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CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 11 gennaio 2010, n. 24
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Procedimento amministrativo - Diritto d’accesso -
Strumentalità rispetto ala protezione di una situazione soggettiva sottesa -
natura - Diritto soggettivo, interesse legittimo o interesse collettivo o
diffuso. Quale che sia la natura del diritto d' accesso lo stesso è
strumentale rispetto alla protezione di un'ulteriore o sottesa situazione
soggettiva che non necessariamente è di interesse legittimo o di diritto
soggettivo, ma che può avere la consistenza di un interesse collettivo o diffuso
o di un interesse semplice o di fatto. (Consiglio Stato , sez. V, 10 agosto
2007, n. 4411). Pres. f.f. Buonvino, Est. Taormina - S. Sezione di Genova (avv.
Repetti) c. Ministero dell’Interno (Avv. Stato) - (Conferma Tar Liguria n.
585/2009). CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 11/01/2010, n. 24
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Diritto d’accesso - Organizzazione sindacale -
Titolarità dell’interesse giuridicamente rilevante - Duplice posizione
legittimante - Fondamento - Iniziative di preventivo e generalizzato controllo
dell’attività dell’amministrazione datrice di lavoro - Preclusione - Art. 24, c.
3, L. n. 241/90 e ss.mm.. L'organizzazione sindacale può essere titolare di
un interesse giuridicamente rilevante all'accesso di atti e documenti
amministrativi, sia in relazione alla posizione di singoli iscritti, con
necessaria esclusione di ogni ipotesi di pur potenziale conflitto di interessi,
sia in relazione a un interesse proprio dell'organizzazione, il quale sia
rapportabile - secondo la terminologia giuslavoristica - a una posizione di
parte del conflitto collettivo che intercorre istituzionalmente tra sindacato e
datore di lavoro e quindi, nel settore pubblico, tra sindacato e amministrazione
che agisca nella veste di datore di lavoro. (Consiglio Stato , sez. IV, 30
dicembre 2003, n. 9158). Detta sfera di legittimazione, non può tuttavia
tradursi in iniziative di preventivo e generalizzato controllo dell' intera
attività dell'amministrazione datrice di lavoro, sovrapponendosi e duplicando
compiti e funzioni demandati ai soggetti istituzionalmente ed ordinariamente
preposti nel settore di impiego alla gestione del rapporto di lavoro. Tale
preclusione è espressamente codificata all' art. 24, comma terzo, della legge n.
241/1990, nel teso novellato dall' art. 16 della legge n. 15/2005 (sez. VI, 6
marzo 2009, n. 1351). Pres. f.f. Buonvino, Est. Taormina - S. Sezione di Genova
(avv. Repetti) c. Ministero dell’Interno (Avv. Stato) - (Conferma Tar Liguria n.
585/2009). CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 11 gennaio 2010, n. 24
INFORMAZIONE AMBIENTALE - Domanda di accesso alle informazioni ambientali -
Dilatazione del concetto di interesse sotteso all’accesso - Mero sindacato
ispettivo sull’attività amministrativa - Preclusione. Il diritto di accesso
non si configura mai come un'azione popolare (fatta eccezione per il peculiare
settore dell' accesso ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto
dell'esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i
documenti. Anche in materia di “accesso ambientale”, peraltro, (laddove
maggiormente si è assistito ad una dilatazione, in primis legislativa, del
concetto di interesse sotteso all’accesso), si è avuto modo di sottolineare in
senso definitorio che la domanda di accesso alle informazioni ambientali può
consistere anche in una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di
un determinato contesto ambientale, a condizione che questo sia specificato e
che la richiesta non sia mirata ad un mero sindacato ispettivo sull'attività
dell’amministrazione (Consiglio Stato , sez. VI, 16 febbraio 2007, n. 668, e n.
555 del 10.2.2006). Pres. f.f. Buonvino, Est. Taormina - S. Sezione di Genova
(avv. Repetti) c. Ministero dell’Interno (Avv. Stato) - (Conferma Tar Liguria n.
