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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO Sez. V,
02/08/2010, Sentenza n. 5070
DIRITTO URBANISTICO - Nuovi strumenti programmatori - Stato di fatto del
territorio e degli immobili - Rilevanza - Fattispecie. In materia
urbanistica, chi adotta nuovi strumenti programmatori deve tener conto dello
stato di fatto del territorio e degli immobili allorquando quest’ultimo trovi la
propria legittimazione giuridica in atti provenienti dalla stessa pubblica
Amministrazione. Fattispecie: diniego autorizzazione attivita' di sosta di suini
di allevamento. (annulla T.A.R. ABRUZZO - L'AQUILA: SEZIONE I n. 00020/2009)
Pres. Piscitello - Est. D'Agostino - Curti (avv. Camerini e Rossi) c. Comune di
Fagnano Alto (avv. Giuliani). CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 02/08/2010, Sentenza
n. 5070
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Atto e funzioni affidate per incarico alla
ripartizione tecnica - Sostituzione del Sindaco e del segretario comunale -
Illegittimità - Fattispecie. Non sussiste la legittimazione del Sindaco e
del segretario comunale a sottoscrivere un atto che dovrebbe promanare dalla
ripartizione tecnica (o da ufficio di analoga posizione ordinamentale). La
competenza del segretario comunale sussisterebbe, solo, in carenza di
qualsivoglia soggetto incaricato dello svolgimento del servizio tecnico. Nel
caso di specie risulta che tali funzioni sono affidate per incarico a un
ingegnere, unico soggetto titolato a manifestare la volontà dell’Amministrazione
comunale in subiecta materia. Ne consegue l’incompetenza del segretario
comunale, a prescindere dal problema se la sottoscrizione di quest’ultimo sul
provvedimento avesse finalità di compartecipazione all’atto o di semplice
autentica della sottoscrizione del sindaco per un atto che normalmente esorbita
dalle funzioni di quello. (annulla T.A.R. ABRUZZO - L'AQUILA: SEZIONE I n.
00020/2009) Pres. Piscitello - Est. D'Agostino - Curti (avv. Camerini e Rossi)
c. Comune di Fagnano Alto (avv. Giuliani). CONSIGLIO DI STATO Sez. V,
02/08/2010, Sentenza n. 5070
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 05070/2010 REG.DEC.
N. 08384/2009 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 8384 del 2009, proposto da:
Ferdinando Curti, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Camerini, Adriano
Rossi, con domicilio eletto presso Adriano Rossi in Roma, viale delle Milizie 1;
contro
Comune di Fagnano Alto, rappresentato e difeso dall'avv. Gabriella Giuliani, con
domicilio eletto presso Monaldo Mancini in Roma, via Gallia,86; Azienda Usl di
L'Aquila;
nei confronti di
Federico Rosati, Filippo Rosati; Flavia Lattanzi Benvenuti, rappresentato e
difeso dall'avv. Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso Maria
Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele 349;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - L'AQUILA: SEZIONE I n. 00020/2009, resa tra
le parti, concernente DINIEGO AUTORIZZAZIONE ATTIVITA' DI SOSTA DI SUINI DI
ALLEVAMENTO.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Fagnano Alto e di Flavia
Lattanzi Benvenuti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2010 il Cons. Filoreto
D'Agostino e uditi per le parti gli avvocati Rossi, Stella Richter, su delega
dell' avv. Giuliani, e Sandulli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso radicato nel ruolo generale del Tribunale amministrativo regionale
per l’Abruzzo - sede de L’Aquila al n. 536/2006, il Sig. Rovo Giuseppe, titolare
di ditta individuale di allevamento e commercio di animali vivi, ha impugnato il
diniego oppostogli dal Comune di Fagnano Alto di autorizzazione per il ricovero
temporaneo di animali vivi destinati al commercio presso il capannone ad uso
stalla, in contrada Vicenne della Frazione Ripa, concessogli in comodato dal
proprietario (anch’egli ricorrente) Sig. Fernando Curti, il quale in detto
immobile, appositamente costruito, svolge attività di allevamento suini.
A sostegno della domanda il signor Rovo ha precisato che il competente servizio
della AUSL aveva dato l’autorizzazione per la sosta di suini da allevamento,
entro il limite di 150 capi, con la prescrizione di procedere alla sistematica
pulizia e disinfezione dei box di ricovero e alla periodica rimozione del
letame.
