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CORTE DI
GIUSTIZIA CE, Sez. IV, 22/04/2010, Sentenza C-346/08
INQUINAMENTO ATMOSFERICO - Impianti di combustione - Limitazione delle
emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti - Inquinamento ed effetti
nocivi - Mancata applicazione di detta direttiva alla centrale elettrica di
Lynemouth (Regno Unito) - Direttiva 2001/80/CE. Il Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord, non avendo assicurato l’applicazione della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 23 ottobre 2001,
2001/80/CE, concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di
taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione alla centrale
elettrica gestita dalla Rio Tinto Alcan Smelting and Power (UK) Ltd a
Lynemouth, nel nord-est dell’Inghilterra, è venuto meno agli obblighi ad
esso incombenti in forza di tale direttiva. Pres. Lenaerts - Rel. Šváby -
Commissione europea c. Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.
CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. IV, 22/04/2010, Sentenza C-346/08
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CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
22 aprile 2010
«Inadempimento di uno Stato - Direttiva 2001/80/CE - Inquinamento ed
effetti nocivi - Impianti di combustione - Limitazione delle emissioni
nell’atmosfera di taluni inquinanti - Mancata applicazione di detta
direttiva alla centrale elettrica di Lynemouth (Regno Unito)»
Nella causa C-346/08,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226
CE, proposto il 25 luglio 2008,
Commissione europea, rappresentata dal sig. P. Oliver e dalla sig.ra A.
Alcover San Pedro, in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dal sig.
L. Seeboruth, in qualità di agente, assistito dal sig. D. Wyatt, QC,
convenuto,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dai sigg. G.
Arestis, J. Malenovský, T. von Danwitz, e D. Šváby (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza
del 10 dicembre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla
Corte di dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del
Nord, non avendo assicurato l’applicazione della direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio 23 ottobre 2001, 2001/80/CE,
concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni
inquinanti originati dai grandi impianti di combustione (GU L 309, pag.
1) alla centrale elettrica gestita dalla Rio Tinto Alcan Smelting and
Power (UK) Ltd (in prosieguo: l’«Alcan») a Lynemouth, nel nord-est
dell’Inghilterra (in prosieguo: la «centrale di Lynemouth») è venuto
meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della predetta direttiva.
Contesto normativo
2 La direttiva 2001/80, che ha sostituito la direttiva del Consiglio 24
novembre 1988, 88/609/CEE, concernente la limitazione delle emissioni
nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di
combustione (GU L 336, pag. 1), si inscrive nella strategia comunitaria
per combattere contro l’acidificazione e ha lo scopo di limitare le
emissioni di anidride solforosa, di ossidi di azoto e di polveri
originati dai grandi impianti di combustione aventi una potenza termica
nominale pari o superiore a 50 megawatt. Siffatta limitazione viene
operata dagli allegati III-VII della direttiva 2001/80 che rendono
applicabili a tali impianti valori limite di emissione, espressi in
concentrazioni massime di tali sostanze inquinanti nei gas di scarico.
3 I ‘considerando’ sesto e undicesimo della direttiva 2001/80 enunciano
quanto segue:
«(6) I grandi impianti di combustione contribuiscono in misura rilevante
alle emissioni di anidride solforosa e di ossidi di azoto nella Comunità
ed è necessario ridurre tali emissioni. È pertanto necessario adattare
l’approccio per quanto riguarda le diverse caratteristiche del settore
dei grandi impianti di combustione nei vari Stati membri.
(…)
(11) Gli impianti per la produzione di elettricità rappresentano una
parte importante del settore dei grandi impianti di combustione».
4 L’art. 1 della suddetta direttiva così dispone:
«La presente direttiva si applica agli impianti di combustione aventi
una potenza termica nominale pari o superiore a 50 MW, indipendentemente
dal tipo di combustibile utilizzato (solido, liquido o gassoso)».
5 L’art. 2 della medesima direttiva è del seguente tenore:
«Agli effetti della presente direttiva s’intende per:
(…)
(7) “impianto di combustione”: qualsiasi dispositivo tecnico in cui sono
ossidati combustibili al fine di utilizzare il calore così prodotto.
