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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO, Sez.
V, 16/07/2010, Decisione n. 4614
RIFIUTI - Abbandono di rifiuti - Proprietario del fondo ordine di rimozione
dei rifiuti in ragione della sua sola qualità - Illegittimità - Rimozione dei
rifiuti e bonifica dei siti inquinati - Differenza - Corresponsabilità solidale
del proprietario o dei titolari di diritti personali o reali di godimento
sull'area - Presupposti e limiti - C.d. responsabilità omissiva - Art. 14 d.lgs.
n. 22/1997, (oggi D. L.vo n. 156/2006 e s.m.). Ai sensi dell'art. 14 del
d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, (oggi D. L.vo n. 156/2006 e s.m.) sono illegittimi
gli ordini di smaltimento di rifiuti abbandonati in un fondo che siano
indiscriminatamente rivolti al proprietario del fondo stesso in ragione della
sua sola qualità, in mancanza di adeguata dimostrazione da parte
dell'amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di
un'esauriente motivazione (quand'anche fondata su ragionevoli presunzioni o su
condivisibili massime d'esperienza), dell'imputabilità soggettiva della condotta
(Cons. Stato, V, n. 1612/2009; C.d.S. n. 807/2008; C.d.S., VI, n. 4525/2005;
C.d.S., V, n. 136/05; C.d.S. n. 323/05). Peraltro, a differenza di quanto
previsto per la bonifica dei siti inquinati, per la rimozione dei rifiuti non è
stato previsto dal legislatore alcun onere reale a carico del proprietario, che
possa giustificare l’emanazione dell’ordinanza anche nei suoi confronti.
Inoltre, sebbene l'art. 14, comma 3, d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (applicabile "ratione
temporis") preveda la corresponsabilità solidale del proprietario o dei titolari
di diritti personali o reali di godimento sull'area ove sono stati abusivamente
abbandonati o depositati rifiuti, solo in quanto la violazione sia agli stessi
imputabile a titolo di dolo o colpa, tale riferimento va inteso, per le sottese
esigenze di tutela ambientale, in senso lato, comprendendo, quindi, qualunque
soggetto che si trovi con l'area interessata in un rapporto, anche di mero
fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una
funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima
possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia
dell'ambiente; per altro verso, il requisito della colpa postulato da tale norma
può ben consistere nell'omissione delle cautele e degli accorgimenti che
l'ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un'efficace custodia. (Cassazione
civile , sez. un., 25/02/2009 , n. 4472, in fattispecie relativa ad ordinanza
nei confronti di un consorzio di bonifica per provvedere alla rimozione,
all'avvio al recupero, allo smaltimento ed alla messa in sicurezza dei rifiuti
depositati lungo un fiume). Tuttavia, la responsabilità omissiva non può farsi
derivare, dall’assenza di atti idonei a rimuovere i rifiuti, in quanto la
condotta della rimozione dei rifiuti si pone come conseguenza dell’accertamento
della responsabilità, e la sua assenza non può costituire un antecedente logico
di tale accertamento. Con riguardo all’omessa vigilanza va rilevato che risulta,
in specie, che siano stati gli stessi proprietari a presentare formale denuncia
all’autorità giudiziaria nei confronti del responsabile dello stoccaggio. Per
cui, la presentazione della menzionata denuncia costituisce ulteriore indice
della buona fede dei proprietari e dell’assenza di addebitabilità dello
stoccaggio dei rifiuti. (conferma, sentenza del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: Sez. I
n. 01232/2000) - Pres. Piscitello - Rel. Chieppa - Comune di Genova,
rappresentato (avv. Odone e Pafundi) c. Cattaneo ed altro (avv. Cocchi e
Villani). CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 16/07/2010, Decisione n. 4614
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 04614/2010 REG.DEC.
N. 05059/2001 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 5059 del 2001, proposto da:
Comune di Genova, rappresentato e difeso dagli avv. Edda Odone, Gabriele Pafundi,
con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare 14a/4;
contro
Cattaneo Adorno Marcello, Cattaneo Adorno Giacomo, rappresentati e difesi dagli
avv. Luigi Cocchi, Ludovico Villani, con domicilio eletto presso Ludovico
Villani in Roma, via Asiago N.8;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE I n. 01232/2000, resa tra le
parti, concernente RIMOZIONE, SMALTIMENTO RIFIUTI E BONIFICA DI UN TERRENO.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2010 il Cons. Roberto
Chieppa e uditi per le parti gli avvocati Pafundi e Villani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. I signori Giacomo e Marcello Cattaneo Adorno impugnavano l'ordinanza del
Sindaco di Genova n. 328 dell'11.6.1998, avente ad oggetto l'ordine di rimuovere
e smaltire i rifiuti -costituiti da fusti e bidoni lesionati ed arrugginiti
contenenti residui di lavorazione industriale, stoccati su terreno di loro
proprietà.
