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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO Sez. V,
16/11/2010, Sentenza n. 8065
DIRITTO DEGLI APPALTI - Aggiudicazione provvisoria - Immediata esecuzione di lavori (a carattere urgente) - Annullamento in via di autotutela dell’aggiudicazione a lavori già eseguiti - Limiti - Effetti della revoca - Diritti quesiti - DURC - Clausole del bando - Art. 38 d.lgs. n. 163/2006. E' illegittimo l’annullamento in via di autotutela dell’aggiudicazione provvisoria a lavori già eseguiti quando trova giustificazione in un vuoto formalismo. Sicché, l'aver aggiudicato in via provvisoria l’appalto con l'invito all’immediata esecuzione dei lavori, (atteso il loro carattere urgente), non porta a ritenere l’impresa immeritevole (per aver regolarizzato la sua posizione contributiva solo prima della data fissata per l’apertura dei plichi) o che essa abbia compromesso il regolare svolgimento della gara a favore di altri concorrenti (nei fatti, non ve ne erano stati risultando l’unica ditta ad avere presentato l’offerta), o pregiudicare il diritto dell’impresa al giusto compenso per l’opera già eseguita. In questa ipotesi, il provvedimento di autotutela non può porre nel nulla un appalto già eseguito, può solamente decurtare i compensi maturati dall’impresa. (annulla sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI, SEZ. I n. 01120/2009) Pres. Piscitello - Rel. Russo - Fico Costruzioni Srl (avv. Verde) c. Comune di Afragola. CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 16/11/2010, Sentenza n. 8065
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.08065/2010 REG.SEN.
N. 04580/2009 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
sul ricorso numero di registro generale 4580 del 2009, proposto da:
Fico Costruzioni Srl, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Verde, con
domicilio eletto presso Giovanni Verde in Roma, viale Giulio Cesare 14;
contro
Comune di Afragola;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE I n. 01120/2009, resa tra
le parti, concernente della sentenza del Tar Campania - Napoli :sezione I n.
01120/2009, resa tra le parti, concernente REVOCA AFFIDAMENTO REALIZZAZIONE SITO
STOCCAGGIO PROVVISORIO RIFUTI URBANI.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 luglio 2010 il Cons. Nicola Russo e
uditi per le parti gli avvocati Farsetti, su delega dell' avv. Verde;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con determinazione dirigenziale n. 97/D dell’11 aprile 2008 il Comune di
Afragola approvava il verbale delle operazioni di gara del 28 marzo 2008
relative alla procedura negoziata indetta in data 21 marzo 2008 per la
realizzazione di un sito di stoccaggio provvisorio per il rifiuti solidi urbani,
aggiudicando definitivamente i lavori alla società Fico Costruzioni s.r.l.,
unica impresa partecipante. I lavori venivano consegnati in via di urgenza in
data 1° aprile 2008 ed ultimati il 13 giugno 2008.
In sede di verifica dei requisiti di partecipazione, dopo una prima
comunicazione di avvio del procedimento, recante il n. 17603 del 9 giugno 2008,
finalizzata al ritiro dell’aggiudicazione per mancanza delle condizioni di
regolarità fiscale, ipotesi poi rivelatasi infondata, il Comune inviava un nuovo
avviso, contrassegnato dal n. 22977 dell’11 agosto 2008, questa volta a causa
dell’accertata insussistenza in capo alla aggiudicataria della necessaria
regolarità contributiva, ciò essendo risultato dalla certificazione D.U.R.C. del
17 agosto 2008 che attestava che alla data del 21 marzo 2008, contrariamente a
quanto autodichiarato dalla Fico Costruzioni s.r.l. in sede di gara, la
posizione di questa riguardo ai versamenti in favore della Cassa Edile non era
regolare. Ricevute le controdeduzioni dell’impresa in data 2 settembre 2008 e
ritenuto che le stesse non confutassero le risultanze del D.U.R.C., con
determinazione n. 207/D del 23 settembre 2008, l’Amministrazione annullava
l’aggiudicazione definitiva in favore della Fico Costruzioni s.r.l.,
rimborsandole a titolo di indennizzo con successiva determinazione n. 257/D del
18 novembre 2008 le opere eseguite.