Nella presente direttiva sono contemplati soltanto gli impianti di
combustione destinati alla produzione di energia, eccettuati quelli che
utilizzano direttamente i prodotti di combustione in procedimenti di
fabbricazione. In particolare questa direttiva non si applica ai
seguenti impianti:
a) impianti in cui i prodotti della combustione sono utilizzati per il
riscaldamento diretto, l’essiccazione o qualsiasi altro trattamento
degli oggetti o dei materiali, come forni di riscaldo, forni di
trattamento termico;
b) impianti di postcombustione, cioè qualsiasi dispositivo tecnico per
la depurazione dello scarico gassoso mediante combustione, che non sia
gestito come impianto indipendente di combustione;
c) dispositivi di rigenerazione dei catalizzatori di cracking
catalitico;
d) dispositivi di conversione del sulfuro di idrogeno in zolfo;
e) reattori utilizzati nell’industria chimica;
f) batteria di forni per il coke;
g) cowpers degli altiforni;
h) qualsiasi apparecchio tecnico usato per la propulsione di un veicolo,
una nave o un aeromobile;
i) turbine a gas usate su piattaforme off-shore;
j) turbine a gas autorizzate anteriormente al 27 novembre 2002 o che,
secondo l’autorità competente, sono oggetto di una richiesta completa di
autorizzazione presentata anteriormente al 27 novembre 2002, sempreché
esse siano messe in funzione entro il 27 novembre 2003, salve le
disposizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 1 e all’allegato VIII,
parti A e B.
Gli impianti azionati da motori diesel, a benzina o a gas non rientrano
nel campo d’applicazione della presente direttiva.
La combinazione degli impianti è considerata come un’unità nel caso in
cui due o più singoli nuovi impianti siano installati in maniera tale
che gli scarichi gassosi, tenuto conto delle condizioni tecniche ed
economiche, possano a giudizio delle autorità competenti essere
convogliati verso un unico camino; (…)».
6 A norma dell’art. 4, n. 3, della direttiva 2001/80, entro il 1°
gennaio 2008 gli Stati membri dovevano ridurre sensibilmente le
emissioni degli impianti di combustione esistenti, sia prendendo i
provvedimenti appropriati affinché gli impianti esistenti interessati
rispettassero i valori limite di emissioni fissati negli allegati della
direttiva in parola, sia vigilando che detti impianti fossero soggetti
al piano nazionale di riduzione delle emissioni (in prosieguo: il «PNRE»).
In forza dell’art. 4, n. 6, della predetta direttiva, ogni Stato membro,
che avesse scelto di applicare un PNRE, aveva l’obbligo di comunicarlo
alla Commissione entro il 27 novembre 2003 e quest’ultima era tenuta a
valutare, entro un termine di sei mesi decorrenti da tale comunicazione,
se siffatto piano soddisfaceva o meno le condizioni di cui all’art. 4,
n. 6.
La fase precontenziosa
7 Con lettera del 27 novembre 2003, il Regno Unito ha presentato alla
Commissione la prima versione del suo PNRE, in cui la centrale di
Lynemouth figurava tra gli impianti di combustione interessati
dall’applicazione della direttiva 2001/80. Il 28 aprile 2005 tale Stato
membro ha presentato un PNRE aggiornato in cui era compreso anche
suddetto impianto. Esso ha tuttavia escluso l’impianto di cui trattasi
dalla versione rivista del suo PNRE, sottoposto alla Commissione il 28
febbraio 2006.
8 Con lettera del 4 settembre 2006, la Commissione ha comunicato al
Regno Unito che essa riteneva che tale esclusione non fosse conforme
alla direttiva 2001/80. Nella sua risposta del 2 febbraio 2007, tale
Stato membro ha fatto valere che la centrale di Lynemouth doveva
beneficiare dell’eccezione generale di cui all’art. 2, punto 7, della
suddetta direttiva in quanto era completamente integrata in una fonderia
di alluminio e serviva unicamente alla produzione di tale metallo. Esso
ha parimenti sottolineato lo scarso impatto ambientale di questa
centrale nonché il rischio che l’Alcan fosse indotta a cessare lo
sfruttamento di tale fonderia di alluminio qualora la centrale elettrica
dovesse essere assoggettata alle limitazioni previste dalla direttiva di
cui trattasi.
9 Il 29 giugno 2007, la Commissione ha inviato al Regno Unito una
lettera di diffida alla quale tale Stato membro ha risposto con una
lettera datata 31 agosto 2007.
10 Il 23 ottobre 2007, la Commissione, non ritenendo tale risposta
soddisfacente, ha trasmesso al Regno Unito un parere motivato in cui lo
invitava a porre fine all’inadempimento addebitato entro il termine di
due mesi dalla sua ricezione.