585/2009). CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 11 gennaio 2010, n. 24
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N. 00024/2010 REG.DEC.
N. 05581/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 5581 del 2009, proposto da:
Silp - Sindacato Italiano Lavoratori di Polizia per la Cgil, Segreteria
Provinciale di Genova, rappresentato e difeso dall'avv. Matteo Repetti, con
domicilio eletto presso Maria Carla Vecchi in Roma, viale Giulio Cesare, 118;
contro
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso quest’ultima domiciliato
per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per
la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA , SEZIONE II, 3 aprile 2009, n. 585.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nella camera di consiglio del giorno 31 luglio 2009, il Consigliere
Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue:
FATTO
Con l'impugnata sentenza il Tar della Liguria ha respinto il ricorso di primo
grado proposto dalla odierna parte appellante e finalizzato ad ottenere
l’accertamento del proprio diritto all’accesso ai documenti di cui alla istanza
presentata il 15 dicembre 2008.
Tale richiesta era stata avanzata dalla qui appellante associazione sindacale in
relazione alla circostanza che il poligono di tiro esistente presso al Caserma
della P.S. “Ilardi” di Genova era ormai chiuso da tre anni per la necessità di
svolgere lavori di adeguamento alla normativa vigente. Stante il protrarsi dei
lavori, era stato chiesto di ottenere dall’appellata amministrazione copia degli
atti adottati per l’affidamento dei lavori di adeguamento e/o manutenzione del
Poligono (in particolare: nome dell’impresa e il termine previsto per la
conclusione dei lavori, copia di tutti gli atti relativi alla interruzione dei
lavori e gli eventuali provvedimenti adottati successivamente, nonché lo stato
del procedimento relativo alla riapertura del poligono di tiro).
L’odierna parte appellante aveva impugnato il provvedimento reiettivo,
sostenendo che sussisteva l’interesse del sindacato a conoscere i documenti
richiesti atteso che gli stessi hanno attinenza alla propria attività in quanto
si riverberano direttamente sulle modalità di svolgimento delle esercitazioni di
tiro degli appartenenti alla Polizia di Stato di Genova.
I primi Giudici hanno respinto il ricorso rilevando che i documenti di cui alla
richiesta di accesso non erano collegati direttamente ad una situazione
giuridicamente tutelata propria del sindacato e neppure ad una situazione
propria degli iscritti al sindacato stesso.
In particolare, è stato osservato dal Tar che il collegamento tra il ritardo
nella conclusione dei lavori nella caserma “Ilardi” e la sicurezza dei
lavoratori della polizia appariva indiretto.
Si sosteneva infatti, nel ricorso di primo grado, che la necessità di recarsi
fuori Genova per l’espletamento delle esercitazioni di tiro limitasse la
possibilità degli appartenenti alla Polizia di Stato di potere accedere alle
esercitazioni: i primi Giudici hanno rilevato che tale conseguenza, ove anche
fondata, dipendeva dall’amministrazione che non organizzava con sufficiente
frequenza le trasferte per le esercitazioni.
Secondo il Tar della Liguria, (pur sconoscendosi esistenza e contenuto della
normativa interna relativa al numero e alla frequenza delle esercitazioni di
tiro) la chiusura del poligono non influiva negativamente sulla possibilità che
il sindacato aveva di fare valere l’eventuale inosservanza, da parte
dell’amministrazione, della relativa normativa: la conoscenza delle cause del
ritardo, inoltre, non influiva sulla possibilità per l’associazione sindacale di
fare valere i diritti degli iscritti e neppure consentiva all’associazione una
più agevole tutela degli stessi.