Con l’atto impugnato, proveniente dal Sindaco e dal Segretario Comunale di
Fagnano l’autorizzazione amministrativa non veniva concessa in quanto la
distanza intercorrente tra il fabbricato adibito a stalla di sosta e le
abitazioni della frazione Ripa sarebbe risultata inferiore a 250 metri, per cui
“la predetta stalla non risulta situata in località idonea dal punto di vista
urbanistico, pur avendo i requisiti igienico - sanitari”.
Con altra nota (del 05.07.2005) il Sindaco ed il Segretario anzidetto
comunicavano, che in ordine alla porcilaia, della quale si chiedeva la
riattivazione, non risultava comunicata nel termine dei previsti 30 giorni la
dismissione dell’attività.
Peraltro essendo ormai decaduta la originaria attività di allevamento maiali,
erano state autorizzate nella frazione delle attività turistico ricettive
incompatibili con la attività predetta.
Con nota 02.08.2006 venivano, da parte ricorrente rappresentate le ragioni della
illegittimità del diniego di autorizzazione.
Ma il Comune, sebbene sollecitato, rifiutava l’annullamento o la revoca del
provvedimento adottato nei confronti del Sig. Rovo Giuseppe.
Con atto di proposizione di motivi aggiunti i ricorrenti esponevano che, a
seguito di accesso, il Comune aveva reso noto di aver rilasciato: un permesso di
costruire al Sig. Filippo Rosati per la ristrutturazione di civile abitazione
(attività ricettiva extra alberghiera) in frazione Ripa; un permesso di
costruire al Sig. Federico Rosati per la realizzazione di un ristorante tipico
mediante recupero di locali.
Detti provvedimenti, ritenuti lesivi nei confronti degli istanti che intendono
salvaguardare i diritti derivanti dalla preesistenza della stalla,
legittimamente costruita da circa trenta anni, sono stati quindi impugnati dai
ricorrenti con i predetti motivi aggiunti.
Con atto di proposizione di ulteriori motivi aggiunti, notificato anche ai
sigg.ri Filippo e Federico Rosati nonché alla sig.ra Flavia Lattanzi, come pure
alla s.n.c. E.D.I.L.GIAIMO, i ricorrenti impugnavano il permesso di costruire
n.17/06, rilasciato il 21.06.2006 alla s.n.c. EDILGIAIMO per la realizzazione di
un centro residenziale e commerciale nella frazione Ripa, a pochi metri dalla
stalla del ricorrente Curti.
Con successivo ricorso (n.198/2007) il Sig. Ferdinando Curti chiedeva
l’annullamento dell’ordinanza n. 5/2007, notificata il 13.03.2007, con la quale
il Sindaco di Fagnano Alto ordinava al ricorrente la immediata sospensione
dell’attività, con divieto di introdurre suini nella stalla di sua proprietà, in
frazione Villa di Ripa, e di eseguire gli adeguamenti elencati nell’ordinanza
stessa entro il termine di 3 mesi; decorso il quale ed in difetto di
ottemperanza il Comune avrebbe provveduto “alla bonifica dell’impianto con
rivalsa delle spese nei confronti della proprietà; intendendo decaduto
l’esercizio della attività.
Seguiva la proposizione di motivi aggiunti
Il Tribunale amministrativo adito, con la sentenza in epigrafe, disponeva in via
preliminare la riunione dei ricorsi e, nel merito, li respingeva.
Avverso quella pronuncia ha proposto appello il signor Ferdinando Curti
lamentando la totale erroneità della medesima. Si sono costituiti sia il Comune
di Fagnano Alto sia la signora Flavia Lattanzi Benvenuti che concludono per la
reiezione del gravame.
DIRITTO
L’appello è fondato.
La disamina delle questioni prospettate va preceduta, per una migliore
comprensione, da brevi richiami in fatto su circostanze pacifiche inter partes o
comunque acquisite agli atti del processo.
Dagli atti offerti in comunicazione emerge chiaramente che:
- la stalla del signor Ferdinando Curti fu edificata in forza di concessione
edilizia n. 20 dell’11 agosto 1978 e che l’immobile fu dichiarato agibile il
successivo 4 dicembre del medesimo anno;
- il predetto locale fu dotato di impianto di depurazione degli scarichi giusta
concessione edilizia n. 5 del 19 aprile 1990;
- in quel capannone il signor Curti ha sempre esercitato l’attività di
allevamento suini;
- il signor Rovo ha richiesto, nel 2006, autorizzazione sanitaria per il
ricovero temporaneo di animali vivi presso il medesimo capannone (stalla di
sosta);
- l’ASL de L’Aquila, dopo aver effettuato sopralluogo sull’impianto e averne
constata la sostanziale conformità, ha rilasciato, per quanto di competenza, la
richiesta autorizzazione sanitaria.