11 Non essendo rimasta convinta dagli argomenti addotti dal Regno Unito
nella sua lettera del 21 dicembre 2007, con la quale quest’ultimo ha
risposto al summenzionato parere motivato, la Commissione ha proposto il
presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
12 La Commissione sostiene che la direttiva 2001/80 si applica alla
centrale di Lynemouth e ricorda che il Regno Unito ha inizialmente
condiviso tale punto di vista, giacché aveva incluso tale impianto nelle
varie versioni del suo PNRE e lo ha ritirato da quest’ultimo soltanto
nella versione rivista che le è stata presentata il 28 febbraio 2006.
13 A giudizio della Commissione, la direttiva 2001/80 è applicabile a
tutti gli impianti di combustione ad eccezione di quelli espressamente
esclusi ai sensi dell’art. 2, punto 7, della medesima, ossia:
- gli impianti di combustione non destinati alla produzione di energia
(in prosieguo: l’«eccezione 1»);
- gli impianti di combustione che utilizzano direttamente il prodotto
della combustione in procedimenti di fabbricazione (in prosieguo:
l’«eccezione 2»);
- gli impianti menzionati in tale art. 2, punto 7, secondo comma, lett.
a)-f), che rappresentano illustrazioni delle eccezioni 1 e 2, nonché;
- le varie eccezioni sui generis elencate all’art. 2, punto 7, secondo
comma, lett. g)-j), nonché allo stesso art. 2, punto 7, terzo comma.
14 La Commissione deduce che tutti gli impianti contemplati dall’art. 2,
punto 7, secondo comma, lett. a)-f), della direttiva 2001/80 rientrano
nelle eccezioni 1 o 2 e che è logico che esulino dall’ambito di
applicazione di tale direttiva in quanto la metodologia o i valori
limite di emissione fissati da detta direttiva non sono loro facilmente
applicabili. Essa evidenzia, a tal riguardo, che la direttiva 2001/80
mira a disciplinare le emissioni provocate dalla combustione
(l’ossidazione) di combustibili e che il procedimento con cui vengono
calcolati i valori limite di emissioni poggia sull’ipotesi secondo cui
le emissioni attese in seguito alla combustione del combustibile, usato
per alimentare l’impianto di combustione, siano prevedibili. Allorquando
i gas di scarico caldi derivanti dal processo di combustione del
combustibile si mischiano ad altre sostanze generalmente non associate
ad un processo di combustione prima dell’emissione, i risultati non
sarebbero sufficientemente prevedibili e i valori limite di emissioni
fissati dalla direttiva in parola per la combustione di combustibile non
potrebbero essere applicati.
15 La Commissione ammette invece che gli impianti di cui all’art. 2,
punto 7, secondo comma, lett. g)-j), della direttiva 2001/80 non si
riferiscono né all’eccezione 1 né all’eccezione 2 e sostiene che essi
corrispondono ad eccezioni sui generis.
16 Per quanto riguarda più particolarmente i «cowpers» degli altiforni,
di cui all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. g), della direttiva
2001/80 e sul cui esempio il Regno Unito fonderebbe sostanzialmente la
sua tesi, la Commissione rileva che tali «cowpers» sono provvisti di
mattoni refrattari riscaldati mediante contatto diretto con i gas di
scarico caldi derivanti dalla combustione del combustibile, ove i
mattoni caldi vengono successivamente impiegati per riscaldare l’aria
fredda che circola sopra di essi al fine di produrre l’«aria calda» che
viene poi insufflata nell’altoforno. Tenuto conto del riscaldamento dei
mattoni, detti «cowpers» si differenzierebbero fondamentalmente da
qualsiasi altro tipo di impianto di combustione. Inoltre, si
formerebbero frequentemente fessure nel rivestimento in mattoni delle
camere di combustione, le quali condurrebbero alla contaminazione del
gas proveniente dalla combustione con i gas di altoforno non bruciati. A
causa di questi due elementi, i valori limite di emissioni fissati dalla
direttiva in esame non sarebbero facilmente applicabili ai «cowpers».
17 La Commissione sottolinea che nessuno degli impianti contemplati
dalle disposizioni relative all’eccezione 2 implica l’utilizzo
dell’energia elettrica in un procedimento di fabbricazione o quello dei
prodotti di combustione al di fuori dell’impianto di combustione stesso.
18 Sebbene non venga contestato che l’eccezione 1 non riguardi la
centrale di Lynemouth, quest’ultima non può neppure beneficiare
dell’eccezione 2, in quanto non utilizzerebbe direttamente il prodotto
di combustione nei procedimenti di fabbricazione.
19 La Commissione deduce che, ove si dovesse ammettere che
l’utilizzazione diretta, in un procedimento di fabbricazione,
dell’energia elettrica prodotta da una centrale elettrica faccia
rientrare quest’ultima nell’eccezione 2, molti grandi impianti di
combustione sarebbero sottratti al campo di applicazione della direttiva
2001/80, il che avrebbe gravi conseguenze sull’ambiente.
