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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO, Sez.
V - 15 marzo 2010, Sentenza n. 1503
RIFIUTI - INQUINAMENTO - Spese di bonifica - Proprietario del fondo - Limiti
di valore del bene - Ipotesi in cui il proprietario del bene sia il Comune -
Oneri complessivi riferibili alla realizzazione del piano di bonifica. Se è
pur vero che il proprietario è obbligato alle spese di bonifica del fondo entro
i limiti di valore del bene, tale criterio non può predicarsi per il soggetto
titolare di diritti reali che la normativa primaria individua come responsabile
della gestione territoriale nel suo complesso, qual è il Comune ex articolo 4
della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Rispetto a quest’ultimo valgono
evidentemente gli oneri complessivi riferibili alla realizzazione del piano di
bonifica, tutte le volte che lo stesso non sia assistito da specifico
finanziamento. Pres. Riccio, Est. D’Agostino - Comune di Firenze (avv.ti Lorizio
e Peruzzi) c. Regione Toscana (avv.tii Bora e Ciari) - (Conferma T.A.R. TOSCANA
n. 6/2009). CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 15 marzo 2010, n. 1503
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N. 01503/2010 REG.DEC.
N. 06286/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 6286 del 2009, proposto da:
Comune di Firenze, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Athena Lorizio,
Sergio Peruzzi, con domicilio eletto presso Maria Athena Lorizio in Roma, via
Germanico N. 96;
contro
Regione Toscana, rappresentato e difeso dagli avv. Lucia Bora, Fabio Ciari, con
domicilio eletto presso Giovanni Pasquale Mosca in Roma, corso Italia, 102; Siro
Ninci;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 00006/2009, resa tra
le parti, concernente RIMOZIONE E SMALTIMENTO RIFIUTI TOSSICI E NOCIVI E DI
BONIFICA DELL'AREA INTERESSATA.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2010 il Cons. Filoreto
D'Agostino e uditi per le parti gli avvocati l'avv.ssa Lorizio e l'avv. Mosca,
su delega dell'avv.ssa Bora;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Per molti anni e prima del 1986, su area di proprietà del signor Siro Ninci, il
signor Silvano Morandi, titolare di omonima ditta, aveva svolto attività di
recupero e parziale lavorazione dei diluenti esausti derivanti dal ciclo
lavorativo delle carrozzerie situate sul territorio comunale e provinciale
fiorentino, privo delle autorizzazioni previste dall’allora vigente D.P.R. n.
915 del 1982;
Nel 1986, in seguito ad accertamenti svolti dalla Polizia giudiziaria e
all’esito di analisi di laboratorio dell’Unità operativa di chimica ambientale,
con riferimento al materiale stoccato nell’area, si enunciava la necessità della
rimozione dei prodotti tossici e nocivi e si precisava che vi erano materiali
consistenti “nella distillazione di solventi” ed altri rifiuti sparsi sul
terreno;
Il Comune di Firenze con ordinanza sindacale n. 2660 del 12 novembre 1986
disponeva che la ditta Morandi intervenisse con urgenza per sostituire i
contenitori dei diluenti esausti, in attesa delle ulteriori analisi sui campioni
prelevati i cui esiti avrebbero certamente condotto (si anticipava in quel
provvedimento) a disporre la bonifica dell’area.
Nel settembre dell’anno successivo la USL 10/C comunicava alla Pretura di
Firenze l’intervenuta cessazione dell’attività da parte del Signor Morandi e,
nel contempo, la permanenza dei rifiuti nell’area, chiarendosi che non era stata
“eseguita la rimozione dei rifiuti da parte della ditta autorizzata al trasporto
dei rifiuti tossici e nocivi”.
Tale situazione non mutava nei mesi successivi di talché, nel gennaio 1989, la
USL 10/C reiterava le informazioni alla Pretura di Firenze circa la presenza di
rifiuti nell’area.
