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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CORTE DI
GIUSTIZIA CE, Sez. III, 28/01/2010, Sentenza C-456/08
APPALTI - Appalti pubblici di lavori - Notifica ai candidati e agli
offerenti delle decisioni riguardanti l’aggiudicazione dell’appalto -
Direttiva 89/665/CEE - Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione di
appalti pubblici - Termine di ricorso - Data a partire dalla quale comincia
a decorrere il termine di ricorso - Inadempimento di uno Stato - Direttiva
93/37/CEE. L’Irlanda, per il fatto che la National Roads Authority non
ha informato l’offerente escluso della sua decisione di aggiudicazione
dell’appalto relativo alla progettazione, alla costruzione, al finanziamento
e alla gestione dell’autostrada tangenziale ovest della città di Dundalk, e
mantenendo in vigore le disposizioni dell’art. 84 A, n. 4, del regolamento
di procedura degli organi giurisdizionali superiori (Rules of the Superior
Courts), nella sua versione risultante dallo Statutory Instrument n.
374/1998, dal momento che queste ultime comportano incertezza circa la
decisione contro la quale il ricorso deve essere proposto e circa la
determinazione dei termini per proporre tale ricorso, è venuta meno, con
riferimento alla prima censura, agli obblighi ad essa incombenti in forza
dell’art. 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989,
89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in
materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori,
quale modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE,
nonché dell’art. 8, n. 2, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993,
93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori, quale modificata dalla direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE, e, riguardo alla seconda censura,
agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 1, n. 1, della direttiva
89/665, quale modificata dalla direttiva 92/50. Pres./Rel. Cunha Rodrigues -
Commissione europea c. Irlanda. CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. III,
28/01/2010, Sentenza C-456/08
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CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
28 gennaio 2010
«Inadempimento di uno Stato - Direttiva 93/37/CEE - Appalti pubblici di
lavori - Notifica ai candidati e agli offerenti delle decisioni
riguardanti l’aggiudicazione dell’appalto - Direttiva 89/665/CEE -
Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici -
Termine di ricorso - Data a partire dalla quale comincia a decorrere il
termine di ricorso»
Nella causa C-456/08,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226
CE, proposto il 20 ottobre 2008,
Commissione europea, rappresentata dai sigg. G. Zavvos, M.
Konstantinidis e E. White, in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Irlanda, rappresentata dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente,
assistito dal sig. A. Collins, SC, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta dal sig. J. N. Cunha Rodrigues (relatore), presidente della
Seconda Sezione, facente funzione di presidente della Terza Sezione,
dalla sig.ra P. Lindh, dai sigg. A. Rosas, U. Lõhmus e A. Ó Caoimh,
giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra R. Seres, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 24
settembre 2009,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza
del 29 ottobre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla
Corte di dichiarare che l’Irlanda, in ragione delle disposizioni di
diritto nazionale relative ai termini cui è soggetto l’esercizio del
diritto degli offerenti al controllo giurisdizionale nell’ambito dei
procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici, e non avendo
notificato la decisione di aggiudicazione al ricorrente nell’ambito del
procedimento di aggiudicazione interessato, è venuta meno agli obblighi
ad essa incombenti, con riferimento ai termini applicabili, in forza
dell’art. 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989,
89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e
amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in
materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di
lavori (GU L 395, pag. 33), quale modificata dalla direttiva del
Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE (GU L 209, pag. 1; in prosieguo: la
«direttiva 89/665»), nell’interpretazione fornita dalla Corte, e, per
quanto riguarda l’assenza di notificazione, in forza dell’art. 1, n. 1,
della direttiva 89/665, nell’interpretazione fornita dalla Corte, nonché
dell’art. 8, n. 2, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993,
93/37/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori (GU L 199, pag. 54), quale modificata dalla direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997, 97/52/CE (GU L
328, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva 93/37»).
Contesto normativo
La normativa comunitaria
2 L’art. 1, n. 1, della direttiva 89/665 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che,
per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici disciplinati dalle direttive [del Consiglio 26 luglio 1971,
71/305/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di
lavori pubblici (GU L 185, pag. 5)], [del Consiglio 21 dicembre 1976,
77/62/CEE, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di forniture (GU L 13, pag. 1),] e 92/50/CEE, le decisioni
prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di
ricorsi efficaci e, in particolare, quanto più rapidi possibile, secondo
le condizioni previste negli articoli seguenti, in particolare
nell’articolo 2, paragrafo 7, qualora violino il diritto comunitario in
materia di appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono».
3 Ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva 89/665:
«1. Gli Stati membri fanno sì che i provvedimenti presi ai fini dei
ricorsi di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che permettano di:
a) prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza
provvedimenti provvisori intesi a riparare la violazione o impedire che
altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i
provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di
aggiudicazione pubblica di un appalto o l’esecuzione di qualsiasi
decisione presa dalle autorità aggiudicatrici;
b) annullare o far annullare le decisioni illegittime, compresa la
soppressione delle specificazioni tecniche, economiche o finanziarie
discriminatorie figuranti nei documenti di gara, nei capitolati d’oneri
o in ogni altro documento connesso con la procedura di aggiudicazione
dell’appalto in questione;
c) accordare un risarcimento danni alle persone lese dalla violazione».