20 La Commissione osserva che la centrale di Lynemouth è il nono più
grande impianto emittente di anidride solforosa nel Regno Unito,
rappresentando all’incirca il 4% delle emissioni totali di questo gas
inquinante dichiarate in tale Stato membro.
21 Il Regno Unito sostiene che una centrale elettrica, destinata a
fornire energia elettrica ad un impianto di produzione di alluminio
mediante elettrolisi e costruita esclusivamente a tal fine, fa parte di
un dispositivo tecnico comprendente un impianto di combustione destinato
alla produzione di energia, che utilizza direttamente i prodotti di
combustione durante operazioni di fabbricazione e, di conseguenza,
riunisce le condizioni di esenzione fissate dall’art. 2, punto 7, della
direttiva 2001/80.
22 In primo luogo, il Regno Unito fa valere che l’energia elettrica
prodotta serve direttamente alle operazioni di produzione
dell’alluminio. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la
fabbrica gestita dall’Alcan non potrebbe utilizzare allo stesso modo
l’energia elettrica proveniente dalla rete nazionale.
23 In secondo luogo, il Regno Unito deduce che l’energia elettrica
prodotta da una centrale a carbone costituisce un prodotto indiretto
della combustione. Orbene, l’art. 2, punto 7, della direttiva 2001/80
non riguarderebbe l’utilizzazione diretta dei prodotti diretti della
combustione bensì l’utilizzazione diretta dei prodotti di combustione.
L’energia, quale l’elettricità, prodotta dall’ossidazione dei
combustibili, dovrebbe essere considerata un prodotto di combustione,
poiché soltanto gli impianti di combustione, nei quali vengono ossidati
i carburanti al fine della produzione di energia, sono contemplati da
questa direttiva. Tale art. 2, punto 7, non preciserebbe che esso
riguarda soltanto i prodotti diretti della combustione e sarebbe
controindicato enucleare un’interpretazione in tale senso. Dovrebbe
sussistere un nesso diretto non tra la combustione e il procedimento di
fabbricazione, bensì tra i prodotti di combustione e il procedimento di
fabbricazione. Orbene, nella specie, sussisterebbe un nesso diretto tra
l’energia elettrica prodotta con la combustione e il procedimento di
fabbricazione impiegato, in quanto l’energia elettrica viene utilizzata
da quest’ultimo per produrre alluminio.
24 La menzione di cui all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. g),
della direttiva 2001/80 dei «cowpers» degli altiforni confermerebbe il
fatto che l’esenzione non si applica unicamente nel senso restrittivo
invocato dalla Commissione. Il Regno Unito ricorda, a tal proposito, che
dal sistema iniziale delineato all’art. 2, punto 7, della direttiva
88/609 emerge che le tecniche elencate all’art. 2, punto 7, secondo
comma, lett. a)-g), della direttiva 2001/80 costituiscono esempi
particolari di impianti di combustione esclusi dall’ambito di
applicazione di quest’ultima direttiva, sia perché non sono destinati
alla produzione di energia, sia perché utilizzano direttamente i
prodotti di combustione in un procedimento di fabbricazione. Orbene,
l’aria calda utilizzata nei «cowpers» non sarebbe riscaldata
direttamente tramite l’ossidazione del combustibile, bensì
indirettamente in seguito all’ossidazione del combustibile che riscalda
i mattoni refrattari, i quali riscaldano a loro volta l’aria alimentando
le operazioni di fabbricazione. L’energia prodotta indirettamente in tal
modo sarebbe giustamente equiparata a un prodotto di combustione ai
sensi dell’art. 2, punto 7, della direttiva 2001/80, pur trattandosi di
un prodotto indiretto della combustione, così come l’energia elettrica
costituirebbe un siffatto prodotto indiretto nel caso della centrale di
Lynemouth. Secondo un’interpretazione corretta di tale art. 2, punto 7,
il «cowper» sarebbe legato all’altoforno allo stesso modo in cui la
centrale di Lynemouth lo sarebbe alla fonderia di alluminio gestita
dall’Alcan. L’uno e l’altro costituirebbero fonti di energia vincolate,
integrate a procedimenti di fabbricazione.
25 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, i «cowpers»
degli altiforni menzionati all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. g),
della direttiva 2001/80 non configurerebbero un’eccezione sui generis. I
termini dell’art. 2, punto 7, della direttiva 88/609 farebbero
chiaramente emergere che le eccezioni sui generis sono previste
dall’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. h)-j), della direttiva
2001/80.