Con sentenza n. 1232/2000 il Tar della Liguria accoglieva il ricorso, ritenendo
che - ai sensi dell'art. 14, comma 3 del D. lgs. n. 22/97 - il soggetto
obbligato ad effettuare lo smaltimento dei rifiuti non sarebbe il proprietario
dell'area ove gli stessi sono stati accumulati, bensì il responsabile effettivo
dell'abuso, che, nel caso di specie, sarebbe stato l'affittuario,
successivamente deceduto.
Il comune di Genova ha proposto ricorso in appello avverso tale sentenza per i
motivi che saranno di seguito esaminati.
I signori Giacomo e Marcello Cattaneo Adorno si sono costituiti in giudizio,
chiedendo la reiezione del ricorso.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’oggetto del presente giudizio è costituito da una contestazione concernente
il soggetto obbligato a provvedere alla rimozione e allo smaltimento di rifiuti
rinvenuti su un determinato fondo.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che, in base all'art. 14, comma 3 del D.
lgs. n. 22/97, il proprietario del terreno su cui sono stati abbandonati i
rifiuti è responsabile dell'abuso, in solido con il soggetto che ha commesso il
fatto illecito - ed eventualmente da solo se quest'ultimo resta sconosciuto -
esclusivamente allorquando, ai fini della commissione dell'illecito, gli si
possa imputare un comportamento doloso o colposo, non riscontrato nel caso di
specie.
Il Comune di Genova contesta tale statuizione e deduce che:
- non è mai stato accertato che lo stoccaggio dei fusti sul terreno in questione
sia avvenuto ad opera del signor Paggi, precedente conduttore del bene;
- sussisterebbe una responsabilità dei proprietari quanto meno sotto il profilo
dell’omessa vigilanza e dell’omissione di atti idonei a rimuovere i rifiuti
pericolosi;
- è erroneo il riferimento, contenuto nella sentenza impugnata, ad un precedente
sfavorevole per il Comune dello stesso Tar, in quanto la sentenza n. 795/98 si
limita a dichiarare la improcedibilità in relazione ad altro ricorso;
- il Tar ha omesso di valutare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di
primo rado per omessa notificazione agli eredi del signor Paggi.
Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono prive di
fondamento.
Innanzitutto, va rilevato che l’eccezione di inammissibilità del ricorso di
primo grado non può essere condivisa, in quanto con detto ricorso è stata
impugnata una ordinanza lesiva nei confronti degli odierni appellati, in
relazione alla quale non sussiste alcuna effettiva posizione di controinteresse,
non potendo derivare tale situazione dalla mera proposizione di un motivo, con
cui si sostiene l’assenza di responsabilità nello stoccaggio dei rifiuti e che
tale responsabilità sarebbe già stata accertata in capo ad altro soggetto.
L’accoglimento del motivo, infatti, determina l’accertamento dell’assenza di
responsabilità dei proprietari e non può essere idoneo a fare stato nei
confronti di altri soggetti.
Ciò premesso, si rileva che il principio di diritto, affermato dal Tar, è
corretto, alla luce del contenuto dell'art. 14, del d.lgs. 5 febbraio 1997 n.
22, che stabilisce che “L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul
suolo e nel suolo sono vietati” e che “Fatta salva l'applicazione delle sanzioni
di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è
tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei
rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e
con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali
tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”.
Al riguardo, la giurisprudenza ha affermato che, ai sensi dell'art. 14 del
d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, sono illegittimi gli ordini di smaltimento di
rifiuti abbandonati in un fondo che siano indiscriminatamente rivolti al
proprietario del fondo stesso in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza
di adeguata dimostrazione da parte dell'amministrazione procedente, sulla base
di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione (quand'anche fondata
su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d'esperienza),
dell'imputabilità soggettiva della condotta (Cons. Stato, V, n. 1612/2009; n.
807/2008; VI, n. 4525/2005; V, n. 136/05; n. 323/05).
