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CORTE DI
GIUSTIZIA CE, Sez. II, 14/10/2010, Sentenza C-535/07
AREE PROTETTE - Conservazione degli uccelli selvatici - Designazione
erronea e tutela giuridica insufficiente delle zone di protezione speciale -
Inadempimento di uno Stato (Austria) - Direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE.
Non avendo proceduto correttamente, sulla base di criteri ornitologici, alla
classificazione quale zona di protezione speciale del sito di Hanság, nel
Land del Burgenland, e alla delimitazione della zona di protezione speciale
dei Bassi Tauri, nel Land della Stiria, in conformità all’art. 4, n. 1,
della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici, e non avendo conferito alle zone di
protezione speciale di Maltsch, di Wiesengebiete im Freiwald, di Pfeifer
Anger, di Oberes Donautal e di Untere Traun, nel Land dell’Alta Austria,
nonché alla zona di protezione speciale di Verwall, nel Land del Vorarlberg,
una tutela giuridica conforme ai requisiti di cui all’art. 4 della direttiva
79/409 e di cui all’art. 6, n. 2, della direttiva del Consiglio 21 maggio
1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, in combinato disposto
con l’art. 7 di quest’ultima direttiva, la Repubblica d’Austria è venuta
meno agli obblighi che le incombono ai sensi di tali disposizioni. Pres.
Bonichot - Rel. Bay Larsen - Commissione europea c. Repubblica d’Austria.
CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. II, 14/10/2010, Sentenza C-535/07
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CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
14 ottobre 2010
«Inadempimento di uno Stato - Direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE -
Conservazione degli uccelli selvatici - Designazione erronea e tutela
giuridica insufficiente delle zone di protezione speciale»
Nella causa C-535/07,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226
CE, proposto il 30 novembre 2007,
Commissione europea, rappresentata dal sig. R. Sauer e dalla sig.ra D.
Recchia, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica d’Austria, rappresentata dai sigg. E. Riedl e E. Pürgy nonché
dalla sig.ra K. Drechsel, in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
convenuta,
sostenuta da:
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai sigg. M. Lumma e J.
Möller, in qualità di agenti,
interveniente,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. J.-C. Bonichot, presidente della Quarta Sezione,
facente funzioni di presidente della Seconda Sezione, dal sig. L. Bay
Larsen (relatore) e dalla sig.ra C. Toader, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9
luglio 2009,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza
del 25 febbraio 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il proprio ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede
alla Corte di dichiarare che:
- non avendo correttamente proceduto, sulla base di criteri
ornitologici, alla designazione (sito di Hanság nel Land del Burgenland)
e alla delimitazione (sito dei Bassi Tauri nel Land della Stiria) dei
territori austriaci più idonei in numero e in superficie alla
conservazione degli uccelli come zone di protezione speciale (in
prosieguo: le «ZPS»), in conformità all’art. 4, nn. 1 o 2, della
direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo:
la «direttiva “uccelli”»), e
- non avendo conferito ad una parte delle ZPS già classificate una
tutela giuridica conforme ai requisiti di cui all’art. 4, nn. 1 o 2,
della direttiva «uccelli», e dell’art. 6, n. 2, della direttiva del
Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU
L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva “habitat”»), in combinato
disposto con l’art. 7 della stessa,
la Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi che le incombono ai
sensi delle citate disposizioni di tali direttive.
2 Con ordinanza del presidente della Corte 26 maggio 2008 la Repubblica
federale di Germania è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle
conclusioni della Repubblica d’Austria.
Contesto normativo
La direttiva «uccelli»
3 L’art. 2 della direttiva «uccelli» dispone che «[g]li Stati membri
adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di
tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1 ad un livello che
corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e
culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
4 L’art. 3, n. 1, della direttiva «uccelli» prevede che, tenuto conto
delle esigenze di cui all’art. 2 della direttiva stessa, gli Stati
membri adottano le misure necessarie per preservare, mantenere o
ristabilire una varietà e una superficie di habitat sufficienti per
tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel
territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato
CE. Ai sensi del n. 2, lett. a), del medesimo articolo, le misure volte
alla preservazione, al mantenimento e al ripristino dei biotopi e degli
habitat comportano, segnatamente, l’istituzione di zone di protezione.