4 L’art. 8, n. 2, della direttiva 93/37 dispone quanto segue:
«Le amministrazioni aggiudicatrici informano quanto prima, per iscritto
qualora ricevano una richiesta in tal senso, i candidati e gli offerenti
delle decisioni prese riguardo all’aggiudicazione dell’appalto, compresi
i motivi per i quali hanno deciso di rinunciare ad aggiudicare un
appalto per il quale è stata indetta una gara o di riavviare la
procedura. Esse informano altresì l’Ufficio delle pubblicazioni
ufficiali delle Comunità europee di tali decisioni».
La normativa nazionale
5 L’art. 84 A, n. 4, del regolamento di procedura degli organi
giurisdizionali superiori (Rules of the Superior Courts), nella sua
versione risultante dallo Statutory Instrument n. 374/1998 (in
prosieguo: le «RSC»), stabilisce quanto segue:
«Il ricorso avverso una decisione di aggiudicazione o l’aggiudicazione
di un appalto pubblico dev’essere proposto quanto prima possibile e
comunque entro tre mesi da quando sono emerse le ragioni su cui si basa
il ricorso stesso, salvo che il giudice ritenga giustificata una proroga
di detto termine».
Fatti e procedimento precontenzioso
6 La National Roads Authority (Autorità nazionale per la viabilità; in
prosieguo: la «NRA») è un organismo di diritto pubblico incaricato della
costruzione e della manutenzione delle strade in Irlanda.
7 La SIAC Construction Ltd (in prosieguo: la «SIAC») è una società a
responsabilità limitata con sede in Irlanda che opera nel settore della
costruzione.
8 Il 10 luglio 2001 la NRA pubblicava nella Gazzetta Ufficiale delle
Comunità europee un avviso per la manifestazione di interesse per la
progettazione, la costruzione, il finanziamento e la gestione
dell’autostrada tangenziale ovest della città di Dundalk. L’appaltatore
avrebbe dovuto instaurare un rapporto di partenariato pubblico-privato
con la NRA e gestire detto tratto autostradale per un periodo di circa
30 anni.
9 Nel dicembre 2001 quattro candidati erano invitati ad intavolare
trattative.
10 Nell’aprile 2003, per procedere a trattative più approfondite,
venivano selezionati due di questi quattro candidati, vale a dire un
consorzio denominato EuroLink, di cui la SIAC faceva parte, e un
consorzio denominato Celtic Road Group (in prosieguo: il «CRG»).
11 L’8 agosto 2003 la NRA invitava l’EuroLink e il CRG a presentare la
migliore offerta definitiva.
12 Con lettera del 14 ottobre 2003 l’Eurolink veniva informato del fatto
che la NRA aveva deciso di scegliere il CRG come offerente preferito. In
questa lettera la NRA precisava che tale decisione non comportava
rigetto dell’offerta presentata dall’EuroLink. Nella lettera la NRA
dichiarava che essa avrebbe proseguito la trattativa con il CRG, che
poteva avere l’esito dell’aggiudicazione dell’appalto relativo al
progetto in questione. Tuttavia, qualora tale trattativa si fosse
conclusa senza aggiudicazione dell’appalto, la NRA si riservava il
diritto di invitare l’Eurolink a negoziare sostituendo il CRG.
13 Il 9 dicembre 2003 la NRA decideva di aggiudicare l’appalto di cui
trattasi al CRG.
14 Il 5 febbraio 2004 la NRA firmava il contratto con il CRG. Una
comunicazione riguardante tali circostanze veniva pubblicata sul sito
Internet della NRA il 9 febbraio 2004. L’avviso di aggiudicazione
dell’appalto in parola era pubblicato nella Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea il 3 aprile 2004.
15 L’8 aprile 2004, la SIAC proponeva un ricorso per risarcimento danni
dinanzi alla High Court (Irlanda). Essa contestava in particolare, da un
lato, la scelta della procedura negoziata e, dall’altro, alcune
irregolarità che a suo parere sarebbero state commesse nella fase della
presentazione e della valutazione delle migliori offerte definitive.
Riguardo ai termini di ricorso, la SIAC rilevava che la data di
decorrenza del termine di ricorso coincideva con la data della firma del
contratto con il CRG, vale a dire il 5 febbraio 2004.
16 La High Court considerava che i motivi pertinenti del ricorso si
erano prodotti alla data in cui il consorzio al quale apparteneva la
SIAC era stato informato dell’identità dell’offerente preferito, vale a
dire il 14 ottobre 2003. La SIAC avrebbe dovuto proporre il suo ricorso
entro tre mesi da tale data, conformemente all’art. 84 A delle RSC. Di
conseguenza, con sentenza 16 luglio 2004, la High Court respingeva il
ricorso della SIAC in quanto tardivo.