Avverso la determinazione di annullamento la Fico Costruzioni s.r.l. proponeva
ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sede di Napoli,
chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari.
Deduceva con il primo motivo la ricorrente l’ambiguità della determinazione
impugnata, nella parte in cui non era stato specificato se oggetto di autotutela
fosse stata la sola aggiudicazione dell’11 aprile 2008, oppure tutti gli atti
del procedimento e quelli successivi relativi all’esecuzione dei lavori;
inoltre, nel rilevare come la determinazione gravata non avesse richiamato
nessuno dei vizi tipici del provvedimento che ne potessero giustificare il
ritiro, la Fico Costruzioni s.r.l. negava che nella fattispecie fosse mancato il
requisito di regolarità contributiva, a tal fine evidenziando che sebbene la
situazione al 21 marzo 2008 fosse effettivamente irregolare, in data 25 marzo
2008, e quindi prima della scadenza del termine per la presentazione delle
offerte, erano stati eseguiti i necessari versamenti in favore della Cassa
Edile, per cui la sua posizione era divenuta tempestivamente di regolarità; e
nonostante di tale tempestivo adempimento fosse stata informata nelle
controdeduzioni del 2 settembre 2008, la stazione appaltante non ne aveva
comunque tenuto conto; con il secondo motivo, si contestava la carenza di
motivazione circa l’interesse pubblico attuale al ritiro dell’aggiudicazione, in
presenza di una gara aggiudicata ed i cui lavori erano stati da alcuni mesi
anche ultimati; in terzo luogo si deduceva che nel provvedimento impugnato non
erano stati indicati i termini e l’autorità a cui ricorrere, in violazione
dell’art. 3, comma quarto della legge 7 agosto 1990 n. 241; con lo stesso motivo
si deduceva che essendo il rapporto tra stazione appaltante ed impresa in fase
di esecuzione, giammai avrebbe potuto l’Amministrazione intervenirvi con un
provvedimento amministrativo; infine, sul presupposto che si potesse trattare
dell’esercizio di un potere di revoca, si contestava che questa potesse
riguardare atti ad efficacia istantanea come la determinazione di
aggiudicazione.
Si costituiva in giudizio il Comune Afragola, che chiedeva il rigetto del
ricorso e della domanda cautelare.
Alla camera di consiglio dell’11 febbraio 2009, la I Sezione del T.A.R. adìto,
ritenuti sussistenti i presupposti per una decisione in forma semplificata,
tratteneva la causa per il merito e con sentenza n. 1120/09 del 26 febbraio
2009, respingeva il ricorso, ritenendolo infondato nel merito e condannava la
ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di
Afragola.
Osservava preliminarmente il Collegio che non era controverso tra le parti ed
era circostanza che comunque emerge dalla documentazione versata in atti, che,
alla data del 21 marzo 2008, contrariamente a quanto indicato
nell’autodichiarazione presentata in sede di gara sia con riguardo al possesso
dei requisiti generali di cui all’art. 38 del d.lgs. 12.4.2006. n. 163, sia con
specifico riferimento alla regolarità contributiva, la Fico Costruzioni s.r.l.
non era in regola con i versamenti con la Cassa Edile, per cui ne discendeva, a
conferma della legittimità sostanziale del provvedimento impugnato, che la
stessa non avrebbe dovuto essere ammessa al procedimento in considerazione della
mancata dimostrazione del possesso di un necessario requisito di partecipazione;
né, secondo i primi giudici, diversamente avrebbe potuto determinarsi
l’Amministrazione per il fatto che la ricorrente aveva eseguito dei versamenti
in favore della Cassa Edile in data 25 marzo 2008, ossia il giorno prima della
scadenza del termine per la presentazione delle offerte, e quindi dovendosi
ritenere la stessa solo per questo adempimento venuta in possesso del requisito
in argomento; al riguardo rilevava il giudice di prime cure che il solo
versamento di somme, in assenza di una verifica di congruità e di effettività da
parte del soggetto competente al rilascio della certificazione, non poteva
assolutamente ritenersi idoneo ad integrare alcuna regolarizzazione e, inoltre,
che costituisce espresso onere di diligenza delle imprese operanti nel settore
dei pubblici appalti, verificare puntualmente la sussistenza di una condizione
di costante possesso dei requisiti di partecipazione alle gare di volta in volta
indette per l’affidamento di pubbliche commesse, non potendo di certo onerarsi
le stazioni appaltanti di compiti di verifica, tra l’altro, nemmeno di loro
istituzionale competenza; e nemmeno sarebbe condivisibile la prospettazione
della ricorrente di poter ritenere dimostrabile il possesso del requisito
attraverso l’esibizione di una certificazione di regolarità contributiva di
epoca successiva alla conclusione della gara - come quella, recante la data del
31 marzo 2008 ed allegata alla nota del 2 settembre 2009 – ed esibita in sede di
controdeduzioni alla comunicazione di avvio del procedimento che ha condotto
all’adozione della determinazione gravata.