5 L’art. 4, nn. 1, 2 e 4, prima frase, della direttiva «uccelli» così
dispone:
«1. Per le specie elencate nell’allegato I sono previste misure speciali
di conservazione per quanto riguarda l’habitat, per garantire la
sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di
distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a) delle specie minacciate di sparizione;
b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del
loro habitat;
c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa
o la loro ripartizione locale è limitata;
d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la
specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle
variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come [ZPS] i territori più
idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie,
tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona
geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente
direttiva.
2. Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie
migratrici non menzionate nell’allegato I che ritornano regolarmente,
tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica
marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto
riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in
cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo,
gli Stati membri attribuiscono un’importanza particolare alla protezione
delle zone umide e specialmente delle zone d’importanza internazionale.
(...)
4. Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di
protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l’inquinamento o il deterioramento
degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano
conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente
articolo. Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire
l’inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali
zone di protezione».
La direttiva «habitat»
6 L’art. 3, n. 1, della direttiva «habitat» prevede la costituzione di
una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione,
denominata «Natura 2000», che comprende altresì le ZPS classificate
dagli Stati membri in base alle disposizioni della direttiva «uccelli».
7 L’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat» è così formulato:
«Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone
speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli
habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone
sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe
avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della
presente direttiva».
8 Ai sensi dell’art. 7 della menzionata direttiva, «[g]li obblighi
derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva
sostituiscono gli obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 4, prima
frase, della direttiva [“uccelli”], per quanto riguarda le zone
classificate a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente
riconosciute a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, di detta direttiva a
decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o
dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato
membro a norma della direttiva [“uccelli”], qualora essa sia
posteriore».
Fase precontenziosa del procedimento
9 Il 23 ottobre 2001 la Commissione ha inviato alla Repubblica d’Austria
una lettera di diffida, affermando che quest’ultima non aveva
classificato come ZPS i territori più idonei in numero e in superficie,
segnatamente per quanto riguarda la designazione del sito di Hanság e la
delimitazione del sito dei Bassi Tauri. La Commissione sosteneva inoltre
che tale Stato membro non aveva ancora pienamente soddisfatto i
requisiti della direttiva «uccelli», volti a garantire una tutela
giuridica delle ZPS in Austria.
10 La Repubblica d’Austria ha replicato a tale lettera di diffida
inviando alla Commissione, segnatamente, un elenco delle diverse zone di
conservazione degli uccelli con il relativo regime di protezione
giuridica. Nel far ciò, essa sottolineava la designazione completa o
parziale di talune ZPS come parco nazionale, riserva naturale, zona di
tutela del paesaggio, patrimonio naturale o area di tranquillità e,
parallelamente, l’esistenza di leggi o di regolamenti emanati nei vari
Länder con riferimento alla tutela della natura.
11 Successivamente, in data 18 ottobre 2004 la Commissione ha inviato
alla Repubblica d’Austria una lettera di diffida complementare
sostitutiva della prima lettera di diffida, rilevando che la
classificazione nonché la delimitazione delle ZPS rimanevano erronee e
che non vi erano misure di tutela giuridica specifiche per tali zone. La
Commissione ha rilevato segnatamente che il sito di Hanság non era stato
ancora classificato come ZPS e che non era ancora intervenuta
un’estensione del sito dei Bassi Tauri. Essa ha altresì precisato che le
zone austriache di conservazione degli uccelli erano tutelate
essenzialmente da regolamenti relativamente datati, oppure erano prive
di tutela giuridica. Nella maggioranza degli strumenti di tutela non
sarebbe individuabile l’obiettivo di conservazione e di tutela specifica
delle specie di uccelli da conservare e da proteggere. In tal senso
risultava indispensabile, ad avviso della Commissione, che il quadro
regolamentare fornisse quantomeno un chiarimento quanto agli obiettivi
di tutela specifica degli uccelli, e ciò ancorché il livello di tutela
risultasse, in linea di principio, sufficiente, mediante divieti di
intervento e obblighi di conservazione.
12 Con lettera 21 dicembre 2004 la Repubblica d’Austria ha inviato le
proprie osservazioni, in cui essa prendeva posizione, segnatamente,
sulla questione della tutela giuridica dei siti di cui trattasi,
fornendo spiegazioni di carattere generale nonché spiegazioni specifiche
in relazione ai vari Länder. A quest’ultimo proposito, tale Stato membro
sosteneva che non può essere determinante il fatto che l’indicazione
esplicita di obiettivi di conservazione o di tutela risulti dall’atto
giuridico avente funzione di strumento di tutela.