17 La SIAC presentava una denuncia alla Commissione. Il 10 aprile 2006
quest’ultima indirizzava all’Irlanda una lettera di diffida, cui questo
Stato membro rispondeva il 30 maggio 2006.
18 Il 15 dicembre 2006 la Commissione inviava all’Irlanda una lettera di
diffida complementare, alla quale l’Irlanda rispondeva il 21 febbraio
2007.
19 Non convinta delle spiegazioni ricevute, la Commissione, in data 1°
febbraio 2008, inviava all’Irlanda un parere motivato, invitandola ad
adottare le misure necessarie per conformarsi al parere stesso entro due
mesi dal suo ricevimento. L’Irlanda rispondeva a tale parere motivato il
25 giugno 2008.
20 Non essendo soddisfatta da tale risposta, la Commissione ha proposto
il presente ricorso.
Sul ricorso
Sulla prima censura
21 La prima censura dedotta dalla Commissione è relativa al fatto che la
NRA non ha informato l’offerente escluso della sua decisione di
aggiudicazione dell’appalto relativo alla progettazione, alla
costruzione, al finanziamento e alla gestione dell’autostrada
tangenziale ovest della città di Dundalk.
Argomenti delle parti
22 La Commissione rileva che la notifica della decisione di
aggiudicazione di un appalto pubblico ai candidati e agli offerenti
respinti è obbligatoria ai sensi dell’art. 8, n. 2, della direttiva
93/37. Essa afferma, inoltre, che, nell’ambito della direttiva 89/665,
una tutela giuridica completa presuppone l’obbligo di informare i
candidati e gli offerenti della detta decisione.
23 La comunicazione all’EuroLink, con la lettera della NRA del 14
ottobre 2003, della designazione del CRG come offerente preferito non
equivarrebbe al rigetto dell’offerta presentata dall’EuroLink. Pertanto,
tale lettera non costituirebbe la notifica della decisione di
aggiudicazione prevista dalla direttiva 89/665 e dall’art. 8, n. 2,
della direttiva 93/37.
24 Poiché è assodato che la SIAC non ha ricevuto notifica
dell’aggiudicazione definitiva dell’appalto controverso, non sarebbero
state rispettati gli obblighi stabiliti nelle dette disposizioni.
25 L’Irlanda riconosce l’obbligo degli Stati membri di informare quanto
più rapidamente possibile i candidati e gli offerenti delle decisioni
adottate rispetto all’aggiudicazione dell’appalto e sostiene di aver
esattamente recepito nel proprio ordinamento giuridico le disposizioni
dell’art. 8, n. 2, della direttiva 93/37 che prevede quest’obbligo. La
Commissione, del resto, non pretenderebbe che la normativa irlandese in
materia si discosti dalle prescrizioni del diritto comunitario.
26 Riguardo all’appalto relativo all’autostrada tangenziale di Dundalk,
l’Irlanda ammette che la comunicazione dell’offerente preferito,
effettuata all’EuroLink il 14 ottobre 2003, non abbia valore di notifica
della decisione di aggiudicazione di tale appalto.
27 Tuttavia, dalla sentenza della High Court 16 luglio 2004 risulterebbe
che, alla detta data, per la SIAC sarebbe stato evidente che una
decisione di aggiudicazione del detto appalto era stata adottata. La
SIAC non poteva ignorare che la NRA stesse partecipando ad un
procedimento di conclusione di un contratto con il CRG. Secondo
l’Irlanda, da ciò conseguirebbe che, nelle circostanze del caso di
specie, il difetto di notifica dell’aggiudicazione definitiva
dell’appalto controverso non ha causato alcun danno.
28 L’Irlanda rileva che, dal momento che il diritto nazionale recepisce
esattamente la disciplina comunitaria di notifica delle decisioni
adottate in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, non si
potrebbe considerare che l’Irlanda non abbia adempiuto agli obblighi di
diritto comunitario ad essa incombenti sulla base di un solo caso di
difetto di notifica.
Giudizio della Corte
29 L’art. 8, n. 2, della direttiva 93/37 prevede che le amministrazioni
aggiudicatrici informino quanto più rapidamente possibile i candidati e
gli offerenti delle decisioni adottate riguardo all’aggiudicazione
dell’appalto. La notifica della decisione di aggiudicazione di un
appalto pubblico ai candidati e agli offerenti respinti è obbligatoria
in forza di tale disposizione.
30 Questo stesso obbligo deriva dall’art. 1, n. 1, della direttiva
89/665, dal momento che la possibilità di esperire un ricorso efficace
avverso le decisioni di aggiudicazione presuppone che i candidati e gli
offerenti siano informati tempestivamente di tali decisioni (v., in tal
senso, sentenze 24 giugno 2004, causa C-212/02, Commissione/Austria,
punto 21, e 3 aprile 2008, causa C-444/06, Commissione/Spagna, Racc.
pag. I-2045, punto 38).
31 Nel caso di specie è assodato che la NRA non ha mai notificato
ufficialmente all’EuroLink la sua decisione di aggiudicare l’appalto
controverso al CRG.