Peraltro, a differenza di quanto previsto per la bonifica dei siti inquinati,
per la rimozione dei rifiuti non è stato previsto dal legislatore alcun onere
reale a carico del proprietario, che possa giustificare l’emanazione
dell’ordinanza anche nei suoi confronti.
La necessità dell’accertamento della colpa del proprietario è, peraltro,
affermata anche dalla giurisprudenza più recente, richiamata dal comune
appellante all’odierna discussione; è stato rilevato che, in tema di abbandono
di rifiuti, sebbene l'art. 14, comma 3, d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22
(applicabile "ratione temporis") preveda la corresponsabilità solidale del
proprietario o dei titolari di diritti personali o reali di godimento sull'area
ove sono stati abusivamente abbandonati o depositati rifiuti, solo in quanto la
violazione sia agli stessi imputabile a titolo di dolo o colpa, tale riferimento
va inteso, per le sottese esigenze di tutela ambientale, in senso lato,
comprendendo, quindi, qualunque soggetto che si trovi con l'area interessata in
un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso
imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad
evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti
nocivi per la salvaguardia dell'ambiente; per altro verso, il requisito della
colpa postulato da tale norma può ben consistere nell'omissione delle cautele e
degli accorgimenti che l'ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un'efficace
custodia. (Cassazione civile , sez. un., 25 febbraio 2009 , n. 4472, in
fattispecie relativa ad ordinanza nei confronti di un consorzio di bonifica per
provvedere alla rimozione, all'avvio al recupero, allo smaltimento ed alla messa
in sicurezza dei rifiuti depositati lungo un fiume).
Nel caso di specie, tuttavia, mancano elementi per poter accertare anche tale
responsabilità “in senso lato”, in quanto il Comune non ha fornito indizi
concreti per poter addebitare ai proprietari dell’area una qualche omissione.
In primo luogo, tale responsabilità omissiva non può farsi derivare, come
sostenuto dal comune, dall’assenza di atti idonei a rimuovere i rifiuti, in
quanto la condotta della rimozione dei rifiuti si pone come conseguenza
dell’accertamento della responsabilità, e la sua assenza non può costituire un
antecedente logico di tale accertamento.
Con riguardo all’omessa vigilanza va rilevato in primo luogo che risulta che
siano stati gli stessi proprietari a presentare formale denuncia all’autorità
giudiziaria nei confronti del responsabile dello stoccaggio.
Inoltre, con sentenza del Tribunale penale di Genova n. 3997/05 gli odierni
appellati sono stati assolti per non aver commesso il fatto dall’imputazione di
aver realizzato sul loro terreno una discarica di rifiuti; il giudice penale ha
evidenziato che gli elementi raccolti non consentivano di accertare la
responsabilità dei proprietari dell’area; che dalle testimonianze era emerso che
l’attività degli imputati di natura immobiliare non aveva alcun nesso con le
caratteristiche dei rifiuti abbandonati e che la presentazione della menzionata
denuncia costituisce ulteriore indice della buona fede dei proprietari e
dell’assenza di addebitabilità dello stoccaggio dei rifiuti.
In presenza di tale accertamento non sono sufficienti a dimostrare la
responsabilità delle parti appellate le considerazioni svolte (in astratto) dal
Comune circa l’omessa vigilanza, in quanto si tratta di argomentazioni che
condurrebbero sempre ad addossare la responsabilità solidale ai proprietari dei
beni, mentre - come già evidenziato - la disciplina - ratione temporis
applicabile - richiedeva l’accertamento della colpa.
Risultano, dunque, ininfluenti le questioni sollevate dall’appellante circa il
contenuto della precedente sentenza del Tar e circa l’assenza di un definitivo
accertamento della responsabilità del signor Paggi (nel frattempo deceduto), in
quanto ciò che rileva è unicamente l’insussistenza dei presupposti per accertare
la colpa e, quindi, la responsabilità dei proprietari.
Deve, quindi, essere confermato l’annullamento dell’atto impugnato, disposto dal
Tar.
3. In conclusione, il ricorso in appello deve essere respinto.
In considerazione della peculiarità in fatto della controversia, ricorrono i
presupposti per compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge il
ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2010 con
l'intervento dei Signori:
Calogero Piscitello, Presidente
Filoreto D'Agostino, Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere, Estensore
Roberto Capuzzi, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/07/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
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