13 Non essendo soddisfatta delle osservazioni formulate dalla Repubblica
d’Austria, il 15 dicembre 2006 la Commissione ha inviato a tale Stato
membro un parere motivato, invitandolo a conformarsi ai propri obblighi
nel termine di due mesi decorrenti dal ricevimento del parere stesso.
Ivi si rilevava, con riferimento ai siti di Hanság e dei Bassi Tauri,
che tale Stato membro non si era conformato ai propri obblighi. Quanto
allo status giuridico delle zone protette in questione, si precisava
che, in linea generale, vale a dire anche nel caso in cui una ZPS si
sovrapponga ad una riserva naturale già esistente e fornita di una
tutela giuridica nazionale o regionale più rigida, un’inclusione degli
obiettivi di conservazione, vale a dire quelli riguardanti sia le specie
di uccelli e le esigenze specifiche relative alla tutela degli stessi,
sia il ripristino dei loro habitat, doveva essere un elemento essenziale
dei regolamenti relativi a tali zone protette, unitamente alle misure e
agli obblighi corrispondenti. Orbene, un gran numero di ZPS risulterebbe
ancora privo di qualsiasi regolamento specifico inteso a garantire la
tutela speciale dell’avifauna in questione.
14 La Commissione, non convinta dalle osservazioni formulate dalla
Repubblica d’Austria in replica al detto parere motivato, ha proposto il
presente ricorso.
Sul ricorso
Sulla prima censura, basata sull’inosservanza delle disposizioni
dell’art. 4, nn. 1 o 2, della direttiva «uccelli» per la mancata
classificazione del sito di Hanság quale ZPS e per la delimitazione
erronea della ZPS dei Bassi Tauri
15 In limine deve ricordarsi che l’art. 4, n. 1, della direttiva
«uccelli» impone agli Stati membri l’obbligo di classificare quali ZPS i
territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione delle
specie menzionate all’allegato I della direttiva medesima e che, in
forza del n. 2 dello stesso articolo, gli Stati membri classificano
altresì come ZPS le aree di riproduzione, di muta e di svernamento delle
specie migratrici non menzionate nell’allegato stesso che ritornano
regolarmente, nonché le zone in cui si trovano le stazioni lungo le
rotte di migrazione (sentenza 6 marzo 2003, causa C-240/00,
Commissione/Finlandia, Racc. pag. I-2187, punto 16).
Sull’omessa classificazione del sito di Hanság quale ZPS
- Argomenti delle parti
16 La Commissione sostiene anzitutto che la Repubblica d’Austria non ha
assolto il proprio obbligo di classificazione del sito di Hanság, in
conformità ai requisiti della direttiva «uccelli». Infatti, tale sito
sarebbe stato individuato come il territorio più appropriato per la
protezione di talune specie di uccelli quali, in particolare, l’otarda (Otis
tarda), l’albanella minore (Circus pygargus) ed il gufo di palude (Asio
flammeus).
17 La Repubblica d’Austria replica affermando che il sito di Hanság non
può più essere considerato, attualmente, come il sito più appropriato
alla conservazione delle specie citate dalla Commissione. Altri
territori, rispetto a quelli del sito in questione, sarebbero diventati
più importanti per tali specie. Tuttavia, questo Stato membro riconosce
che un ampliamento dei confini di tale sito, la cui parte principale è
già sottoposta al regime di protezione previsto dall’art. 6, nn. 2-4,
della direttiva «habitat» in ragione della sua designazione quale sito
Natura 2000, è materialmente giustificato. Orbene, posto che detto sito
Natura 2000 e le popolazioni delle specie di uccelli che vi si trovano
sarebbero già stati sottoposti al regime di protezione istituito dalle
disposizioni citate, un ritardo in tal senso, secondo lo Stato membro
convenuto, non presenterebbe alcun rischio. Peraltro, nessun
deterioramento si sarebbe prodotto su sito di Hanság. Infine, mediante
regolamento del governo del Land del Burgenland datato 3 giugno 2008,
che è stato notificato alla Commissione, tale sito è stato dichiarato,
in applicazione della direttiva «uccelli», «zona europea di
conservazione Waasen-Hanság».