32 La diffusione di tale informazione sul sito Internet della NRA, il 9
febbraio 2004, e la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea, il 3 aprile 2004, non potrebbero costituire un
rimedio adeguato.
33 Infatti tali informazioni sono state diffuse al pubblico dopo la
sottoscrizione del contratto, avvenuta il 5 febbraio 2004, mentre per
garantire un’effettiva tutela giurisdizionale ai candidati e agli
offerenti sarebbe stato necessario informare questi ultimi della
decisione di aggiudicazione della NRA con un certo anticipo prima della
stipula del contratto (v., in tal senso, citate sentenze
Commissione/Austria, punto 21, e Commissione/Spagna, punto 38).
34 Di conseguenza la NRA non ha rispettato, per l’appalto di cui
trattasi, gli obblighi di informazione ad essa incombenti in forza
dell’art. 8, n. 2, della direttiva 93/37 e dell’art. 1, n. 1, della
direttiva 89/665.
35 L’Irlanda, rinviando al riguardo alla lettera della NRA del 14
ottobre 2003, rileva che nel procedimento controverso la SIAC non ha
comunque subito alcun danno. Secondo tale Stato membro, dopo tale data,
la SIAC non ha potuto ignorare che la NRA fosse impegnata nelle
trattative per la conclusione di un contratto con il CRG.
36 Tale tesi non può essere accolta.
37 Da un lato, con la sua lettera del 14 ottobre 2003, la NRA non ha
notificato la decisione definitiva di aggiudicazione dell’appalto
controverso, ma ha semplicemente indicato che sceglieva il CRG come
offerente preferito. La NRA ha anche precisato che essa si riservava il
diritto, qualora la trattativa con il CRG non fosse andata a buon fine,
di avviare una trattativa con l’EuroLink, che sarebbe subentrato al CRG.
In tale fase l’Eurolink non era definitivamente escluso da ogni
possibilità di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi e poteva
legittimamente ritenere non ancora terminato il relativo procedimento.
38 Dall’altro lato, e in ogni caso, per accertare l’inadempimento di uno
Stato membro non è necessario constatare l’esistenza di un danno da esso
derivante (sentenze 18 dicembre 1997, causa C-263/96,
Commissione/Belgio, Racc. pag. I-7453, punto 30, nonché 10 aprile 2003,
cause riunite C-20/01 e C-28/01, Commissione/Germania, Racc. pag.
I-3609, punto 42).
39 Infine, l’Irlanda sostiene che la normativa nazionale di cui trattasi
è conforme agli obblighi di informazione imposti dalla normativa
comunitaria. In tali circostanze, un caso isolato di difetto di notifica
di una decisione riguardante l’aggiudicazione di un appalto pubblico non
giustificherebbe la conclusione che lo Stato membro non ha adempiuto
agli obblighi ad esso incombenti in base al diritto comunitario.
40 Neppure questo argomento può essere accolto.
41 Senza dover prendere posizione sull’affermazione secondo cui la
normativa nazionale in parola recepisce in maniera adeguata gli obblighi
imposti in materia dal diritto comunitario, è sufficiente ricordare che,
per costante giurisprudenza, nell’ambito del procedimento per
inadempimento è possibile esaminare non solo la conformità delle
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di uno Stato
membro con il diritto comunitario, ma anche determinare una violazione
della normativa comunitaria commessa da un’autorità di uno Stato membro
in un caso specifico (v., con riferimento all’aggiudicazione degli
appalti pubblici, sentenze 10 aprile 2003, Commissione/Germania, cit.,
punto 30, e 15 ottobre 2009, causa C-275/08, Commissione/ Germania,
punto 27).
42 La prima censura è pertanto fondata.
Sulla seconda censura
43 La seconda censura della Commissione si suddivide in due parti. Da un
lato, la Commissione afferma che la normativa nazionale di cui trattasi
comporta incertezza circa la decisione contro la quale il ricorso deve
essere proposto. Dall’altro, essa sostiene che tale normativa fa sorgere
dubbi circa la determinazione dei termini per proporre un ricorso.
Sulla prima parte della seconda censura
- Argomenti delle parti
44 La Commissione afferma che per gli offerenti è difficile capire quale
decisione dell’amministrazione aggiudicatrice debbano impugnare e in
quale data cominci a decorrere il termine di ricorso per impugnare tale
decisione. La Commissione sostiene che tale incertezza è causata dalla
formulazione dell’art. 84 A, n. 4, delle RSC, nonché dalla sua dubbia
interpretazione.
45 La Commissione sottolinea che l’espressione «una decisione di
aggiudicazione o l’aggiudicazione di un appalto pubblico» utilizzata
nell’art. 84 A, n. 4, delle RSC si riferisce alle decisioni che possono
formare oggetto di ricorso e che tale disposizione non menziona le
decisioni provvisorie precedentemente adottate dall’amministrazione
aggiudicatrice. Nella sua sentenza 16 luglio 2004 la High Court avrebbe
considerato che la detta disposizione si applica non soltanto alla
decisione di aggiudicazione o all’aggiudicazione di un appalto pubblico,
ma anche alle decisioni adottate dalle amministrazione aggiudicatrici
nell’ambito dei procedimenti di aggiudicazione degli appalti.
