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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO, Sez.
V, 28 ottobre 2010, Sentenza n. 7631
APPALTI - Offerta anomala - Verifica - Artt. 87 e 88, d.lgs. n. 163/2006. La
verifica dell’anomalia, alla stregua dei parametri di riscontro di cui agli
artt. 87 e 88, del d.lgs. n. 163/2006, deve svolgersi, con valutazione globale
previa attendibilità dell’analisi dei prezzi redatta dall’interessata offerente.
Di regola, la verifica dell'offerta anomala si estrinseca in un sub-procedimento
formalmente distinto rispetto a quello ad evidenza pubblica diretto
all'aggiudicazione, anche se ad esso collegato (C.S., sez. VI, 3/4/2002 n.
1853). (conferma e dichiara improcedibile l’appello incidentale T.a.r. Campania,
Napoli, sezione VIII, 23/03/2010 n. 1589), Pres. Baccarini - Rel. Scola - Fontana Costruzioni s.p.a. (avv. Capasso) c. comune di Napoli (avv.ti Pulcini e Tarallo). CONSIGLIO DI STATO,
Sez. V, 28 ottobre 2010, Sentenza n. 7631
APPALTI - Gara d’appalto di opera pubblica - Anomalia delle offerte -
Verifica giurisdizionale dell'anomalia - D.L.vo n. 163/2006. La motivazione
della valutazione effettuata circa l'anomalia delle offerte in una gara
d’appalto di opera pubblica costituisce l'elemento decisivo ai fini della
verifica giurisdizionale, in quanto permette un controllo sulla logicità della
stessa, senza possibilità per il giudice di sostituirsi alla p.a. o trasmodare
nelle determinazioni che appartengono al merito dell'azione amministrativa.
Pertanto, in tema di anomalia, compito primario del giudice è quello di
verificare se il potere amministrativo sia stato tecnicamente esercitato in modo
conforme ai criteri di logicità, congruità, razionalità e corretto apprezzamento
dei fatti. Sicché, nella verifica dell'anomalia, l'esito della gara può essere
travolto dalla pronuncia del giudice amministrativo solo quando il giudizio
negativo sul piano dell'attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza
ed incidenza complessiva, rendano l'intera operazione economica non plausibile
e, per l'effetto, non suscettibile di accettazione da parte della stazione
appaltante, a causa dei residui dubbi circa l'idoneità dell'offerta, insidiata
da indici strutturali di carente affidabilità, a garantire l'efficace
perseguimento dell'interesse pubblico (C.S., sez. VI, dec. 3/5/2002 n. 2334).
(conferma e dichiara improcedibile l’appello incidentale T.a.r. Campania,
Napoli, sezione VIII, 23/03/2010 n. 1589), Pres. Baccarini - Rel. Scola - Fontana Costruzioni s.p.a. (avv. Capasso) c. comune di Napoli (avv.ti Pulcini e Tarallo). CONSIGLIO DI STATO,
Sez. V, 28/10/2010, Sentenza n. 7631
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 07631/2010 REG.SEN.
N. 02646/2010 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso r.g.n. 2646/2010, proposto da:
Fontana Costruzioni s.p.a., in proprio e quale capogruppo A.t.i., A.t.i. -
Società Consorzio Costruttori, A.t.i. - Centro Casa Sud, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall'avv. Biagio
Capasso, con domicilio eletto presso lo studio legale Terracciano-Di Bonito, in
Roma, largo Arenula, 34;
contro
comune di Napoli, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Anna Pulcini e Giuseppe Tarallo, con domicilio eletto presso lo studio
del dr. Gian Marco Grez, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
Commissione di gara per affidamento dei lavori relativi alla realizzazione di
144 alloggi e R.u.p. della gara per affidamento di detti lavori, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti in carica, n.c.;
Lavori Generali s.p.a., in proprio e quale mandataria A.t.i., A.t.i. - Edilgest
s.p.a., anche in proprio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in
carica, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giancarlo Navarra e Bruno Cimadomo,
con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, piazzale di Porta Pia,
121;
per la riforma
del dispositivo di sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, sezione VIII, n.
00013/2010, e della successiva sentenza della stessa sezione 23 marzo 2010 n.
1589, resi tra le parti e concernenti l’affidamento dei lavori di realizzazione
di 144 alloggi, a completamento di un intervento e.r.p., e connessa richiesta
risarcitoria.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Napoli, della Lavori
Generali s.p.a., in proprio e quale mandataria A.t.i., e dell’A.t.i. - Edilgest
s.p.a., anche in proprio;
visti tutti gli atti e le memorie di causa;
relatore, nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2010, il Consigliere di
Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, gli avv.ti Scaringella, per delega
dell'avv. Capasso, Pulcini e Vaccarella, per delega dell'avv. Navarra;
ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.