Con ordinanza n. 210 del 27 gennaio 1989 il Sindaco del Comune di Firenze
intimava al Signor Morandi di provvedere “alla cessione a ditta autorizzata di
tutti i rifiuti tossici e nocivi (…) giacenti presso l’area dell’azienda di cui
è titolare o comunque ad effettuare lo smaltimento dei suddetti rifiuti in
ottemperanza alla normativa vigente, nonché a provvedere ad una successiva
idonea bonifica dell’area in questione”, demandando alla USL 10/C di Firenze il
compito di accertare la corretta esecuzione di quanto disposto;
Nell’inottemperanza del disposto contenuto della predetta ordinanza sindacale,
il Sindaco del Comune di Firenze emanava una successiva ordinanza, n. 781 del 7
marzo 1989, reiterando l’intimazione.
Successivamente alla condanna in sede penale del signor Morandi, nel settembre
1989 l’assessore all’Igiene pubblica ed urbana del Comune di Firenze avviava le
azioni necessarie per lo smaltimento in danno.
Silvano Morandi comunicava al Comune di Firenze l’impossibilità materiale ed
economica a provvedere alla disposta bonifica dell’area.
La USL 10/C reiterava, con diverse note tra il 1990 ed il 1992 , le proprie
preoccupazioni sia al Comune sia alla Regione Toscana sul grave pericolo
derivante dall’inquinamento dell’area.
Interveniva quindi, con provvedimento del 16 novembre 1992, l’espropriazione da
parte del Comune del terreno di proprietà ove si era svolta l’attività di
stoccaggio dei rifiuti.
La Regione Toscana, con deliberazione consiliare n. 167 del 23 aprile 1993,
approvava il Piano di bonifica regionale delle aree inquinate e ricomprendeva
nel piano l’area dell’ex ditta Morandi considerando l’intervento con priorità a
medio termine.
Il responsabile del Servizio competente del Dipartimento ambiente della Regione
Toscana, nel gennaio 1995, invitava Silvano Morandi, Siro Ninci ed il Comune di
Firenze ad elaborare un progetto di bonifica secondo i criteri dettati nella
suindicata delibera consiliare n. 167 del 1993;
Il Comune di Firenze provvedeva a proporre una piano preliminare di smaltimento,
ad autorizzare l’Azienda Fiorentinambiente ad effettuare la prima fase
conoscitiva dell’area da bonificare, richiedendo poi l’attivazione del fondo
regionale di rotazione previsto dalla legge regionale n. 29 del 1993;
La Regione Toscana, con ordinanza presidenziale n. 2 del 1° aprile 1996
disponeva che l’intervento di bonifica dovesse intervenire con urgenza ponendolo
a carico dei Signori Morandi e Ninci nonché del Comune di Firenze e chiarendo
che in caso di inottemperanza l’intervento sarebbe avvenuto a cura della
Regione.
Con provvedimento del 19 dicembre 1996 veniva nominato il commissario
straordinario per la bonifica dell’area c.d. ex Morandi e la bonifica veniva
completata nel 1999.
Il Comune di Firenze impugnava avanti il Tribunale amministrativo regionale per
la Toscana, con due distinti ricorsi ed in via principale, il provvedimento con
il quale la Regione aveva nominato un commissario straordinario per la bonifica
delle sopra identificate aree inquinate nonché il provvedimento con il quale si
disponeva il recupero degli oneri sostenuti dalla Regione per l’adempimento
dell’incombente.
Con la pronuncia in epigrafe il Giudice adito ha riunito i ricorsi e li ha
rigettati.
La pronuncia è stata impugnata dal Comune di Firenze, che deduce due articolati
motivi d’appello.
Si è costituita la Regione che ha chiesto la conferma della sentenza del Giudice
territoriale.
La causa è stata discussa all’udienza del 26 gennaio 2010, ed il collegio se ne
è riservata la decisione.
DIRITTO
L’appello non è fondato.
La questione sottoposta all’esame della Sezione concerne la legittimità della
diffida, disposta dalla Regione Toscana nei confronti dei proprietari di area
inquinata (tra i quali ultimo in ordine di tempo il Comune di Firenze), di
procedere a loro spese agli interventi di messa in sicurezza tramite la
rimozione e lo smaltimento a norma della legge sui rifiuti, e della successiva
nomina di un Commissario straordinario per l’esecuzione delle operazioni di
bonifica, con l’addebito ai soggetti responsabili dell’onere economico
dell’intervento.