46 Secondo la Commissione, la normativa nazionale di cui trattasi non
risulta conforme al principio fondamentale della certezza del diritto e
all’esigenza di effettività sottesa alla direttiva 89/665, che
costituisce un’applicazione di tale principio, poiché gli offerenti sono
lasciati nel dubbio, circa la loro situazione, al momento in cui
intendono proporre un ricorso avverso una decisione di aggiudicazione di
un appalto adottata da un’amministrazione aggiudicatrice nell’ambito di
un procedimento in due fasi, nel quale la decisione di aggiudicazione
definitiva ha luogo dopo la selezione di un offerente.
47 La Commissione sostiene che si dovrebbe chiaramente precisare agli
offerenti che l’art. 84 A, n. 4, delle RSC si applica non solo alle
decisioni di aggiudicazione di appalti, ma anche alle decisioni
provvisorie adottate da un’amministrazione aggiudicatrice nel corso del
procedimento di appalto, quali, in particolare, quelle riguardanti la
selezione dell’offerente preferito.
48 L’Irlanda ricorda che l’art. 1 della direttiva 89/665 impone agli
Stati membri di garantire l’efficacia dei ricorsi avverso tutte le
decisioni adottate dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dei
procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici, e non soltanto
avverso le decisioni di aggiudicazione di tali appalti. Secondo
l’Irlanda, i giudici nazionali interpretano e applicano l’art. 84 A, n.
4, delle RSC in conformità a tali prescrizioni. In particolare, la
sentenza della High Court 16 luglio 2004 avrebbe chiaramente dichiarato
che tale disposizione permette di proporre un ricorso contro qualsiasi
decisione delle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito di un
procedimento di aggiudicazione di appalti, il che è pienamente in linea
con l’art. 1 della direttiva 89/665.
49 Quanto alla data a partire dalla quale decorre il termine per
impugnare una decisione provvisoria dell’amministrazione aggiudicatrice,
l’Irlanda rileva che la direttiva 89/665 esige che le decisioni adottate
dalle amministrazioni aggiudicatrici possono formare oggetto di ricorsi
esaminati in tempi rapidi. Un ricorso potrebbe essere esaminato
rapidamente soltanto qualora le due parti della controversia abbiano
l’obbligo di agire con celerità nell’ambito di tale procedimento. Questo
obiettivo non potrebbe essere raggiunto qualora le parti, nonostante
siano in possesso di tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari
per avviare un siffatto procedimento, siano autorizzate ad attendere la
notifica formale della decisione di aggiudicazione prima di proporre un
ricorso.
50 L’Irlanda sostiene che, se un offerente potesse semplicemente
attendere la notifica di una decisione formale di non aggiudicargli
l’appalto in parola, nonostante egli sia a conoscenza della circostanza
che tale appalto non gli è stato aggiudicato, come la High Court ha
constatato nella causa che ha condotto alla sua sentenza 16 luglio 2004,
si avrebbe come conseguenza un grave prolungamento dei termini per
esaminare tutte le decisioni delle amministrazioni aggiudicatrici.
- Giudizio della Corte
51 La Corte ha già dichiarato che la direttiva 89/665 non osta ad una
normativa nazionale la quale preveda che qualsiasi ricorso avverso una
decisione dell’amministrazione aggiudicatrice vada proposto nel termine
all’uopo previsto e che qualsiasi irregolarità del procedimento di
aggiudicazione, invocata a sostegno di tale ricorso, debba essere
sollevata nel medesimo termine, a pena di decadenza, di modo che,
scaduto tale termine, non è più possibile impugnare tale decisione o
eccepire la suddetta irregolarità, a condizione che il termine in parola
sia ragionevole (sentenza 11 ottobre 2007, causa C-241/06, Lämmerzahl,
Racc. pag. I-8415, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
52 Tale giurisprudenza è fondata sulla considerazione secondo cui la
completa realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla direttiva 89/665
sarebbe compromessa se ai candidati ed agli offerenti fosse consentito
far valere in qualsiasi momento del procedimento di aggiudicazione
infrazioni alle norme sull’aggiudicazione degli appalti, obbligando
quindi l’amministrazione aggiudicatrice a ricominciare l’intero
procedimento al fine di correggere tali infrazioni (sentenza Lämmerzahl,
cit., punto 51).
53 Per contro, i termini di decadenza nazionali, ivi comprese le
modalità della loro applicazione, non devono di per sé essere tali da
rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio
dei diritti eventualmente riconosciuti all’interessato dall’ordinamento
comunitario (sentenza Lämmerzahl, cit., punto 52).
54 L’art. 84 A, n. 4, delle RSC prevede che «[I]l ricorso avverso una
decisione di aggiudicazione o l’aggiudicazione di un appalto pubblico»
dev’essere proposto entro un termine determinato.
