente, operi per tutti i giudizi in questione, ivi compreso, ovviamente, quello che dà luogo a sentenza in forma semplificata; e ciò anche e proprio per la mancanza di alcuna deroga al riguardo contenuta nella relativa disciplina. Né evidentemente possono aver oggettivo rilievo le difficoltà organizzative per le dimensioni dell’Ente resistente prospettate nella specie.

Sotto altro aspetto, l’appellante non assume di (né risulta) aver chiesto termine per la produzione del mandato speciale e della deliberazione di resistenza, pur essendo stata preavvertita dell’intento del Collegio di procedere ai sensi dell’art. 26, co. 4 e 5, della legge TAR, limitandosi ad esporre di essersi opposta a tale intento Senza motivarne le ragioni e rappresentare la impossibilità di difesa.

3.0.- Con i motivi d’appello secondo e terzo la Esogest reitera in questa sede le varie eccezioni in rito sollevate in primo grado e disattese dal TAR. A sua volta, col secondo motivo la Regione sostiene la tardività del ricorso di primo grado rispetto al verbale conclusivo della conferenza di servizi.

Nessuna delle rispettive censure coglie nel segno, dovendo essere condivise le conclusioni alle quali è al riguardo pervenuto il primo giudice.

3.1.- Quanto alla tempestività del ricorso rispetto al decreto dirigenziale n. 86 del 2007, gravato, va notato come Esogest, nel richiamarsi alla determinazione ivi contenuta di inviarne copia al Sindaco di Pastorano, non abbia però adempiuto al proprio onere di comprovarne l’effettivo invio e tanto meno l’avvenuta ricezione.

3.2.- Quanto al verbale in data 22 giugno 2006, conclusivo della conferenza di servizi tenutasi ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 88, si osserva che, a norma del co.4, lett. d) dello stesso art. 208, la convocata, apposita conferenza di servizi “trasmette le proprie conclusioni con i relativi atti alla regione”; in caso di valutazione positiva, il co. 6 dispone che, entro trenta giorni dal ricevimento delle dette conclusioni e sulla base delle relative risultanze, la regione “approva il progetto ed autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto”. Non diversamente dall’art. 14 ter, co. 9, della legge n. 241 del 1990 ss.ii.mm., lo stesso co. 6 prosegue statuendo che “ L’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”. E’ dunque solo tale approvazione, nella specie recata dal predetto decreto dirigenziale regionale n. 86/07, che si configura come provvedimento finale del procedimento autorizzativo, costitutivo dei previsti effetti esterni, perciò esso solo idoneo ad incidere su posizioni giuridiche soggettive; conseguentemente, come bene ritenuto dal TAR, il relativo termine iniziale di impugnativa non può che coincidere con la notifica o l’acquisizione della piena conoscenza di tale provvedimento.

3.3.- Quanto all’assunta acquiescenza prestata dall’Ente ricorrente in sede di conferenza di servizi mediante l’assenso ivi espresso, va rilevato che si tratta di assenso (con prescrizioni sulle distanze dai confini di proprietà) espressamente limitato al profilo urbanistico-edilizio, peraltro in linea col disposto del co. 6 del cit. art. 14 ter della legge n. 241/90, secondo cui l’avviso vincolante reso dal rappresentante di un’amministrazione riguarda “tutte le decisioni di competenza della stessa”, restando ovviamente riservate, diversamente da quanto argomentato dall’appellante Regione, le questioni inerenti gli aspetti sanitari e ambientali all’A.R.P.A.C. ed all’Azienda USL di Caserta, pure chiamate a far parte della conferenza, ed alla stessa Regione. Deve ritenersi pertanto che il Comune abbia conservato legittimazione ad opporsi in sede giurisdizionale all’autorizzazione se non altro per aspetti diversi e, segnatamente, procedimentali, i quali ultimi indubbiamente si riflettono anch’essi sul suo stesso ruolo nell’ambito della medesima conferenza. Conseguentemente, priva di rilevanza è la mancanza di un dissenso successivo da parte dell’organo che aveva espresso l’assenso in sede di conferenza, non trattandosi di disvolere quanto a suo tempo confluito in quell’ambito.