26 Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui la tesi
del Regno Unito inciderebbe gravemente sulla portata della direttiva
2001/80, tale Stato membro ammette che sarebbe anomalo che tutti gli
impianti di combustione, che producono energia elettrica destinata ad
essere utilizzata direttamente per una produzione, non vengano
assoggettati alle prescrizioni di tale direttiva. Esso sottolinea che un
impianto è escluso soltanto qualora sia concepito con l’unico fine di
alimentare con energia elettrica un processo di fabbricazione. Tutti gli
esempi citati all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. a)-i), della
direttiva in parola riguarderebbero fonti di energia vincolate,
concepite e realizzate ai fini dei processi o delle attività designate.
Esso fa valere che l’unico prodotto di combustione al quale viene fatto
riferimento è quello che contiene energia.
27 Il Regno Unito ritiene che il legislatore comunitario abbia sottratto
taluni impianti dall’ambito di applicazione della direttiva 2001/80 non
per evitare inconvenienti minori agli organi nazionali di
regolamentazione, bensì per contemperare i vantaggi ambientali e il
costo economico dell’inclusione di tali impianti in suddetto ambito di
applicazione. Orbene, per quanto riguarda l’impianto in esame, i costi
economici e sociali connessi all’assoggettamento di quest’ultimo alla
detta direttiva supererebbero ampiamente, a causa di un rischio di
chiusura di tale impianto comportante la perdita di 4 000 posti di
lavoro, direttamente o indirettamente, in una regione in cui la
disoccupazione è elevata, lo scarso vantaggio ambientale che deriverebbe
da tale assoggettamento, tenuto conto delle cospicue somme investite nel
corso degli anni dall’Alcan per migliorare le prestazioni in materia
ambientale, dell’obbligo di ridurre le emissioni di zolfo ai sensi della
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 gennaio 2008,
2008/1/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (GU
L 24, pag. 8), nonché della sostituzione della produzione di cui
trattasi con importazioni provenienti da impianti esterni all’Unione
europea, meno regolamentati sul piano ambientale. Atteso che la
produzione di alluminio comporta un elevato consumo di energia e in
quanto tale subisce pressioni, la direttiva 2001/80 dovrebbe essere
interpretata in modo tale da escludere dal suo campo di applicazione le
centrali elettriche specializzate che forniscono energia elettrica
destinata al processo dell’elettrolisi.
28 In risposta all’argomento della Commissione secondo il quale, da un
lato, gli altri impianti di produzione di alluminio hanno già dovuto
adattarsi alle prescrizioni della direttiva 2001/80, e, dall’altro, non
sussiste alcuna ragione per concedere un vantaggio concorrenziale alla
fabbrica gestita dall’Alcan, il Regno Unito fa valere che la centrale di
Lynemouth è esclusa dal campo di applicazione di tale direttiva in base
a considerazioni oggettive che si applicano a tutti gli impianti che si
trovano nella stessa situazione. La centrale di Lynemouth sarebbe
l’unico impianto situato nello Spazio economico europeo che comprende
una fonte di energia vincolata, concepita e realizzata al fine di
produrre energia elettrica destinata al processo dell’elettrolisi.
29 Sarebbe logico esentare gli impianti di combustione destinati
all’alimentazione di procedimenti di fabbricazione, in quanto avrebbero
soltanto un «cliente interno» e disporrebbero quindi soltanto di un
unico mezzo per recuperare le spese sostenute al fine di conformarsi
alla direttiva 2001/80. Inoltre, i prodotti finali del procedimento di
fabbricazione costituirebbero materie prime scambiate sui mercati
internazionali e sarebbero esposti alla concorrenza diretta dei
produttori stabiliti al di fuori dell’Unione, soggetti ad una normativa
meno vincolante e che producono a minor costo, allorché gli impianti di
combustione non vincolati rifornirebbero numerosi clienti,
apparterebbero spesso agli Stati membri e non avrebbero reali
concorrenti.
30 Il Regno Unito contesta l’argomento della Commissione secondo cui
l’art. 2, punto 7, della direttiva 2001/80 conterrebbe un principio
generale, da interpretare in senso ampio, e due eccezioni da
interpretare restrittivamente. Tale disposizione comprenderebbe una
definizione degli impianti rientranti nel campo di applicazione di detta
direttiva e definizioni di quelli che non vi sono soggetti. Il Regno
Unito aggiunge che, ad ogni modo, la Corte si è pronunciata contro
l’interpretazione restrittiva delle eccezioni allorquando una siffatta
interpretazione non sarebbe conforme all’obiettivo perseguito da dette
eccezioni (sentenza 26 maggio 2005, causa C-498/03, Kingcrest Associates
e Montecello, Racc. pag. I-4427, punti 29 e 32).