55 Tuttavia, com’è successo nell’ambito della causa che ha dato luogo
alla sentenza della High Court 16 luglio 2004, i giudici irlandesi
possono interpretare tale disposizione nel senso che essa si applica non
solo alla decisione definitiva di aggiudicare un appalto pubblico, ma
altresì alle decisioni intermedie adottate da un’amministrazione
aggiudicatrice nel corso dello svolgimento del procedimento di
aggiudicazione di tale appalto. Orbene, se la decisione definitiva di
aggiudicazione di un appalto interviene dopo la scadenza del termine
previsto per impugnare la decisione intermedia interessata, non si può
escludere che un candidato o un offerente interessato si trovi
nell’impossibilità, per intervenuta decadenza, di proporre un ricorso
relativo all’aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi.
56 Secondo la costante giurisprudenza della Corte, l’applicazione di un
termine di decadenza non può tuttavia far sì che l’esercizio del diritto
a presentare ricorso contro una decisione di aggiudicazione sia privato
della propria efficacia pratica (v., in tal senso, sentenze 12 dicembre
2002, causa C-470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag. I-11617, punto 72;
27 febbraio 2003, causa C-327/00, Santex, Racc. pag. I-1877, punti 51 e
57, nonché Lämmerzahl, cit., punto 52).
57 Come l’avvocato generale rileva al paragrafo 51 delle proprie
conclusioni, solo laddove dalla normativa nazionale risulti in maniera
inequivoca che anche gli atti preparatori o le decisioni intermedie
adottati dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito di un
procedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico fanno decorrere un
termine di decadenza, i candidati e gli offerenti possono adottare in
tempo utile i provvedimenti necessari a far accertare eventuali
violazioni del diritto degli appalti pubblici, ai sensi dell’art. 1, n.
1, della direttiva 89/665.
58 Non è pertanto conforme a quanto prescritto dall’art. 1, n. 1, della
detta direttiva il fatto che l’ambito d’applicazione del termine di cui
all’art. 84 A, n. 4, delle RSC sia esteso ai ricorsi avverso decisioni
intermedie adottate dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito del
procedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico, senza che ciò
risulti chiaramente dal testo della disposizione.
59 L’Irlanda obietta, avverso tale conclusione, che l’applicazione di un
siffatto termine alle dette decisioni intermedie risponde agli obiettivi
della direttiva 89/665, in particolare all’imperativo della celerità.
60 È certamente vero che l’art. 1, n. 1, della direttiva 89/665 impone
agli Stati membri di garantire che le decisioni delle amministrazioni
aggiudicatrici possano formare oggetto di ricorsi efficaci e quanto più
rapidi possibile. Per realizzare l’obiettivo di celerità perseguito da
tale direttiva, gli Stati membri possono imporre termini di ricorso al
fine di obbligare gli operatori a contestare entro termini brevi
provvedimenti preparatori o decisioni intermedie adottati nell’ambito
del procedimento di aggiudicazione di un appalto (v., in tal senso,
sentenze Universale-Bau e a., cit., punti 75-79; 12 febbraio 2004, causa
C-230/02, Grossmann Air Service, Racc. pag. I-1829, punti 30 e 36-39,
nonché Lämmerzahl, cit., punti 50 e 51).
61 Tuttavia l’obiettivo di celerità perseguito dalla direttiva 89/665
deve essere realizzato nel diritto nazionale nel rispetto delle esigenze
della certezza del diritto. A tal fine gli Stati membri hanno l’obbligo
di adottare una disciplina dei termini sufficientemente precisa, chiara
e prevedibile per consentire ai singoli di conoscere i loro diritti e i
loro obblighi (v., in tal senso, sentenze 30 maggio 1991, causa
C-361/88, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2567, punto 24, e 7
novembre 1996, causa C-221/94, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag.
I-5669, punto 22).
62 Il detto obiettivo di celerità non permette agli Stati membri di fare
astrazione dal principio di effettività, secondo il quale le modalità di
applicazione dei termini di decadenza nazionali non devono rendere
impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti
attribuiti agli interessati dal diritto comunitario, principio che
soggiace all’obiettivo dell’efficacia del ricorso, espresso all’art. 1,
n. 1, di detta direttiva.
63 L’estensione del termine di decadenza previsto all’art. 84 A, n. 4,
delle RSC alle decisioni intermedie adottate dalle amministrazioni
aggiudicatrici nell’ambito di un procedimento di aggiudicazione di un
appalto pubblico secondo modalità che finiscono per privare gli
interessati del loro diritto di ricorso non è conforme alle esigenze
della certezza del diritto, né all’obiettivo di efficacia del ricorso.
Gli interessati devono essere informati con sufficiente chiarezza che la
disciplina dei termini si applica alle dette decisioni intermedie, per
poter utilmente proporre ricorso nei termini stabiliti. La mancanza di
una siffatta informazione non può essere giustificata dall’obiettivo di
celerità del procedimento.