18 Pertanto, la Repubblica d’Austria ritiene che, in ogni caso, la
violazione della direttiva «uccelli» non sussista più e che, quindi, sia
giustificata la rinuncia al ricorso su tale punto.
- Giudizio della Corte
19 Deve rilevarsi che, nel corso della fase precontenziosa del
procedimento, la Repubblica d’Austria ha riconosciuto la necessità di
procedere alla classificazione del sito di Hanság come ZPS ed ha
comunicato alla Commissione la propria intenzione di procedere
effettivamente alla designazione del sito stesso.
20 Peraltro, è pacifico che, dopo la scadenza del termine fissato nel
parere motivato, il sito di Hanság è stato classificato, in applicazione
della direttiva «uccelli», quale «zona europea di conservazione»
mediante regolamento del governo del Land del Burgenland.
21 Non risulta quindi confutabile il fatto che il sito di Hanság rientra
nel novero dei siti più appropriati ai fini della conservazione delle
specie di cui trattasi, che rientrano nell’allegato I della direttiva
«uccelli» e alle quali fa riferimento l’art. 4, n. 1, della stessa, e
che tale sito doveva di conseguenza essere oggetto della classificazione
quale ZPS ai sensi di tale direttiva.
22 Dal momento che la sussistenza di un inadempimento dev’essere
valutata alla luce della situazione esistente nello Stato membro
interessato alla scadenza del termine fissato nel parere motivato e che
la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivamente intervenuti
(v., in particolare, sentenza 11 gennaio 2007, causa C-183/05,
Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-137, punto 17), deve dichiararsi che,
poiché la classificazione citata al punto 20 di questa sentenza è
intervenuta dopo la scadenza di detto termine, la censura basata sulla
mancata classificazione del sito di Hanság quale ZPS, in violazione
dell’art. 4, n. 1, della direttiva «uccelli», è fondata.
23 La constatazione svolta al punto precedente non può essere smentita
per il fatto che la Repubblica d’Austria sostiene ora dinanzi alla
Corte, senza peraltro dimostrare adeguatamente le proprie affermazioni
in proposito, che, rispetto ad un altro sito, il sito di Hanság non
dovrebbe più essere considerato come il più appropriato per la
conservazione dell’otarda, dell’albanella minore e del gufo di palude.
24 Tale constatazione non può neppure essere messa in discussione dalla
circostanza, se dimostrata, che tale sito, per un verso, era già in gran
parte protetto in base alla direttiva «habitat» nell’ambito della rete
Natura 2000 e che, per altro verso, non ha subito alcun deterioramento.
Infatti, da un lato, poiché i regimi giuridici delle direttive «uccelli»
e «habitat» sono distinti, uno Stato membro non può esimersi dagli
obblighi che gli derivano dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva
«uccelli» invocando misure diverse da quelle previste da tale direttiva
(sentenza 28 giugno 2007, causa C-235/04, Commissione/Spagna, Racc. pag.
I-5415, punto 79). D’altro lato, il fatto che il sito in questione non
abbia subito deterioramenti non è tale da mettere in discussione
l’obbligo imposto agli Stati membri di classificare taluni siti come ZPS
(v., in tal senso, sentenza 13 dicembre 2007, causa C-418/04,
Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-10947, punto 38).
Sulla delimitazione erronea della ZPS dei Bassi Tauri
- Argomenti delle parti
25 Rilevando che la ZPS dei Bassi Tauri, che aveva una superficie di 137
742 ettari nel 1999, era stata ridotta a 87 000 ettari circa nel corso
del mese di maggio 2001, la Commissione osserva che la delimitazione di
tale zona è insufficiente per quanto riguarda le esigenze di tutela
previste dall’art. 4, nn. 1 o 2, della direttiva «uccelli» per le specie
di uccelli ivi indicate. Nella fattispecie, sarebbero coinvolte in
particolare talune specie quali il piviere tortolino (Charadrius
morinellus), il gallo cedrone (Tetrao urogallus), la civetta capogrosso
(Aegolius funereus), la civetta nana (Glaucidium passerinum), il picchio
nero (Dryocopus martius), il picchio tridattilo (Picoides tridactylus),
il picchio cenerino (Picus canus) nonché il francolino di monte (Bonasa
bonasia).
26 Ad avviso della Commissione, la Repubblica d’Austria non avrebbe
ancora dimostrato scientificamente che la delimitazione originaria del
sito dei Bassi Tauri debba essere considerata tecnicamente erronea.