Quanto al secondo motivo, il Tribunale rilevava che l’amministrazione non doveva
giustificare alcunché in termini di attualità dell’interesse, essendo questo
comunque configurabile nella legittima correzione dei risultati di un
procedimento di gara appena concluso: a tal proposito, rilevava che della
mancanza del requisito la stazione appaltante ha avuto notizia in epoca
successiva al 17 luglio 2008 – data di rilascio del D.U.R.C. – ed aveva
prontamente inoltrato alla ricorrente comunicazione di avvio del procedimento in
data 11 agosto 2008, di lì a poco procedendo all’adozione dell’impugnato
provvedimento di ritiro del 23 settembre 2008, quindi subito dopo aver ricevuto
le controdeduzioni della ricorrente del 2 settembre 2008,; riguardo alla terza
censura, riteneva sufficiente richiamare il costante orientamento
giurisprudenziale per cui l’omessa indicazione del termine e dell’autorità cui
ricorrere non costituisce vizio dei legittimità del provvedimento, ma solo causa
di irregolarità; infine, riteneva priva di fondamento anche la quarta censura,
con tutta evidenza non essendo quello impugnato un provvedimento di revoca, ma
di annullamento, giustificato dalla violazione delle regole di partecipazione
alla gara.
Con ricorso notificato in data 20 maggio 2009 e depositato in data 29 maggio
2009 la Fico Costruzioni s.r.l. ha impugnato la prefata sentenza, deducendone
l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone la conseguente riforma, sulla base di
due motivi di censura: a) inesistenza della violazione dell’art. 38 d.lgs.
12.4.2006, n. 163 (violazione posta a base dell’annullamento d’ufficio
dell’aggiudicazione), e b) mancanza di pubblico interesse al provvedimento di
annullamento (con conseguente illegittimità del provvedimento
dell’Amministrazione.
Il Comune, benché intimato, non si è costituito nella presente fase di gravame.
Con ordinanza n. 3653/09 del 15 luglio 2009 la Sezione ha respinto la domanda
cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.
In vista dell’udienza di discussione l’appellante ha depositato una memoria
illustrativa e alla pubblica udienza del 13 luglio 2010 la causa è stata
trattenuta in decisione. In data 14 luglio 2010 è stato pubblicato il
dispositivo di accoglimento n. 543/2010.
DIRITTO
La controversia riguarda un provvedimento emesso in via di autotutela dalla
stazione appaltante dopo che non solo la gara era stata aggiudicata, ma le opere
appaltate erano state completamente eseguite.
In altri termini, con il provvedimento impugnato in primo grado la stazione
appaltante non ha inciso sulla gara, né è intervenuta a tutela della par
condicio a favore di altri concorrenti (infatti, non ve ne erano stati), ma ha
annullato l’aggiudicazione a favore dell’unica partecipante perché non in regola
con gli oneri contributivi, di talché si è limitata a pagare all’impresa un
importo inferiore (limitato alle sole spese sostenute e documentate).
La ragione dell’annullamento è la seguente: l’impresa aveva dichiarato
(erroneamente) di essere in regola con i versamenti presso la Cassa edile di
Napoli (matricola n. 20691); accortasi di avere un debito contributivo nei
confronti della Cassa edile, aveva, già prima della scadenza del termine di
presentazione delle offerte (che era il 26 marzo 2008) e prima della data
fissata per l’apertura dei plichi (che era il 28 successivo), regolarizzato la
sua posizione contributiva.