Il Comune di Firenze osserva che l’intervento in questione precede l’entrata in
vigore del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, mentre la sentenza
propende per una applicabilità dei principi recati in quel testo anche alla
fattispecie in esame, per la quale l’appellante reclama invece l’assoggettamento
alla disciplina della legge regionale 12 maggio 1993, n. 29, vigente all’epoca
dei fatti.
La lettura degli atti impugnati convince che la disciplina applicabile è quella
indicata dal Comune appellante, ma da tale assunto non discende affatto
l’erroneità sostanziale della pronuncia impugnata, che ha utilizzato con una
certa larghezza lo strumento degli obiter dicta, ben potendo le affermazioni ivi
contenute essere valutate alla stregua delle previsioni della legge della
regione Toscana 12 maggio 1993, n. 29.
Secondo quest’ultima, infatti, non diversamente da quanto previsto sia dalla
legislazione antecedente risalente al 1982 sia dal decreto legislativo n. 22 del
1997, “le spese della bonifica sono a carico in solido del soggetto che ha
provocato l'inquinamento, del proprietario e dell'usufruttuario del fondo,
nonché del titolare di diritti personali di godimento sul fondo stesso.” (art.
6, c. 1, l.r. n. 29/1993).
Ora è indubbio che tra i soggetti proprietari vi fosse, ultimo in ordine di
tempo a cagione di una vicenda espropriativa conclusasi nel 1992, il Comune di
Firenze, che aveva, in epoca antecedente, disposto per la bonifica dell’area,
come succintamente richiamato in narrativa.
Nel caso di specie peraltro il Comune appellante viene chiamato alla refusione
dell’intervento per un duplice ordine di responsabilità.
Se è pur vero che il proprietario è obbligato entro i limiti di valore del bene,
tale criterio non può certo predicarsi per il soggetto titolare di diritti reali
che la normativa primaria individua come responsabile della gestione
territoriale nel suo complesso, qual è il Comune ex articolo 4 della legge 28
febbraio 1985, n. 47.
Rispetto a quest’ultimo valgono evidentemente gli oneri complessivi riferibili
alla realizzazione del piano di bonifica, tutte le volte che lo stesso non sia
assistito da specifico finanziamento.
Anche sotto questo riguardo soccorre la citata legge regionale n. 29 del 1993:
l’articolo 4, comma 2 bis, e 2 ter, di quel testo normativo così dispone: “
2-bis L'importo della fidejussione è pari all'importo delle spese previste per
la realizzazione dell'intervento di bonifica approvato.
2-ter. Le Province, i Comuni, le Comunità Montane, i loro consorzi ed aziende
rilasciando idonea fidejussione a favore della Regione Toscana a garanzia
dell'esecuzione dell'intervento per gli importi che nel provvedimento di
approvazione del progetto non risultano, dalle certificazioni di cui all'art. 53
L. 142 del 1990, finanziati ed imputati a specifico capitolo di bilancio
dell'ente.”
La disposizione si spiega con la semplice ragione che tali soggetti sono, ognuno
per le rispettive competenze, tenuti “all’esecuzione dell’intervento” in virtù
non già di titolo proprietario bensì per le attribuzioni specifiche di enti
territoriali e delle collegate strutture ordinamentali (consorzi ed aziende per
i profili più squisitamente operativi).
Nel caso di specie, peraltro, la doverosità dell’intervento era ben conosciuta
al Comune di Firenze in epoca antecedente il trasferimento della proprietà
dell’area per espropriazione e comunque il piano di bonifica regionale lo aveva
inserito tra quelli dovuti.
Ne consegue la piena legittimità delle deliberazioni regionali che si limitano a
constatare la mancata attivazione da parte dell’Amministrazione comunale in
ordine alla su esposta vicenda, pur nella provata consapevolezza
dell’inquinamento del sito e dell’esistenza di precisi doveri di impegno
attuativo per l’eliminazione del pericolo per la salute della comunità di
riferimento.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione quinta – definitivamente
pronunziando sul ricorso meglio indicato in epigrafe, respinge l’appello.
Condanna l’appellante alle spese del giudizio che, comprensive di diritti ed
onorari, liquida in complessivi 5.000,00 euro.(cinquemila)
Spese
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 con
l'intervento dei Signori:
Stenio Riccio, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere
Filoreto D'Agostino, Consigliere, Estensore
Marco Lipari, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/03/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
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