27 La Repubblica d’Austria sottolinea che, per garantire la tutela del
piviere tortolino, nel corso del 2008 il Land della Stiria ha esteso la
ZPS dei Bassi Tauri. Del resto, tale estensione, che si basa su studi
scientifici, consentirebbe di soddisfare i requisiti indicati dall’art.
4, n. 1, della direttiva «uccelli» in quanto i territori più idonei in
numero e in superficie alla conservazione delle specie protette di cui
trattasi sarebbero stati classificati come ZPS.
- Giudizio della Corte
28 Deve rilevarsi che la ZPS dei Bassi Tauri, la cui superficie è stata,
in un primo tempo, ridotta da 137 742 ettari a 87 000 ettari circa, è
stata poi estesa a 101 880 ettari, nel corso del 2008, vale a dire in
epoca successiva alla scadenza del termine fissato nel parere motivato,
con riferimento alla quale deve essere valutato, come rammentato al
punto 22 della presente sentenza, l’inadempimento fatto valere dalla
Commissione.
29 Per stessa ammissione della Repubblica d’Austria, tale ampliamento è
stato motivato dall’esigenza di garantire una tutela adeguata del
piviere tortolino, specie menzionata all’allegato I della direttiva
«uccelli».
30 Di conseguenza, occorre limitarsi a constatare che comunque, alla
scadenza del termine stabilito nel parere motivato, la superficie della
ZPS in questione era insufficiente rispetto alle esigenze di tutela
sancite dall’art. 4, n. 1, della direttiva «uccelli».
31 Pertanto, la prima censura, nella parte in cui si basa sulla
violazione dell’art. 4, n. 1, della direttiva «uccelli», deve essere
accolta.
Sulla seconda censura, basata sull’inosservanza delle disposizioni
dell’art. 4, nn. 1 o 2, della direttiva «uccelli» e dell’art. 6, n. 2,
della direttiva «habitat», in combinato disposto con l’art. 7 della
medesima, in ragione dell’insufficiente tutela giuridica conferita ad
una parte delle ZPS già classificate
Sulla ricevibilità
- Argomenti delle parti
32 La Repubblica d’Austria sostiene che la Commissione, per un verso, ha
ampliato l’oggetto del ricorso e, per altro verso, non ha fornito
argomenti sufficienti a dimostrare l’esistenza di inadempimenti concreti
relativi a siti di protezione determinati.
33 Per quanto riguarda il primo punto, detto Stato membro rileva che,
mentre il parere motivato non riguardava i «regolamenti relativi alle
zone europee di conservazione» già designate, il ricorso si riferisce
altresì ad asseriti inadempimenti alle direttive in oggetto derivanti da
tali regolamenti. Inoltre, le censure contenute nel parere motivato si
sarebbero concentrate sull’inosservanza degli obblighi di formulare
obiettivi di conservazione per ciascuna ZPS, di garantire, mediante
provvedimenti vincolanti, gli obiettivi di tutela, nonché di redigere
mappe aventi forma vincolante e rese oggetto di un’adeguata pubblicità.
Per contro, nel ricorso, i requisiti materiali riguardanti lo status
giuridico delle ZPS sarebbero stati considerevolmente ampliati, nel
senso che la Commissione richiederebbe che i regolamenti relativi a tali
ZPS contengano obblighi e divieti specifici con riferimento a siti e a
specie precise, nonché misure concrete volte a garantire l’osservanza
delle disposizioni rilevanti delle direttive «uccelli» e «habitat».
34 A titolo di esempio la Repubblica d’Austria precisa, segnatamente,
che la censura basata sul fatto che la disciplina relativa alle zone
europee di conservazione adottata dai Länder della Stiria e della Bassa
Austria non soddisfa i requisiti dettati dal diritto dell’Unione non
corrisponde a quanto esposto dalla Commissione nel parere motivato.
Inoltre, per quanto riguarda il Land di Salisburgo, la Commissione non
avrebbe rilevato, nella lettera di diffida complementare, che lo status
giuridico delle ZPS di detto Land era insufficiente e solo nel parere
motivato avrebbe menzionato per la prima volta il sito di Salzachauen
quale ZPS priva di uno status giuridico di protezione sufficiente.