64 L’Irlanda fa valere che i giudici irlandesi interpretano e applicano
l’art. 84 A, n. 4, delle RSC conformemente alle prescrizioni della
direttiva 89/665. Questo argomento allude all’importante ruolo rivestito
dalla giurisprudenza nei paesi di common law quali l’Irlanda.
65 Al riguardo si deve rilevare che, secondo una costante giurisprudenza
della Corte, anche se la trasposizione di una direttiva non esige
necessariamente una riproduzione formale e letterale delle sue
disposizioni in una norma di legge espressa e specifica, e può trovare
realizzazione in un contesto normativo generale, è tuttavia necessario
che quest’ultimo sia sufficientemente chiaro e preciso da consentire ai
beneficiari di conoscere la pienezza dei loro diritti e farli valere,
eventualmente, dinanzi ai giudici nazionali (sentenza 29 ottobre 2009,
causa C-474/08, Commissione/Belgio, punto 19 e giurisprudenza ivi
citata).
66 Orbene, l’art. 84 A, n. 4, delle RSC non risponde a tali esigenze,
dal momento che permette ai giudici nazionali di applicare per analogia
il termine di decadenza da esso previsto per i ricorsi avverso le
decisioni di aggiudicazione degli appalti pubblici ai ricorsi contro le
decisioni intermedie adottate dalle amministrazioni aggiudicatrici
nell’ambito del procedimento di aggiudicazione di tali appalti, riguardo
alle quali il legislatore non ha espressamente previsto tale decadenza.
La situazione giuridica che ne risulta non è sufficientemente chiara e
precisa per escludere il rischio che ai candidati e agli offerenti
interessati venga negato il loro diritto a ricorrrere contro decisioni
in materia di appalti pubblici da un giudice nazionale, in base ad una
sua interpretazione di tale disposizione.
67 Ne consegue che la prima parte della seconda censura è fondata.
Sulla seconda parte della seconda censura
- Argomenti delle parti
68 La Commissione ricorda che l’art. 84 A, n. 4, delle RSC prevede che i
ricorsi debbano essere proposti «quanto prima possibile e comunque entro
tre mesi». Secondo la Commissione, tale formulazione lascia gli
offerenti nel dubbio al momento in cui essi intendono esercitare il
diritto, ad essi conferito dal diritto comunitario, di proporre un
ricorso contro una decisione dell’amministrazione aggiudicatrice.
Infatti gli offerenti acquisirebbero conoscenza dell’interpretazione che
sarà data ai termini «quanto prima possibile» soltanto dopo che avranno
proposto ricorso e che il giudice competente avrà esercitato il suo
potere valutativo nell’interpretazione di tale disposizione. Una
situazione del genere sarebbe contraria al principio di certezza del
diritto.
69 La detta disposizione darebbe inoltre luogo ad un’ulteriore
incertezza circa la distinzione dei casi in cui sarà applicato il
termine di tre mesi da quelli in cui sarà applicato il termine più
breve, in quanto era possibile presentare un ricorso prima.
70 Conseguentemente la Commissione ritiene che il testo dell’art. 84 A,
n. 4, delle RSC non sia chiaro e generi incertezza del diritto. La
Commissione considera che, tenuto conto dell’obbligo di conformarsi al
principio della certezza del diritto, il termine applicabile deve essere
un termine fisso che possa essere interpretato in maniera chiara e
prevedibile da tutti gli offerenti.
71 L’Irlanda ribatte che, a tutt’oggi, nessun giudice irlandese ha
respinto per tardività un ricorso avverso una decisione di
un’amministrazione aggiudicatrice, adottata nell’ambito di un
procedimento di aggiudicazione di un appalto pubblico, che sia stato
proposto nel termine di tre mesi, ma non quanto prima possibile. Secondo
l’Irlanda, qualsiasi interpretazione in tal senso non può essere accolta
in quanto il termine «comunque» indica che ogni ricorso proposto entro i
tre mesi è proposto nel rispetto dei termini. Inoltre, la High Court
avrebbe espressamente dichiarato che, qualora necessario, il termine di
tre mesi sarebbe prorogato.
72 L’Irlanda sottolinea che l’art. 84 A, n. 4, delle RSC conferisce ai
giudici irlandesi il potere di prorogare i termini di ricorso. Il
conferimento di tale potere al giudice da parte della normativa
nazionale costituirebbe una legittima possibilità lasciata agli Stati
membri per disciplinare i termini di ricorso. Gli Stati membri non
sarebbero tenuti a stabilire termini immutabili.
- Giudizio della Corte
73 Poiché la direttiva 89/665 persegue l’obiettivo di celerità, è
legittimo che lo Stato membro, nell’ambito dell’attuazione di tale
direttiva, imponga agli interessati un obbligo di diligenza per proporre
ricorsi in materia.
74 Tuttavia la formulazione dell’art. 84 A, n. 4, delle RSC, secondo la
quale ogni ricorso in materia «dev’essere proposto quanto prima
possibile e comunque entro tre mesi», comporta una situazione di
incertezza. Non si può escludere che una siffatta disposizione
conferisca ai giudici nazionali la possibilità di respingere un ricorso
per decadenza prima ancora che sia scaduto il termine di tre mesi,
qualora essi ritengano che il ricorso non sia stato proposto «quanto
prima possibile» ai sensi di tale disposizione.