Le doglianze dell’appellante vanno conseguentemente misurate alla stregua degli
elementi di fatto appena elencati.
Tutti e tre i motivi dedotti avverso il provvedimento di diniego opposto al
signor Rovo sono fondati.
Il primo mezzo concerne il mancato rispetto del disposto dell’articolo 10 bis
della legge 7 agosto 1990, n. 241, ritenuto superabile dal Comune di Fagnano
Alto sul rilievo che la vicenda non avrebbe potuto avere esito diverso, attesa
l’irremovibilità della decisione attuata.
Se con questa formula il Comune appellato ha inteso dare una giustificazione
giuridica all’affermazione di volontà pura o se, per contro, ha ritenuto di
poter dimostrare, anche in via successiva, la vincolatività e, per questo, l’irretrattabilità
delle proprie statuizioni, è certo, comunque che lo stesso ha mosso e muove da
un presupposto erroneo, costituito dal fatto di ritenere non consentita
l’attività di stalla per profili eminentemente urbanistici.
Quanto ritenuto dal Comune non trova invero giustificazione di sorta, posto che
la stalla dell’appellante era stata edificata giusta concessione edilizia
rilasciata dal sindaco pro tempore del Comune di Fagnano Alta nell’ormai lontano
1978 e che un immobile legittimamente inserito nel territorio non perde tale sua
qualità in esito alle modifiche imposte dagli strumenti urbanistici.
Vale, semmai, la regola contraria che chi adotta nuovi strumenti programmatori
debba tener conto dello stato di fatto del territorio e degli immobili
allorquando quest’ultimo trovi la propria legittimazione giuridica in atti
provenienti dalla stessa pubblica Amministrazione.
Ciò vale, in particolare, quando le modificazioni territoriali siano preordinate
a uno sviluppo edilizio e turistico nel quale si possa individuare un interesse
non meramente morale dell’amministratore comunale, che risulta essere stato
parte venditrice degli immobili destinati all’intervento edificatorio.
A prescindere da questi rilievi, che pure potrebbero acquisire specifica
rilevanza, è comunque certo che l’affermazione di irretrattabilità della
decisione è erronea e priva di giustificazioni, posto che l’atto non solo non
era dovuto, ma anche in palese contrasto con atti legittimamente formati dal
medesimo Comune appellato.
Altrettanto fondato è il secondo motivo che contesta la legittimazione del
Sindaco e del segretario comunale a sottoscrivere un atto che dovrebbe promanare
dalla ripartizione tecnica (o da ufficio di analoga posizione ordinamentale).
I soggetti muniti di potere “politico” sono stati esclusi fin dalla legge 8
giugno 1990, n. 142, ma ancor più esplicitamente dal decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, dal compimento di atti gestionali.
Nel caso di specie il sindaco di Fagnano Alta, titolare di un interesse quanto
meno morale alla realizzazione dell’intervento edilizio sui terreni da lui
venduti, ha sottoscritto un atto che si poneva fuori dalle sue competenze
istituzionali.
La competenza del segretario comunale sussisterebbe, per contro, in carenza di
qualsivoglia soggetto incaricato dello svolgimento del servizio tecnico. Nel
caso di specie risulta che tali funzioni sono affidate per incarico a un
ingegnere, unico soggetto titolato a manifestare la volontà dell’Amministrazione
comunale in subiecta materia.
Ne consegue l’incompetenza del segretario comunale, a prescindere dal problema
se la sottoscrizione di quest’ultimo sul provvedimento avesse finalità di
compartecipazione all’atto o di semplice autentica della sottoscrizione del
sindaco per un atto che normalmente esorbita dalle funzioni di quello.
Relativamente al terzo motivo sembra sufficiente il richiamo a quanto osservato
nel contesto della prima doglianza: la piena conformità urbanistica della stalla
del signor Curti impone di negare ogni fondamento alla tesi seguita dal Comune,
posto che, come puntualmente sottolineato dalla difesa dell’appellante,
l’articolo 72 della legge 12 aprile 1983, n. 18 disciplina le distanze che le
nuove costruzioni debbono mantenere rispetto a preesistenti ambiti: il che è
palesemente estraneo al caso di specie.
Le considerazioni che precedono consentono di ritenere del tutto assorbiti i
numerosi motivi aggiunti riproposti in sede d’appello.