35 Quanto al secondo punto, la Repubblica d’Austria sostiene che né il
parere motivato, né il ricorso consentono di comprendere quali siano gli
inadempimenti fatti valere dalla Commissione e quali ZPS siano
interessate. Di conseguenza, detto Stato membro non sarebbe in grado di
difendersi efficacemente. Inoltre, posto che il contenuto e la portata
delle misure necessarie per conformarsi agli obblighi di cui alle
direttive «uccelli» e «habitat» non sono determinati, la Repubblica
d’Austria sarebbe sottoposta, per un periodo illimitato, al rischio di
un procedimento di constatazione d’inadempimento degli obblighi
derivanti dall’emananda sentenza, con cui si dovesse constatare
l’inadempimento di cui al presente ricorso.
36 Così, anzitutto, per quanto riguarda il Land del Burgenland, la
Commissione non preciserebbe quali siano i siti che non beneficiano di
uno status adeguato di protezione. Inoltre, la Commissione si
limiterebbe a qualificare la situazione giuridica dei siti del Land
dell’Alta Austria come insufficiente. Infine, per quanto concerne il
Land del Tirolo, la Commissione si baserebbe sull’esempio del sito del
Tiroler Lechtal per qualificare tutte le disposizioni che sono state
adottate ai fini della tutela dei siti Natura 2000 del Tirolo come
disposizioni generali che non garantiscono uno status di protezione
sufficiente.
37 Sul primo punto, la Commissione replica che il ricorso e il parere
motivato sono sostanzialmente identici per quanto riguarda la censura
basata sull’insufficienza dello status di protezione conferito ad una
parte delle ZPS già classificate. Pertanto, i regolamenti esistenti
relativi alle zone europee di conservazione non sarebbero stati esclusi
dalla controversia. Quanto meno, gli obblighi e i divieti relativi alle
ZPS sarebbero comunque vincolanti per la Repubblica d’Austria. Di
conseguenza, l’argomento secondo cui quanto esposto nel parere motivato
non verte specificamente sulla censura relativa al livello di protezione
insufficiente nei Länder della Stiria e della Bassa Austria dovrebbe
essere necessariamente respinto. Infine, benché la situazione giuridica
nel Land di Salisburgo non sia menzionata nella lettera di diffida
complementare, tale Stato membro non sarebbe legittimato a concludere
che la censura formulata a titolo di esempio per lo status di protezione
delle ZPS nel Burgenland non valga anche per le normative del Land di
Salisburgo e, in particolare per il sito di Salzachauen.
38 Quanto al secondo punto, la Commissione afferma che il parere
motivato doveva essere inteso in termini più ampi, nel senso che il
livello di tutela da raggiungere era definito qualitativamente mediante
requisiti determinati, tali da consentire alla Repubblica d’Austria di
comprendere chiaramente per quali ZPS erano necessarie altre misure di
trasposizione e quali forme esse dovessero assumere. Ciò sarebbe
chiarito più precisamente nel ricorso per ciascun Land e per ciascuna
ZPS in questione, senza tuttavia modificare la materia del contendere.
Lo Stato membro sarebbe stato in grado di difendersi agevolmente su tale
punto e, del resto, avrebbe fatto ampio uso di tale possibilità.
39 Infine, la Commissione afferma che il ricorso non lascia alcun dubbio
quanto al fatto che, allo scadere del termine stabilito nel parere
motivato, nessuna ZPS dei Länder del Burgenland e dell’Alta Austria era
dotata di uno status di protezione adeguato, zone per le quali non
sarebbe stato stabilito alcun obiettivo specifico di tutela o di
conservazione. L’assenza di obiettivi di tutela e di conservazione
specifici, incentrati sulla situazione di ciascuna specie di uccelli,
varrebbe anche per il sito del Tiroler Lechtal. Peraltro, lo status di
protezione sarebbe insufficiente nelle undici zone Natura 2000 designate
dalle autorità di quest’ultimo Land.
- Giudizio della Corte
40 Deve ricordarsi che l’oggetto di un ricorso per inadempimento è
fissato dal parere motivato della Commissione, cosicché il ricorso deve
fondarsi sui medesimi motivi e mezzi di tale parere (v. sentenza 9
novembre 2006, causa C-236/05, Commissione/Regno Unito, Racc. pag.
I-10819, punto 10 e giurisprudenza ivi citata).