75 La durata di un termine di decadenza non è prevedibile per gli
interessati se la sua fissazione è lasciata alla libera discrezionalità
del giudice competente. In tal caso, una disposizione nazionale che
preveda un termine del genere non assicura un’effettiva trasposizione
della direttiva 89/665.
76 Avverso tale conclusione l’Irlanda afferma che nessun ricorso in
materia di appalti pubblici è stato respinto da un giudice irlandese per
il motivo di non essere stato proposto «quanto prima possibile».
77 Al riguardo è sufficiente ricordare che, per determinare se la
trasposizione di una direttiva sia insufficiente, non è sempre
necessario comprovare gli effetti concreti della normativa nazionale di
trasposizione. Diversa è la situazione se nel testo stesso di tale
normativa è insita l’insufficienza della trasposizione (v., in tal
senso, sentenza 21 settembre 1999, causa C-392/96, Commissione/Irlanda,
Racc. pag. I-5901, punto 60).
78 L’Irlanda osserva che l’art. 84 A, n. 4, delle RSC conferisce ai
giudici irlandesi il potere di prorogare i termini di ricorso.
79 Infatti tale disposizione prevede l’applicazione del termine
prescritto «salvo che il giudice ritenga giustificata una proroga di
detto termine».
80 Si deve riconoscere che una simile disposizione sarebbe, di per sé, e
indipendentemente dal suo contesto, lecita nell’ambito dell’attuazione
della direttiva 89/665. In un settore quale quello degli appalti
pubblici, nel quale le procedure possono essere complesse e gli elementi
di fatto molto vari, la facoltà accordata dal legislatore nazionale ai
giudici nazionali di prorogare i termini di ricorso per motivi di equità
può essere dettata da ragioni di buona amministrazione della giustizia.
81 Tuttavia, la facoltà per il giudice di prorogare i termini di
ricorso, prevista all’art. 84 A, n. 4, delle RSC, non è tale da colmare
le lacune che tale disposizione presenta rispetto alla chiarezza e alla
precisione, richieste dalla direttiva 89/665 con riferimento alla
disciplina dei termini di ricorso. Anche tenendo conto di questa facoltà
di proroga, il candidato o l’offerente interessato, dato il riferimento
all’obbligo di presentare ogni ricorso quanto prima possibile, non può
prevedere con certezza il termine che gli sarà impartito per proporre
ricorso.
82 Di conseguenza, la seconda parte della seconda censura dev’essere
considerata fondata.
83 Tenuto conto di quanto precede, si deve dichiarare che l’Irlanda,
- per il fatto che la NRA non ha informato l’offerente escluso della sua
decisione di aggiudicazione dell’appalto relativo alla progettazione,
alla costruzione, al finanziamento e alla gestione dell’autostrada
tangenziale ovest della città di Dundalk, e
- mantenendo in vigore le disposizioni dell’art. 84 A, n. 4, delle RSC,
dal momento che queste ultime comportano incertezza circa la decisione
contro la quale il ricorso deve essere proposto e circa la
determinazione dei termini per proporre tale ricorso,
è venuta meno, con riferimento alla prima censura, agli obblighi ad essa
incombenti in forza dell’art. 1, n. 1, della direttiva 89/665, nonché
dell’art. 8, n. 2, della direttiva 93/37 e, riguardo alla seconda
censura, agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 1, n. 1,
della direttiva 89/665.
Sulle spese
84 A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché
la Commissione ha chiesto la condanna dell’Irlanda, quest’ultima, che è
risultata soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’Irlanda,
- per il fatto che la National Roads Authority non ha informato
l’offerente escluso della sua decisione di aggiudicazione dell’appalto
relativo alla progettazione, alla costruzione, al finanziamento e alla
gestione dell’autostrada tangenziale ovest della città di Dundalk, e
- mantenendo in vigore le disposizioni dell’art. 84 A, n. 4, del
regolamento di procedura degli organi giurisdizionali superiori (Rules
of the Superior Courts), nella sua versione risultante dallo Statutory
Instrument n. 374/1998, dal momento che queste ultime comportano
incertezza circa la decisione contro la quale il ricorso deve essere
proposto e circa la determinazione dei termini per proporre tale
ricorso,
è venuta meno, con riferimento alla prima censura, agli obblighi ad essa
incombenti in forza dell’art. 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 21
dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure
di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di
forniture e di lavori, quale modificata dalla direttiva del Consiglio 18
giugno 1992, 92/50/CEE, nonché dell’art. 8, n. 2, della direttiva del
Consiglio 14 giugno 1993, 93/37/CEE, che coordina le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, quale modificata dalla
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 1997,
97/52/CE, e, riguardo alla seconda censura, agli obblighi ad essa
incombenti in forza dell’art. 1, n. 1, della direttiva 89/665, quale
modificata dalla direttiva 92/50.
2) L’Irlanda è condannata alle spese.
Firme
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