Anche il versante relativo alla prospettazione secondo cui la necessità di
recarsi fuori Genova comportava l’espletamento di trasferte anche pericolose
(con possibilità di incidenti stradali) non appariva decisivo: l’incidenza
causale della chiusura del poligono sulla possibilità di incidenti durante le
trasferte era solo indiretta in quanto tali incidenti, quando non accidentali,
derivavano dal mancato rispetto durante la trasferta delle normativa sulla
sicurezza stradale e non certo dalla chiusura del poligono: il sindacato
potrebbe interloquire sulle modalità di effettuazione delle trasferte ma non già
non sulle vicende relative all’appalto dei lavori.
Conclusivamente, ha osservato il Tar, la richiesta di accesso per cui è causa
configurava un tentativo di controllo generalizzato sull’operato della
amministrazione e meritava pertanto di essere disattesa.
Avverso detta decisione ha proposto un articolato appello l’ originaria parte
ricorrente chiedendo l’annullamento della decisione appellata, in quanto
contraddittoria ed erronea.
L’appellante sindacato ha sottolineato che si è in presenza di un interesse
tutelato che pertiene sia alla formazione sociale, che ai propri iscritti, che
alla intera collettività: l’addestramento all’uso delle armi degli operatori di
polizia, infatti, costituisce precipuo interesse della collettività, integrando
momento fondamentale per garantire che i medesimi maneggino le armi con
padronanza ed evitando inutili rischi.
La irragionevolezza di costringere gli operatori a lunghe e costose trasferte è
evidente; i lavori di adeguamento del poligono erano stati disposti su specifica
segnalazione del sindacato odierno appellante ed avevano formato oggetto di
accordo con le organizzazioni sindacali: erroneamente si era escluso da parte
dei primi Giudici che il sindacato non avesse legittimazione.
Sotto altro profilo, nessun apprezzabile interesse poteva essere sotteso alla
mancata ostensione degli atti.
L’ appellata amministrazione si è costituita nell’odierno giudizio non
depositando difese scritte.
DIRITTO
L’appello è infondato.
Ritiene il Collegio di condividere la ricostruzione sistematica secondo cui
“quale che sia la natura del diritto d' accesso lo stesso è strumentale rispetto
alla protezione di un'ulteriore o sottesa situazione soggettiva che non
necessariamente è di interesse legittimo o di diritto soggettivo, ma che può
avere la consistenza di un interesse collettivo o diffuso o di un interesse
semplice o di fatto” (Consiglio Stato , sez. V, 10 agosto 2007, n. 4411).
Tale posizione giuridica attiva, tuttavia, in qualsiasi modo la si voglia
qualificare, deve sussistere affinchè la pretesa all’accesso agli atti possa
trovare protezione.
E ciò vale laddove l’istante agisca in proprio, ma anche allorchè la richiesta
(congiunta od isolata) venga articolata da associazioni esponenziali.
Non sussistono elementi per discostarsi dall’orientamento in passato espresso
dalla Sezione secondo cui “il diritto di accesso non si configura mai come
un'azione popolare (fatta eccezione per il peculiare settore dell' accesso
ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto dell'esistenza di un
interesse differenziato della parte che richiede i documenti. La titolarità (o
la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e
pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti
all'attività di un gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei
servizi all'utenza, ma solo al più limitato diritto alla conoscenza di atti,
relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in via diretta e
immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi dei
consumatori.” (Consiglio Stato , sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555).
Anche in materia di “accesso ambientale”, peraltro, (laddove maggiormente si è
assistito ad una dilatazione, in primis legislativa, del concetto di interesse
sotteso all’accesso), si è avuto modo di sottolineare in senso definitorio che
“la domanda di accesso alle informazioni ambientali può consistere anche in una
generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto
ambientale, a condizione che questo sia specificato e che la richiesta non sia
mirata ad un mero sindacato ispettivo sull'attività del comune.”(Consiglio Stato
, sez. VI, 16 febbraio 2007, n. 668, e n. 555 del 10.2.2006).