FATTO
A) - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, le società ricorrenti
impugnavano, chiedendone l’annullamento, gli atti relativi alla procedura di
gara per l’affidamento dei lavori relativi alla “realizzazione di 144 alloggi a
completamento dell’intervento di E.R.P. di Ponticelli ex campo 4 del piano di
zona ex L. 167/62, insistente sull’area compresa nel sub-ambito di attuazione
del P.R.U. di Ponticelli”.
Le originarie ricorrenti sostenevano che il giudizio di congruità espresso in
merito all’offerta dell’A.t.i. controinteressata avrebbe dovuto ritenersi
illegittimo, sia per l’irritualità delle giustificazioni prodotte, sia perché
sarebbe stata insufficiente ed inadeguata la verifica operata dalla stazione
appaltante, in sede di esame dell’affidabilità dell’offerta.
Questi gli atti impugnati:
- determinazione dirigenziale n. 7 del 4 febbraio 2009, recante l’aggiudicazione
definitiva, in favore dell’a.t.i. Lavori Generali, dell’appalto di lavori per la
realizzazione di 144 alloggi a completamento dell’intervento di E.R.P. di
Ponticelli;
- nota del 20 febbraio 2009 di comunicazione dell’intervenuta aggiudicazione;
- verbale di aggiudicazione provvisoria del 22 dicembre 2008;
- nota del 12 dicembre 2008, recante le valutazioni conclusive formulate a
seguito della verifica dell’anomalia dell’offerta dell’a.t.i. aggiudicataria;
- nota del R.u.p. del 17 novembre 2008 di richiesta di giustificazione, ove
lesiva;
- ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi il verbale
di consegna dei lavori ed il relativo contratto.
B) - I relativi vizi si sarebbero riflessi sulla graduatoria redatta dalla
stazione appaltante e sul provvedimento di aggiudicazione della gara a favore
della controinteressata, che avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, con
conseguente collocazione dell’originaria ricorrente nella posizione di prima
graduata.
Si costituivano in giudizio l’amministrazione resistente e l’A.t.i.
controinteressata che, con proprie memorie difensive, chiedevano una
declaratoria d’inammissibilità ed il rigetto del gravame introduttivo.
I primi giudici respingevano il ricorso e la domanda risarcitoria, in mancanza
del presupposto di un danno ingiusto connesso all’azione amministrativa
asseritamente considerata lesiva.
Il dispositivo, subito pubblicato ratione materiae, veniva prontamente
impugnato dall’A.t.i. soccombente in prime cure che, in caso di esclusione dalla
gara dell’aggiudicataria, terza classificata, sarebbe risultata vittoriosa, come
quarta graduata con la prima offerta non anomala, per cui deduceva:
- errore di giudizio e violazione degli artt. 87, 88, 89 e ss., d.lgs n.
163/2006; del d.P.R. n. 554/1999; della legge n. 241/1990; difetto istruttorio e
motivazionale; erroneità e travisamento; eccesso di potere, illogicità ed
incongruità, in particolare, quanto alle giustificazioni trasmesse dall’impresa
aggiudicataria e sottoscritte solo dalla capogruppo e non dalla mandante
Edilgest;
- con richiesta risarcitoria pari ad oltre due milioni di euro, di cui euro
1.286.835,88, oltre a rivalutazione istat ed interessi legali, nonché
forfettizzato danno emergente pari al 2% dell’importo a base d’asta offerto
dall’impresa, più le spese affrontate per partecipare all’asta medesima ed il
danno da perdita di chances, calcolato ex art. 1226, c.c..
C) - Si costituivano in giudizio la Lavori generali s.p.a., il comune di Napoli
e l’A.t.i.-Edilgest s.p.a., che si opponevano all’appello ed alla connessa
istanza cautelare (poi abbandonata).
La prima eccepiva, in particolare, l’inammissibilità delle censure di primo
grado, meramente riproposte in sede di gravame, e l’infondatezza dell’appello
(v. C.S., sezione IV, dec. n. 2929/2009; sezione VI, dec. n. 384/2010), quanto
all’asserita anomalia delle offerte (v. C.S., sezione V, dec. n. 1029/2010),
disattesa con motivazione legittimamente limitabile anche ai soli richiami per
relationem, in rapporto a lavori già in avanzato stato di completamento,
previo contratto già stipulato, come nella specie.
La causa passava in decisione ma veniva poi cancellata dal ruolo, su richiesta
dell’appellante che impugnava, con motivi aggiunti analoghi a quelli già
esposti, la sentenza pubblicata a seguito del relativo dispositivo.