All’apertura dei plichi, l’impresa appellante era risultata l’unica ditta ad
avere presentato l’offerta. La Commissione, valutata la congruità dell’offerta
(con un ribasso del 18%), le aveva aggiudicato in via provvisoria l’appalto,
invitandola all’immediata esecuzione dei lavori (atteso il loro carattere
urgente).
Come fondatamente evidenziato dall’appellante il rispetto delle condizioni che
legittimano la partecipazione è preordinato a fare in modo che concorrano
soggetti meritevoli e che non sia violata la par condicio dei concorrenti;
l’indagine del giudice amministrativo deve, dunque, essere indirizzata a
stabilire non se formalisticamente c’è stata l’irregolarità, ma se la stessa
denoti una situazione di non meritevolezza che abbia alterato la par condicio
dei concorrenti alla gara.
In questa prospettiva, nella specie la risposta non può che essere negativa, in
quanto: a) l’impresa appellante ha posto in essere un ravvedimento operoso e
tempestivo (prima della scadenza del termine per la presentazione delle
offerte), così sanando l’irregolarità; b) per effetto di ciò non ha alterato la
par condicio con eventuali concorrenti (di fatto neanche esistenti).
Di conseguenza, l’annullamento in via di autotutela dell’aggiudicazione a lavori
già eseguiti ha trovato giustificazione in un vuoto formalismo: l’avere
l’impresa appellante omesso di dichiarare alla stazione appellante di avere
fatto una dichiarazione inesatta e di avere omesso di informare il Comune di
avere tempestivamente (cioè prima della scadenza del termine di presentazione
delle offerte) provveduto a regolarizzare la propria posizione contributiva.
Non sembra che questo errore (meramente formale) possa portare a ritenere
l’impresa immeritevole o che essa abbia compromesso il regolare svolgimento
della gara, e così pregiudicare il diritto dell’impresa al giusto compenso per
l’opera già eseguita. E, infatti, il provvedimento di autotutela non ha potuto
porre nel nulla un appalto già eseguito. Ha solamente decurtato i compensi
maturati dall’impresa.
La stazione appaltante ha provveduto in via di autotutela “ai sensi dell’art. 38
d.lgs. n. 163 del 12.4.2006”, in quanto “l’ente è tenuto ad escludere dalla
partecipazione alle procedure di gara i concorrenti per i quali emergesse la
mancanza dei requisiti di ordine generale”.
Si sono già accennate le ragioni per le quali tale affermazione, nel caso di
specie, è inesatta.
In sintesi, come fondatamente dedotto nell’atto di appello: a) nell’anno
antecedente la data di pubblicazione della gara l’impresa Fico non ha reso
alcuna falsa attestazione (essa ha reso soltanto, nell’ambito della gara in
questione, un’erronea affermazione, cui ha posto tempestivo rimedio); b) a
carico dell’impresa Fico non c’è stata alcuna violazione definitivamente
accertata (e anzi la tardiva contribuzione è stata subito sanata); c) il DURC
non è un requisito costitutivo dello status dell’impresa (esso è un documento
destinato a dare notizie: e nel nostro caso come ha dato notizia
dell’inadempimento, così ha dato notizia della regolarizzazione); d) in assenza
di specifiche indicazioni di segno contrario contenute nelle clausole del bando,
la regolarizzazione della posizione contributiva è avvenuta prima della scadenza
del termine ultimo di presentazione delle offerte, né vi erano esigenze di par
condicio da tutelare.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto, e, per l’effetto, in riforma
della sentenza appellata, deve essere annullato il provvedimento di autotutela
impugnato.
Stante la particolarità della vicenda sussistono giusti motivi per disporre la
compensazione integrale fra le parti delle spese ed onorari del doppio grado di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, sezione Quinta, accoglie l’appello e, per l’effetto, in
riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato in primo
grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2010 con
l’intervento dei Signori:
Calogero Piscitello, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere
Cesare Lamberti, Consigliere
Aniello Cerreto, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/11/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Dirigente della Sezione
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