Con particolare riferimento alla legittimazione attiva delle organizzazioni
sindacali, è stato condivisibilmente rilevato che “l'organizzazione sindacale
può essere titolare di un interesse giuridicamente rilevante all'accesso di atti
e documenti amministrativi, sia in relazione alla posizione di singoli iscritti,
con necessaria esclusione di ogni ipotesi di pur potenziale conflitto di
interessi, sia in relazione a un interesse proprio dell'organizzazione, il quale
sia rapportabile - secondo la terminologia giuslavoristica - a una posizione di
parte del conflitto collettivo che intercorre istituzionalmente tra sindacato e
datore di lavoro e quindi, nel settore pubblico, tra sindacato e amministrazione
che agisca nella veste di datore di lavoro.” (Consiglio Stato , sez. IV, 30
dicembre 2003, n. 9158)
A tal proposito, invero, in passato è stato affermato dalla Sezione che il
principio della trasparenza amministrativa accolto dal nostro ordinamento non è
affatto assoluto e incondizionato, ma subisce alcuni temperamenti, basati, fra
l'altro, sulla limitazione dei soggetti attivi del diritto di accesso. La
posizione legittimante l'accesso è costituita da una situazione giuridicamente
rilevante (comprensiva anche degli interessi diffusi) e dal collegamento
qualificato tra questa posizione sostanziale e la documentazione di cui si
pretende la conoscenza (decisione del 22 maggio 2006, n. 2959).
La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica,
tuttavia, un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i
documenti riferiti all'attività del gestore del servizio e non collegati alla
prestazione dei servizi all'utenza.
Con tale decisione, invero, si è definito l’interesse tutelato, che tuttavia era
pur sempre riconducibile allo statuto fondante dell’organismo associativo
richiedente e soprattutto coerente con la posizione attiva vantata.
L’altro “polo” dell’interpretazione giurisdizionale, del pari in passato
predicata dalla Sezione, è volto a qualificare l’interesse sotteso all’actio ad
exibendum, affermando che “il diritto di accesso è riconosciuto a chiunque -
compresi i soggetti portatori di interessi diffusi e collettivi - vi abbia
interesse, per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e detto
interesse deve essere diretto, concreto ed attuale.” (Consiglio di Stato , sez.
VI, 27 febbraio 2008, n. 721).
Con specifico riferimento alla posizione delle associazioni sindacali, di
recente la Sezione ha precisato che “sussiste il diritto dell' organizzazione
sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione di documenti che
possano coinvolgere sia le prerogative del sindacato quale istituzione
esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di
lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l'
associazione. Rileva, infatti, un duplice profilo di legittimazione che consente
di azionare il diritto di accesso da parte delle organizzazioni sindacali sia
iure proprio, sia a tutela di interessi giuridicamente rilevati della categoria
rappresentata. Detta sfera di legittimazione, non può tuttavia tradursi in
iniziative di preventivo e generalizzato controllo dell' intera attività
dell'amministrazione datrice di lavoro, sovrapponendosi e duplicando compiti e
funzioni demandati ai soggetti istituzionalmente ed ordinariamente preposti nel
settore di impiego alla gestione del rapporto di lavoro. Tale preclusione è
espressamente codificata all' art. 24, comma terzo, della legge n. 241/1990, nel
teso novellato dall' art. 16 della legge n. 15/2005, in base al quale "non sono
ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'
operato delle pubbliche amministrazioni". Pertanto, la domanda di accesso,
ancorché esplicata in esercizio della prerogative dell' organizzazione sindacale
soggiace al filtro dell'esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale
corrispondente ad un situazione giuridicamente tutelata che trovi collegamento
nel documento che si vuole conoscere.” (sez. VI, 6 marzo 2009, n. 1351).
Nel caso di specie, proprio alla stregua dei condivisibili principi dianzi
esposti, deve rilevarsi che la posizione attiva sottesa alla pretesa all’accesso
azionata è sfornita dei superiori caratteri di concretezza, ed esattamente il
Tar si è pronunciato nel senso della infondatezza della pretesa.
A monte non emerge a quale interesse specifico e diretto risponda la richiesta
di accesso dell’appellante associazione.