Parimenti fondato è l’appello nella parte nella quale denuncia le non corrette
conclusioni assunte dal Giudice di prime cure in ordine all’impugnazione
dell’ordinanza sindacale che disponeva la sospensione dell’attività espletata
dal signor Curti, con divieto di introdurre suini nella stalla di sua proprietà
e l’esecuzione degli adeguamenti elencati nell’ordinanza stessa nel termine di
tre mesi, con intimazione che, in difetto, si sarebbe proceduto alla bonifica
dell’impianto, intendendosi peraltro decaduto l’esercizio dell’attività.
Per giungere a tali conclusioni il Sindaco di Fagnano Alta si è avvalso solo
parzialmente dell’opera della ASL e ha affidato incarichi a soggetti di fiducia
dell’Amministrazione in un contesto sicuramente estraneo alle competenze
specifiche e positivamente riservate ai servizi veterinari della ASL.
Premesso che l’operato di soggetto diverso dal competente servizio della ASL non
assume alcun rilievo in un contesto nel quale la legislazione assegna esclusiva
competenza agli organi preposti alla tutela della salute (si versa in materia di
tutela di valori superprimari, salvaguardata, nel caso in esame, dal comma 2
dell’articolo 17 della legge 7 agosto 1990, n. 241), restano da esaminare le
conclusioni assunte dalla relazione del direttore del servizio veterinario di
igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche.
Tali conclusioni, apparentemente sfavorevoli al Curti, sono state contestate sia
dal responsabile del Settore veterinario della ASL sia dai direttori del
servizio veterinario di sanità animale. Con tali documenti si è escluso
qualsiasi manchevolezza sia sotto il profilo igienico, sia con riguardo
all’accreditamento per la Malattia Vescicolare Suini. Va peraltro ricordato che
la disposta rimozione di pannelli di amianto, della quale il Comune di Fagnano
reclama, ora, l’attuazione, è stata effettuata anni prima a cura
dell’appellante, come lo stesso ha potuto documentalmente dimostrare.
Giova peraltro sottolineare come nell’atto impugnato con il primo ricorso (n.
532/2006) lo stesso Comune di Fagnano avesse dato atto che la stalla era in
possesso dei requisiti igienico sanitari.
A distanza di nemmeno un anno, la situazione prima ritenuta del tutto regolare
dal punto di vista igienico veterinario, viene sottoposta a ogni genere di
disamina per dimostrare una verità obiettivamente contraria a quella assunta nel
provvedimento dell’anno precedente.
Sono sufficienti questi fatti per inquadrare i provvedimenti impugnati con il
secondo gravame siccome apertamente elusivi dell’obbligo di correttezza ed
imparzialità che dovrebbe gravare sull’amministrazione e a colorarne il contegno
in funzione degli interessi edilizi da realizzare nella zona.
A questa stregua ottengono favorevole scrutinio i motivi aggiunti elencati sub
1, 3, 4 e 5, come riprodotti nell’atto di appello.
Può invero affermarsi che:
a) il provvedimento adottato dal Sindaco per gli adempimenti relativi all’igiene
della stalla (ancorché sostanzialmente privi dei presupposti come sopra notato)
non erano di tale urgenza da impedire il rispetto delle regole stabilite
dall’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche alla luce della
circostanza che meno di un anno prima lo stesso sito era stato ritenuto conforme
ai requisiti igienico sanitari (motivo aggiunto sub I)
b) l’eccesso di potere per falsità della causa e falsità dei presupposti nonché
per violazione del principio di buona fede, correttezza ed imparzialità
dell’azione amministrativa risulta in modo esplicito dalle considerazioni sopra
svolte (motivo aggiunto sub III);
c) è stata violata la regola propria dell’ordinamento sanitario che i relativi
provvedimenti vadano presi sulla base di pareri resi dagli organi muniti della
necessaria e non sostituibile competenza tecnica (motivo sub IV).
Le spese seguono la soccombenza e, tenuto conto del contegno complessivo delle
parti, sono liquidate in complessivi euro 9.000.= e sono poste a totale carico
del Comune di Fagnano Alta
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione quinta accoglie
l’appello e, in riforma della sentenza appellata, annulla gli atti già impugnati
in primo grado, condannando l’Amministrazione comunale appellata alle spese del
giudizio come in motivazione.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2010 con
l'intervento dei Signori:
Calogero Piscitello, Presidente
Filoreto D'Agostino, Consigliere, Estensore
Aldo Scola, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere
Roberto Capuzzi, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/08/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci con altre
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