La Lavori generali s.p.a. ed il comune di Napoli depositavano memorie
riepilogative, in cui si evidenziava come l’attuale appellante avesse
incondizionatamente accettato tutto quanto contenuto nel bando di gara e nel
capitolato speciale d’appalto.
Da parte sua, la Fontana Costruzioni appellante insisteva nelle proprie
argomentazioni difensive pure in apposita memoria conclusionale.
All’esito della nuova pubblica udienza di discussione la vertenza passava in
decisione.
DIRITTO
Può prescindersi dall’esame di tutte le preliminari questioni attinenti
all’eccepita inammissibilità del gravame, che risulta infondato nel merito e va,
dunque respinto, potendosene esaminare le censure introduttive (concernenti il
dispositivo) congiuntamente ai successivi motivi aggiunti (attinenti alla
sopravvenuta sentenza), in quanto sostanzialmente si tratta delle medesime
doglianze.
I) - La contestata inidoneità, per un certo aspetto e sotto il profilo
oggettivo, concerneva la documentazione integrativa presentata dalla parte
controinteressata in sede di procedimento in contraddittorio, a mezzo di
giustificazioni di complemento, ex artt. 86 e ss., d.lgs. n. 163/2006, onde
verificare la congruità e l’affidabilità dell’offerta, senza alcuna diretta
incidenza sull’assunzione di vincolo e d’impegno da parte delle imprese
concorrenti; inoltre, in una prospettiva soggettiva, la stessa risultava
sottoscritta da un soggetto legale rappresentante di entrambe le società al
momento dell’espletamento della gara: come emergeva dalla documentazione di gara
in atti (certificati camerali delle due società, istanza di partecipazione ed
offerta), la medesima persona fisica rivestiva la qualità di amministratore
unico della società mandataria e di presidente del consiglio di amministrazione,
con poteri di amministrazione e rappresentanza esterna, della società mandante.
Dunque, la sottoscrizione della documentazione in questione da parte di
quest’ultimo e la peculiare funzione integrativa assunta dalla stessa rispetto
alla non modificabilità dell’offerta non potevano che rendere priva di pregio la
doglianza in esame, a nulla rilevando gli elementi indiziari di segno opposto
invocati, in particolare, in rapporto alla mancata apposizione del timbro della
società mandante in corrispondenza della contestata firma ed alla produzione in
duplice copia, distintamente sottoscritta, dell’ulteriore documentazione
richiesta dal bando, in quanto non solo controbilanciati da ulteriori elementi
sintomatici di segno contrario (come la trasmissione della citata documentazione
su carta intestata ad entrambe le società), ma perché, in assenza di puntuali
indicazioni al riguardo della lex specialis, configurabili come
integranti profili di mera irregolarità inidonei ad incidere sulla validità
delle giustificazioni fornite, a proposito di che - tra l’altro - nessuno ha
ipotizzato alcuna possibile falsità delle sottoscrizioni stesse né la loro
riferibilità a persona fisica eventualmente non coincidente con quella de qua:
il che basta a far condividere le conclusioni esposte dai primi giudici.
II) - Altrettanto deve dirsi per l’esito del giudizio di congruità, operato
dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’asserita anomalia, mediante
giustificazioni relative all’offerta aggiudicataria.
Dal complessivo tenore della lex specialis (punto III.1.2., lett. b) -
“modalità di determinazione del corrispettivo” -; capo III.2 - “condizioni di
partecipazione” - ; punto IV.2.1. – “criterio di aggiudicazione” - del bando)
emerge la scelta, da parte della stazione appaltante, del criterio di
aggiudicazione secondo il prezzo più basso, ex art. 82, secondo comma, lett. a),
d.lgs. n. 163/2006 (ribasso sull’elenco dei prezzi posto a base di gara).
Pertanto, la verifica dell’anomalia, alla stregua dei parametri di riscontro di
cui agli artt. 87 e 88, citato d.lgs. n. 163/2006, avrebbe dovuto svolgersi,
come nella specie (in cui il R.u.p., nella sua relazione finale, riferiva di una
“valutazione globale nel suo insieme, … frutto di una verifica di carattere
tecnico delle singole componenti dell’offerta, tenendo anche conto
dell’incidenza percentuale delle voci analizzate, sull’importo complessivo
dell’offerta”), con valutazione globale previa attendibilità dell’analisi dei
prezzi redatta dall’interessata offerente, come correttamente posto in luce
nell’impugnata pronuncia.
III) - D’altra parte, gli ulteriori motivi di ricorso, risolvendosi in una mera
contrapposizione di un soggettivo giudizio in relazione alla completezza,
esaustività e congruità dei prezzi di cui ai documenti giustificativi rispetto a
quello espresso dalla stazione appaltante, non prospettano profili di rilevanza
tali da far vacillare quest’ultimo, dato che, di regola, la verifica
dell'offerta anomala si estrinseca in un sub-procedimento formalmente distinto
rispetto a quello ad evidenza pubblica diretto all'aggiudicazione, anche se ad
esso collegato (cfr. C.S., sez. VI, dec. 3 aprile 2002 n. 1853).