Parte appellante “giustifica” detta richiesta con la tesi secondo cui
l’addestramento all’uso delle armi degli operatori di polizia costituisce
precipuo interesse della collettività, integrando momento fondamentale per
garantire che i medesimi maneggino le armi con padronanza ed evitando inutili
rischi.
Si osserva da un canto che tale circostanza non legittima il Sindacato ad
eventualmente intraprendere attività finalizzate ad incidere sul quomodo
mediante il quale l’amministrazione garantisce l’addestramento; sotto altro
profilo che, come esattamente evidenziato dal Tar, prospettare i rischi
attinenti alla circolazione stradale discendenti dalla necessità di svolgere
l’addestramento in altro sito costituisce elemento del tutto distonico
dall’interesse come prima qualificato.
Distonico e, a tacer d’altro, privo di qualsivoglia collegamento (se non
indiretto in massimo grado).
Sotto altro profilo, e per concludere sull’argomento, non è dato riscontrare nel
sistema del pubblico impiego “non contrattualizzato” italiano, un sistema
cogestorio che legittimi le associazioni sindacali ad ingerirsi in scelte
tipicamente discrezionali dell’amministrazione quali, per esempio, quella di
allocare un sito lavorativo (o, come nella ipotesi in questione, addestrativo)
in un luogo piuttosto che in un altro.
A tali inaccoglibili conclusioni, invero, ove spinto alle estreme conseguenze,
indurrebbe l’accoglimento delle tesi dell’appellante associazione sindacale.
Alla stregua delle argomentazioni sostenute nel ricorso in appello, si dovrebbe
giungere ad affermare, ad esempio, la sussistenza di un interesse rilevante
all’accesso agli atti con i quali si è deliberata la delocalizzazione di un
commissariato, ed il trasferimento dello stesso in altro sito, più distante dal
centro, perché onererebbe i dipendenti ad un più lungo percorso per raggiungerlo
(o perché, ma gli esempi potrebbero essere infiniti, ubicato in prossimità del
mare, esporrebbe i medesimi dipendenti a condizioni climatiche meno favorevoli,
etc).
Tale tesi merita la reiezione.
Per il vero, sebbene non sia stato direttamente prospettato un possibile
intervento del Giudice penale o contabile, dal complessivo contenuto del gravame
emerge in realtà la possibile ratio della richiesta di accesso in esame: quella
di svolgere un completo controllo sulle modalità di svolgimento del procedimento
relativo alla ristrutturazione del poligono, laddove si fa riferimento (pag. 3
del ricorso in appello) ai costi sostenuti dall’amministrazione per organizzare
le trasferte ed ad una conseguente non oculata spendita del pubblico denaro.
Anche tale interesse - che ben potrebbe definirsi “parainvestigativo” – esula
però dagli interessi sia dell’Associazione Sindacale che degli aderenti.
Esso, può concludersi, potrebbe agevolmente essere soddisfatto in sede di
procedimento penale o di giudizio contabile, e rientra nelle prerogative degli
organi giurisdizionali competenti eventualmente aditi vagliare la necessità di
acquisire la documentazione in premessa indicata a quei fini (si veda, in
particolare, sul punto la decisione della Sezione n. 555/06, laddove si è
puntualizzato che l’accesso non può essere un mezzo per compiere una indagine o
un controllo ispettivo, “cui sono ordinariamente preposti organi pubblici,
perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento
con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti”.).
Anche sotto tale angolo prospettico appare, pertanto, esatta e meritevole di
conferma l’appellata sentenza e non meritevole di accoglimento l’appello
proposto che, conclusivamente, deve essere respinto.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare le spese del grado, a cagione
della specificità degli elementi di fatto sottesi alla presente controversia, ed
alla natura della stessa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il
ricorso in appello indicato in epigrafe.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 luglio 2009 con
l'intervento dei Signori:
Paolo Buonvino, Presidente FF
Luciano Barra Caracciolo, Consigliere
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/01/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
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