Giudizio della Corte
31 La questione sollevata nel presente ricorso di inadempimento è volta
a chiarire se la centrale di Lynemouth debba essere considerata un
impianto di combustione cui si applica la direttiva 2001/80.
32 Sebbene, come sottolineato dalla Commissione, possa sembrare
certamente sorprendente che, dopo avere incluso la centrale di Lynemouth
tra gli impianti di combustione interessati dall’applicazione della
direttiva 2001/80 nelle prime due versioni del PNRE, presentate alla
Commissione negli anni 2003 e 2005, conformemente a tale direttiva,
nonché in tutte le relazioni o in tutti i documenti elaborati dal 1990 a
norma della direttiva 88/609, che precedeva quest’ultima ed era redatta
in modo quasi identico sulla questione controversa, il Regno Unito
sostenga ormai che detta centrale non è soggetta ai requisiti della
direttiva 2001/80, tale circostanza è tuttavia priva di incidenza sulla
questione se la centrale di cui trattasi rientri nell’ambito di
applicazione di quest’ultima direttiva.
33 È pacifico che la centrale di Lynemouth è un impianto di combustione
dotato di una potenza termica nominale superiore a 50 megawatt ai sensi
degli artt. 1 e 2, punto 7, primo comma, della direttiva 2001/80.
34 Il Regno Unito sostiene tuttavia che detta centrale, costruita
esclusivamente allo scopo di fornire energia elettrica per la produzione
di alluminio nella fonderia contigua, riunisce le condizioni di
esenzione fissate dall’art. 2, punto 7, secondo comma, prima frase,
della direttiva 2001/80, ai sensi del quale quest’ultima si applica
unicamente agli impianti di combustione destinati alla produzione di
energia, ad eccezione di quelli che utilizzano direttamente il prodotto
di combustione in procedimenti di fabbricazione.
35 È certamente esatto che l’energia elettrica prodotta dalla centrale
di Lynemouth è direttamente utilizzata per le operazioni di produzione
dell’alluminio. Infatti, secondo il processo «Hall-Heroult», messo in
atto nella fabbrica gestita dall’Alcan, l’allumina alimenta un
elettrolito nel quale si dissolve e una corrente elettrica passa
dall’anodo al catodo dissociando l’allumina in alluminio e in ossigeno,
fornendo al contempo il calore destinato a mantenere la fusione
dell’elettrolito.
36 Tuttavia, come fatto valere dalla Commissione, l’elettricità non
costituisce un prodotto di combustione. I prodotti di combustione sono,
infatti, i gas residui, le ceneri e gli altri residui nonché il calore
generato durante la combustione, poiché la direttiva 2001/80 definisce
l’impianto di combustione come un «dispositivo tecnico in cui sono
ossidati combustibili al fine di utilizzare il calore così prodotto». La
corrente elettrica non è né un prodotto fisico di combustione né calore
ma deriva da una serie di operazioni in cui la combustione sprigiona
calore che viene utilizzato per produrre, in una caldaia, vapore che, a
sua volta, aziona una turbina la quale, infine, genera l’energia
elettrica.
37 Considerare che l’elettricità costituisce un «prodotto di
combustione» richiederebbe un’interpretazione di tale nozione talmente
estensiva da includere anche altri prodotti che non derivano
direttamente da una combustione e che non corrispondono all’accezione
comune di tale espressione né nel linguaggio scientifico né in quello
corrente.
38 L’art. 2, punto 7, secondo comma, prima frase, della direttiva
2001/80 osta inoltre ad una siffatta interpretazione estensiva della
nozione di «prodotto di combustione», poiché riguarda gli impianti di
combustione che utilizzano «direttamente» il prodotto di combustione in
procedimenti di fabbricazione. Orbene, non può esserci un uso diretto
dei prodotti di combustione in un procedimento di fabbricazione qualora
esistano tappe intermedie, quali la produzione di elettricità, tra la
combustione e il procedimento di fabbricazione.
39 Depone altresì contro un’interpretazione estensiva della nozione di
«prodotto di combustione» la circostanza che tale nozione definisce la
portata di un’eccezione in base ad una regola generale. Invero, secondo
una giurisprudenza costante, le eccezioni devono essere interpretate
restrittivamente affinché le regole generali non vengano svuotate del
loro contenuto (v., in tal senso, sentenza 29 aprile 2004, causa
C-476/01, Kapper, Racc. pag. I-5205, punto 72).