4.0.- Pervenendo ora alla questione di merito, affrontata dalla Regione Campania col terzo ed ultimo motivo della Regione e dalla Esogest col terzo, va ricordato che col primo motivo il Comune di Pastorano deduceva eccesso di potere per travisamento dei presupposti, errore di fatto, violazione delle norme in materia di VIA e difetto di istruttoria in relazione alla circostanza che, mentre la pronuncia di compatibilità ambientale è avvenuta su un determinato progetto di solo trattamento di rifiuti solidi, le conclusioni della conferenza di servizi ed il decreto autorizzativo finale sono stati resi su progetto sostanzialmente diverso, in quanto quello originario dotato di VIA è stato poi integrato, durante l’esame istruttorio davanti alla conferenza, con una linea di trattamento biologico e fisico-chimico di rifiuti liquidi e fangosi, dei quali era anteriormente previsto il solo stoccaggio temporaneo all’interno di contenitori utilizzati anche per il relativo trasporto presso altri impianti siti altrove. Il primo giudice ha ritenuto che la fase aggiunta, stante la sua pervasività, sia capace di incidere in maniera profonda sul sistema di smaltimento dei rifiuti originario e dante luogo ad un’ipotesi progettuale complessivamente diversa da quella vagliata in sede di VIA, mentre sia il d.P.R. 12 aprile 1996, sia l’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 “esigono che vi sia sostanziale coincidenza tra il progetto sottoposto a giudizio di compatibilità ambientale e quello recepito nell’autorizzazione” regionale.

4.1.- Al riguardo, si osserva che sta di fatto, in ordine all’addotta non necessità di VIA, che il giudizio di compatibilità ambientale ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006 “in quanto esso (l’impianto: n.d.e.) rientra nella categoria di cui all’elenco A dell’allegato III alla parte seconda del citato decreto” è stato richiesto dalla stessa Esogest e, quanto all’addotta mancanza di contenuto normativo di natura e valore immediatamente vincolante e precettivo dell’atto di indirizzo e coordinamento di cui al d.P.R. 12 aprile 1996, tale giudizio è stato reso, su conforme parere della commissione VIA, dalla Giunta regionale con decreto 15 marzo 2007, n. 102, in applicazione, tra l’altro, del detto d.P.R., espressamente richiamato e anche circa il quale si afferma che “nelle more della predisposizione di organica legge regionale in materia, con DD.G.R. nn. 374/98, 2190/98, 7636/98, 955/00, 5793/00, 6010/00, 616/01. 1216/01 e 5249/02, sono state recepite tutte le sopra citate norme”.

4.2.- D’altra parte, il co. 4 dell’art. 42 del cit. d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, prevede, in tema di progetti sottoposti a VIA in sede regionale o provinciale, che “Qualora si accerti che il progetto definitivo differisce da quello preliminare quanto alle aree interessate oppure alle risorse ambientali coinvolte, o comunque che risulta da esso sensibilmente diverso, l’autorità competente adotta i provvedimenti relativi all’aggiornamento dello studio di impatto ambientale e dispone la nuova pubblicazione dello stesso, anche ai fini dell’invio di osservazioni da parte dei soggetti pubblici e privati interessati”. In altri termini, anche in caso di progetto “sensibilmente diverso”, la norma impone la rinnovazione dell’istruttoria ai fini del rilascio della VIA; a maggior ragione, il successivo procedimento autorizzatorio non può che svolgersi sullo stesso progetto che la VIA abbia ottenuto, sicché, nel caso di variazioni sostanziali del medesimo che portino ad un progetto “sensibilmente diverso” deve al riguardo essere acquisita nuova VIA su quest’ultimo, pena altrimenti l’elusione del giudizio di compatibilità ambientale e restando ovviamente irrilevante l’istruttoria compiuta sul progetto variato in sede di conferenza di servizi.