41 Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, la lettera di diffida
inviata dalla Commissione allo Stato membro e poi il parere motivato
della Commissione delimitano la materia del contendere, che quindi non
può più venir ampliata. Infatti, la possibilità per lo Stato membro
interessato di presentare osservazioni costituisce, anche se esso
ritenga di non doverne fare uso, una garanzia essenziale voluta dal
Trattato, la cui osservanza è un requisito formale essenziale per la
regolarità del procedimento di accertamento dell’inadempimento di uno
Stato membro. Di conseguenza, il parere motivato e il ricorso della
Commissione devono vertere sugli stessi addebiti già mossi nella lettera
di diffida che apre il procedimento precontenzioso. Se così non è, una
simile irregolarità non può ritenersi sanata per il fatto che lo Stato
membro convenuto ha formulato osservazioni sul parere motivato (v.
sentenza 18 dicembre 2007, causa C-186/06, Commissione/Spagna, Racc.
pag. I-12093, punto 15 e giurisprudenza ivi citata).
42 Peraltro, il parere motivato e il ricorso devono presentare gli
addebiti in modo coerente e preciso, così da consentire allo Stato
membro e alla Corte di conoscere esattamente la portata della violazione
del diritto comunitario contestata, presupposto necessario affinché il
suddetto Stato possa far valere utilmente i suoi motivi di difesa e
affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento
addotto (v. sentenza 18 dicembre 2007, Commissione/Spagna, cit., punto
18).
Sull’ampliamento dell’oggetto del ricorso
43 Si deve constatare anzitutto che, benché il parere motivato indichi
che un gran numero di ZPS permane ancora privo di qualsiasi regolamento
specifico, che in Austria riveste generalmente la forma di un
«regolamento di zona europea di conservazione», teso a garantire la
tutela dell’avifauna interessata, esso è formulato in termini che non
escludono che le ZPS per le quali esiste un «regolamento di zona europea
di conservazione» siano interessate da tale parere. In proposito, si può
rammentare segnatamente che, a seguito del citato parere motivato, la
Repubblica d’Austria ha informato la Commissione del fatto che la zona
di conservazione degli uccelli di Flachwasserbiotop Neudenstein era
stata dichiarata, nel 2005, zona europea di conservazione mediante
regolamento del governo del Land della Carinzia 23 maggio 2005 (LGBl. n.
47/2005).
44 In secondo luogo, deve necessariamente rilevarsi che il ricorso della
Commissione, laddove considera che i regolamenti relativi alle ZPS
debbano contenere obblighi e divieti specifici con riferimento a siti e
a specie precise, nonché misure concrete volte a garantire l’osservanza
delle disposizioni rilevanti delle direttive «uccelli» e «habitat»,
riprende in sostanza i termini del parere motivato. Infatti, in
quest’ultimo si precisa che, «in generale, (...) un’inclusione degli
obiettivi di conservazione, vale a dire delle specie di uccelli e delle
esigenze specifiche relative alla loro tutela e al ripristino del loro
habitat, deve essere, con i provvedimenti e gli obblighi corrispondenti,
un elemento essenziale dei regolamenti relativi a tali zone protette».
45 In terzo luogo, la censura basata sul fatto che i regolamenti
relativi alle zone europee di conservazione adottati dai Länder della
Stiria e della Bassa Austria non soddisfano i requisiti del diritto
dell’Unione non figura nel parere motivato e deve essere pertanto
dichiarata irricevibile.
46 Per quanto concerne la censura vertente sull’insufficiente status
giuridico di protezione delle ZPS del Land di Salisburgo e,
segnatamente, del sito di Salzachauen, è pacifico che la lettera di
diffida complementare non conteneva alcuna menzione della situazione in
tale Land né, in particolare, di quella di tale sito. Pertanto, il
ricorso è del pari irricevibile per quanto concerne lo status giuridico
di protezione delle ZPS del Land di Salisburgo.
47 Da quanto precede, risulta che il ricorso è irricevibile nella parte
in cui verte sul regime giuridico di protezione delle ZPS dei Länder di
Salisburgo, della Stiria e della Bassa Austria.
Sull’assenza di precisione e di coerenza
48 È fuor di dubbio che la Commissione censura la Repubblica d’Austria
per non aver conferito a una parte delle ZPS già classificate una tutela
giuridica conforme ai requisiti del diritto dell’Unione. A sostegno di
tale censura, essa espone quali siano, a suo modo di vedere, le carenze
del sistema vigente in Austria di tutela giuridica delle ZPS. In
proposito, la Commissione precisa la propria censura di ordine generale
facendo riferimento alla situazione esistente nei diversi Länder del
citato Stato membro.