40 Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno Unito, è evidente
che l’art. 2, punto 7, secondo comma, prima frase, della direttiva
2001/80 non si limita a precisare la nozione di «impianto di
combustione», ma esclude dall’ambito di applicazione di tale direttiva
taluni impianti. Il carattere derogatorio di tale disposizione emerge
d’altronde espressamente dalla sua formulazione, poiché prevede che
detta direttiva si applica agli impianti destinati alla produzione di
energia «eccettuati quelli che utilizzano direttamente i prodotti di
combustione in procedimenti di fabbricazione».
41 Un’interpretazione restrittiva dell’art. 2, punto 7, secondo comma,
prima frase, della direttiva 2001/80 s’impone a maggiore ragione in
quanto l’esclusione di taluni impianti di combustione dall’ambito di
applicazione della direttiva in parola contrasta con l’obiettivo stesso
della medesima. Invero, come si evince dai ‘considerando’ quarto quinto
e sesto di suddetta direttiva, quest’ultima mira a combattere
l’acidificazione riducendo le emissioni di anidride solforosa e di
ossidi di azoto alle quali i grandi impianti di combustione
contribuiscono in notevole misura.
42 Infine, essendo stati individuati, all’undicesimo ‘considerando’
della direttiva 2001/80, gli impianti di produzione di energia elettrica
come i principali impianti di combustione oggetto di quest’ultima,
estendere l’eccezione di cui all’art. 2, punto 7, secondo comma, prima
frase, di suddetta direttiva alle centrali elettriche, la cui produzione
di elettricità viene impiegata direttamente in un procedimento di
fabbricazione, comprometterebbe l’effetto utile di questa stessa
direttiva.
43 Da quanto precede si evince che la centrale elettrica di Lynemouth
non può beneficiare dell’eccezione prevista dall’art. 2, punto 7,
secondo comma, prima frase, della direttiva 2001/80, per gli impianti di
combustione che utilizzano direttamente il prodotto di combustione in
procedimenti di fabbricazione.
44 Nessuno degli argomenti addotti dal Regno Unito può rimettere in
questione tale constatazione.
45 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’argomento secondo cui le
eccezioni previste dalla direttiva 2001/80 poggerebbero su una
ponderazione dei costi generati dall’applicazione dei valori limite di
emissione e dei vantaggi ambientali che ne derivano, il cui bilancio
giustificherebbe nella specie l’esclusione della centrale di Lynemouth
dall’ambito di applicazione di suddetta direttiva, va anzitutto
rammentato che né la direttiva in parola e neppure i lavori preparatori
di quest’ultima evidenziano le ragioni che giustificano tanto
l’esclusione generale ed astratta degli impianti di combustione che
impiegano direttamente il prodotto di combustione in procedimenti di
fabbricazione quanto gli esempi di determinati impianti di cui all’art.
2, punto 7, secondo comma, lett. a)-g), della direttiva 2001/80.
46 Secondo la Commissione, gli impianti di combustione rientranti in
queste eccezioni sono stati esclusi dall’ambito di applicazione della
direttiva 2001/80 a causa della contaminazione dei gas residui di
combustione da inquinanti durante l’utilizzazione diretta dei prodotti
di combustione nei procedimenti di fabbricazione, sicché la metodologia
e i valori limite di emissione previsti negli allegati di tale direttiva
per i processi di combustione isolati non sono loro direttamente
applicabili. La Commissione ha altresì dimostrato che, per tutti i tipi
di impianti di cui all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. a)-g), di
detta direttiva, si verifica una contaminazione dei gas residui di
combustione, mentre è invece pacifico che l’impiego dell’energia
elettrica per la produzione dell’alluminio non incide sulle emissioni
prodotte dalla centrale di Lynemouth.
47 Il Regno Unito non contesta l’esistenza di tale contaminazione dei
gas di combustione nei vari impianti di cui all’art. 2, punto 7, secondo
comma, lett. a)-g), della direttiva 2001/80, tuttavia ritiene che le
eccezioni non siano riconducibili a difficoltà d’applicazione di tale
direttiva, bensì a un bilanciamento dei costi e dei vantaggi.
48 Senza che sia necessario determinare la finalità esatta di dette
eccezioni, l’argomentazione del Regno Unito deve, in ogni caso, essere
respinta poiché l’eccezione formulata in astratto all’art. 2, punto 7,
secondo comma, prima frase, della direttiva 2001/80 non può basarsi su
un bilanciamento dei costi e dei vantaggi. Infatti, se è possibile
valutare i costi e i vantaggi inerenti all’applicazione dei valori
limite di emissione in ordine ad un particolare impianto, ovvero per
particolari tipi di impianti, come quelli di cui all’art. 2, punto 7,
secondo comma, lett. a)-g), di tale direttiva, questo non può avvenire,
per contro, in ordine ad impianti che utilizzano direttamente i prodotti
di combustione.