Tanto è in linea con quanto già affermato da questo Consiglio di Stato con la pronuncia richiamata dal primo giudice, secondo cui “Costituisce principio pacifico quello secondo cui la rinnovazione del giudizio di compatibilità ambientale si impone allorché le varianti progettuali determinino la costruzione di un intervento significativamente diverso da quello già esaminato. Nel caso di un’autorizzazione alla realizzazione di un intervento in più fasi, è necessaria una valutazione dell’impatto ambientale se nel corso della seconda fase (e, quindi, anche in sede di variante) il progetto può avere un impatto ambientale importante, in particolare per la sua natura, le sue dimensioni o la sua ubicazione (in tal senso, Cons. Stato, VI, n. 2694/2006; principio conforme a Corte Giust., 4 maggio 2006, C-290/2003)” (cfr. Cons. St., Sez. VI, 31 gennaio 2007, n. 370). Il principio predetto ha sostanzialmente trovato anche recentemente ulteriore conferma, laddove è stata affermata, sia pure in diversa fattispecie concernente la sottoposizione a VIA di porzioni di opera, la necessità che la valutazione ambientale debba riguardare unitariamente l’opera nel suo complesso allo scopo di poterne apprezzare i livelli di qualità finale, pena altrimenti l’elusione delle finalità perseguite dalla legge attraverso la stessa VIA (cfr. Cons. St., Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849).

Nella specie, diversamente dalle prospettazioni delle appellanti, appare certo al Collegio che le menzionate integrazioni (riguardanti, giova sottolineare, il trattamento “biologico e chimico-fisico” di ben centomila tonnellate annue di percolato, poi ridotte a settantacinquemila in sede di conferenza di servizi nella seduta conclusiva del 22 giugno 2007) apportate al progetto della Esogest oggetto del decreto assessorile n. 15 marzo 2007, n. 102, non consistano in un “dettaglio progettuale”, ossia in modifiche marginali ed irrilevanti ai fini del giudizio di compatibilità ambientale, non foss’altro perché tale giudizio si era positivamente concluso sulla base della relazione istruttoria in cui si affermava espressamente che “per i rifiuti liquidi e fangosi non sono previste fasi di trattamento”, con la conseguenza che, nell’ipotesi di previsione di tali fasi, il giudizio stesso ben avrebbe potuto essere difforme o, comunque, atteggiarsi in modo diverso.

5.- Col quarto motivo d’appello la Esogest si duole dell’avvenuto annullamento anche del ripetuto decreto assessorile 15 marzo 2007, n. 102, ancorché non censurato. Ma, una volta consolidato – per quanto innanzi – l’annullamento pronunciato dal TAR dell’autorizzazione regionale n. 86 del 2007 alla realizzazione e gestione dell’impianto, non si vede quale interesse sorregga la domanda di riforma parziale per questo aspetto della sentenza appellata, dal momento che il primitivo progetto non è realizzabile poiché manca di tale autorizzazione ed il progetto integrato necessita di risottoposizione a VIA.

6.- Con l’ultimo motivo la Esogest rileva ancora che non v’era necessità di sottoposizione del progetto a procedura di VIA, questa volta ai sensi dell’allegato A al d.P.R. 12 aprile 1996 in quanto la quantità dei rifiuti da trattare risultava indicata in misura inferiore alle 100 tonnellate giornaliere.

Si è già detto che era stata la stessa appellante a richiedere il giudizio di compatibilità ambientale ai sensi dello “elenco A dell’allegato III alla parte seconda del citato” d.P.R. n. 152 del 2006. Qui basta aggiungere che col decreto n. 86 del 2007 si consente lo smaltimento o il recupero di 1.705.960 t/a di rifiuti. Ma anche solo considerando le settantacinquemila tonnellate annue del rifiuto codice CER 190703, ossia il percolato di cui all’integrazione progettuale di cui si è discusso innanzi, la quantità giornaliera di tale rifiuto trattabile dall’impianto è pari a 205,47 tonnellate giornaliere.

7.- In conclusione, entrambi gli appelli devono essere respinti, senza che occorra trattare le eccezioni di improcedibilità ed inammissibilità degli stessi appelli, sollevate dal Comune appellato con riguardo sia a circostanze sopravvenute, sia all’avvio di altro procedimento.

Tuttavia, nella particolarità della vicenda si ravvisano ragioni affinché possa essere disposta la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunziando sui ricorsi meglio indicati in epigrafe, riunisce i ricorsi e respinge gli appelli riuniti.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2009 con l'intervento dei Signori:

Stenio Riccio, Presidente
Vito Poli, Consigliere
Eugenio Mele, Consigliere
Adolfo Metro, Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Il Segretario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione

 

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