La motivazione della valutazione effettuata circa l'anomalia delle offerte in
una gara d’appalto di opera pubblica costituisce l'elemento decisivo ai fini
della verifica giurisdizionale, in quanto permette un controllo sulla logicità
della stessa, senza possibilità per il giudice di sostituirsi alla p.a. o
trasmodare nelle determinazioni che appartengono al merito dell'azione
amministrativa.
Il sindacato del giudice amministrativo sui giudizi espressione di
discrezionalità tecnica deve limitarsi al controllo formale dell'iter logico
seguito nell'attività amministrativa; esso deve pure estendersi, ove necessario
ai fini della verifica della legittimità della statuizione gravata, al controllo
dell'attendibilità delle operazioni tecniche, sotto il profilo della loro
correttezza quanto ai criteri tecnici e relativo procedimento applicativo, fermo
restando che esula dalla competenza del giudice amministrativo il riesame delle
autonome valutazioni dell'interesse pubblico, compiute dalla p.a. sulla base
delle cognizioni tecniche acquisite.
IV) - In tema di anomalia, compito primario del giudice è quello di verificare
se il potere amministrativo sia stato tecnicamente esercitato in modo conforme
ai criteri di logicità, congruità, razionalità e corretto apprezzamento dei
fatti.
Il superamento, quindi, grazie anche alla novità di cui all'art. 16, legge n.
205/2000 (consulenza tecnica), di ostacoli processuali capaci di limitare in
modo significativo l’ampiezza della verifica giurisdizionale sulla correttezza
delle operazioni e delle procedure integranti il giudizio tecnico non implica
che, anche in relazione ad una non eludibile esigenza di separazione della
funzione amministrativa rispetto a quella giustiziale, il giudice possa
sovrapporre la sua idea tecnica al giudizio non erroneo né illogico formulato
dall'organo amministrativo, cui la legge attribuisca la tutela dell'interesse
pubblico nell'apprezzamento del caso concreto.
Nella verifica dell'anomalia, pertanto, l'esito della gara può essere travolto
dalla pronuncia del giudice amministrativo solo quando il giudizio negativo sul
piano dell'attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza
complessiva, rendano l'intera operazione economica non plausibile e, per
l'effetto, non suscettibile di accettazione da parte della stazione appaltante,
a causa dei residui dubbi circa l'idoneità dell'offerta, insidiata da indici
strutturali di carente affidabilità, a garantire l'efficace perseguimento
dell'interesse pubblico (cfr. C.S., sez. VI, dec. 3 maggio 2002 n. 2334).
Dunque, le valutazioni operate con gli atti amministrativi gravati si
sottraggono alle censure proposte in prima istanza e riprospettate in appello,
non potendosi ravvisare in alcun modo i dedotti profili di erroneità e di
evidente incongruenza, in presenza della già evidenziata correttezza
metodologica seguita nella relazione del R.u.p. e delle coerenti conclusioni ivi
formulate circa l’analisi sia dei singoli prezzi e del loro valore ponderale, in
rapporto alle lavorazioni previste in progetto, sia del prezzo complessivamente
offerto.
Conclusivamente, l’appello va respinto, anche per i profili risarcitori, nella
riscontrata assenza di provvedimenti lesivi illegittimi (il che rende comunque
improcedibile l’appello incidentale, proposto dalla Lavori Generali s.p.a.
mediante il mero richiamo del ricorso incidentale da essa spiegato in prime cure
ed ivi non esaminato, appello incidentale in ogni caso e prima di tutto
inammissibile, in quanto proposto in una semplice memoria neppure notificata
alle altre parti processuali), con salvezza dell’impugnata pronuncia ed a spese
ed onorari del giudizio di secondo grado integralmente compensati per giusti
motivi tra le parti ivi costituite, tenuto anche conto del loro reciproco
impegno difensivo e della natura della vertenza, mentre l’immediato deposito
della presente decisione esonera il collegio dal dover pubblicare subito il
dispositivo (ex art. 119 nn. 1 lett. a), 5 e 7, d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104),
adempimento neppure richiesto da alcuna delle parti, in occasione della pubblica
udienza di discussione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sull'appello principale n. 2646/2010, lo rigetta e
dichiara improcedibile l’appello incidentale, a spese ed onorari del giudizio di
secondo grado integralmente compensati tra le parti ivi costituite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2010, con
l'intervento dei giudici:
Stefano Baccarini, Presidente
Aldo Scola, Consigliere, Estensore
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/10/2010
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Ritorna alle
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