49 Per quanto attiene, in secondo luogo, all’argomento secondo cui
l’eccezione di cui beneficiano i «cowpers» degli altiforni, di cui
all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. g), della direttiva 2001/80,
mostrerebbe che la nozione di «prodotto di combustione» deve intendersi
in senso ampio e che include i prodotti di combustione indiretti come la
corrente elettrica, basti osservare che, come rilevato dall’avvocato
generale al paragrafo 39 delle sue conclusioni, tale eccezione riguarda
l’utilizzazione di un prodotto diretto della combustione, ossia il
calore. Infatti, attraverso i mattoni refrattari, detti «cowpers»
trasmettono il calore derivante dalla combustione all’aria, la quale è
poi insufflata nell’altoforno per favorire la produzione di ghisa.
50 Sebbene i «cowpers» degli altiforni non costituiscano certamente un
caso di applicazione della deroga astratta enunciata all’art. 2, punto
7, secondo comma, prima frase, della direttiva 2001/80, poiché il calore
derivante dalla combustione viene utilizzato soltanto indirettamente, da
ciò non può dedursi che detta deroga debba essere interpretata in modo
tale da escludere dall’ambito di applicazione di suddetta direttiva gli
impianti che utilizzano prodotti indiretti di combustione in un
procedimento di fabbricazione.
51 Come ammesso dalla Commissione, si tratta qui di un’anomalia nella
formulazione, nel senso che detti «cowpers» costituiscono un’eccezione
sui generis e non un’applicazione dell’eccezione astratta di cui
all’art. 2, punto 7, secondo comma, prima frase, della direttiva
2001/80. La Commissione ha tuttavia spiegato, senza essere contraddetta
dal Regno Unito, i motivi particolari per i quali i valori limite di
emissione fissati dalla direttiva in esame non sono agevolmente
applicabili a tale tipo di impianto, posto che il riscaldamento dei
mattoni refrattari rende il «cowper» fondamentalmente diverso da
qualsiasi altro tipo di impianto di combustione e che l’apparizione
frequente di fessure nel rivestimento della camera di combustione
conduce alla contaminazione dei gas residui provenienti dalla
combustione con i gas di altoforno non bruciati. Del pari, come rilevato
dall’avvocato generale, nella nota a pié di pagina di cui al paragrafo
40 delle sue conclusioni, i «cowpers» degli altiforni, al fine di
risparmiare energia, bruciano frequentemente gas generato negli
altiforni, il quale è già inquinato, cosicché nonostante l’impiego della
migliore tecnica disponibile, i valori limite di emissione fissati dalla
direttiva di cui trattasi non possono essere rispettati.
52 L’aggiunta, all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. h)-j), della
direttiva 2001/80, di deroghe supplementari per tre tipi di impianti che
manifestamente non possono più rientrare nell’eccezione generale ed
astratta di cui all’art. 2, punto 7, secondo comma, prima frase, di tale
direttiva conferma, d’altronde, che il senso e la portata di detta
eccezione generale non possono essere determinati in base ad
un’eccezione particolare.
53 Va ancora sottolineato che nessuna delle eccezioni particolari citate
all’art. 2, punto 7, secondo comma, lett. a)-g), della direttiva 2001/80
si estende all’utilizzazione dei prodotti della combustione al di fuori
dello stesso impianto di combustione né all’utilizzazione di energia
elettrica in un procedimento di fabbricazione.
54 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la
direttiva 2001/80 si applica alla centrale di Lynemouth e che il ricorso
della Commissione deve essere accolto.
55 Di conseguenza, va dichiarato che il Regno Unito, non avendo
assicurato l’applicazione della direttiva 2001/80 alla centrale di
Lynemouth, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della
predetta direttiva.
Sulle spese
56 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché
la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno Unito, rimasto soccombente,
dev’essere condannato alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, non avendo
assicurato l’applicazione della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 23 ottobre 2001, 2001/80/CE, concernente la limitazione delle
emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi
impianti di combustione alla centrale elettrica gestita dalla Rio Tinto
Alcan Smelting and Power (UK) Ltd a Lynemouth, nel nord-est
dell’Inghilterra, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in
forza di tale direttiva.
2) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è condannato alle
spese.
Firme
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