49 Non risulta quindi che tale censura, così articolata, sia imprecisa o
incoerente.
50 Si deve peraltro rammentare che, se il parere motivato deve contenere
un’esposizione coerente e dettagliata dei motivi che hanno indotto la
Commissione al convincimento che lo Stato membro interessato è venuto
meno ad uno degli obblighi che gli incombono in forza del Trattato, la
Commissione non è tuttavia tenuta ad indicare nel parere motivato i
provvedimenti atti a consentire di eliminare l’inadempimento contestato
(v. sentenza 2 giugno 2005, causa C-394/02, Commissione/Grecia, Racc.
pag. I-4713, punto 21 e giurisprudenza ivi citata). Del pari, la
Commissione non è neppure tenuta ad indicare siffatte misure nell’ambito
del ricorso.
51 Quanto all’asserita insufficienza di elementi atti a dimostrare
l’inadeguatezza del regime di protezione delle ZPS nei Länder del
Burgenland, dell’Alta Austria e del Tirolo, essa dovrà essere esaminata
unitamente al merito.
52 Di conseguenza, deve dichiararsi che il ricorso per inadempimento è
ricevibile nei limiti indicati al punto 47 della presenza sentenza.
Nel merito
- Argomenti delle parti
53 La Commissione sostiene che una parte delle ZPS già classificate in
Austria non benefici di una tutela giuridica conforme ai requisiti di
cui all’art. 4, nn. 1 o 2, della direttiva «uccelli», e all’art. 6, n.
2, della direttiva «habitat», in combinato disposto con l’art. 7 della
medesima. Essa conclude in proposito che gli obblighi o i divieti
risultanti da tali disposizioni, che devono non solo essere specifici a
talune ZPS e a talune specie precise, ma devono altresì rivestire una
forma vincolante ed essere oggetto di una pubblicità sufficiente,
dovrebbero essere contenuti nel medesimo atto giuridico vincolante che
stabilisce, per ciascuna ZPS, le specie e gli habitat protetti
unitamente agli obiettivi di conservazione. Così, in generale, lo status
giuridico di protezione delle ZPS sarebbe insufficiente nel caso in cui
la classificazione di una ZPS si ricolleghi a una riserva naturale o ad
un altro tipo di sito classificato esistenti e tutelati da misure
nazionali o regionali.
54 La Repubblica d’Austria replica anzitutto che la tesi della
Commissione, secondo cui gli obblighi o i divieti riguardanti le diverse
specie di uccelli devono rivestire forma vincolante ed essere oggetto di
una pubblicità sufficiente, è eccessiva in tale formulazione generica.
Inoltre, nessuna norma imporrebbe che tali obblighi o divieti siano
contenuti nel medesimo atto giuridico vincolante che fissa, per ciascuna
ZPS, le specie e gli habitat protetti nonché gli obiettivi di
conservazione. Poi, sarebbe infondato l’argomento secondo cui gli
obiettivi di conservazione, ai sensi dell’art. 4, nn. 1 e 2, della
direttiva «uccelli», devono essere sanciti in un siffatto atto
giuridico. Infine, lo Stato membro convenuto sottolinea che, tenuto
conto del fatto che la tutela delle riserve naturali si estende
generalmente a tutte le specie animali e vegetali nonché ai loro habitat
e al paesaggio, i divieti di qualsiasi pregiudizio sono più ampi di
quanto avvenga per le «zone europee di conservazione», che mirano
generalmente a tutelare talune specie e taluni habitat determinati.
55 Nella sua memoria di intervento la Repubblica federale di Germania
deduce che le direttive «uccelli» e «habitat» non impongono che le
misure di tutela e di conservazione siano costituite da obblighi o
divieti specifici, vale a dire riferiti a zone e ad oggetti di tutela
determinati. Anche a voler supporre che gli Stati membri siano tenuti ad
adottare siffatti obblighi e divieti, tali direttive non conterrebbero
in alcun modo ingiunzioni aventi ad oggetto un determinato grado di
concretizzazione. Dalle citate direttive non risulterebbe neppure alcun
obbligo gravante sugli Stati membri di stabilire «obiettivi di
conservazione da realizzare» aventi carattere vincolante né, ancor meno,
di definire questi ultimi nel medesimo atto giuridico che disciplina i
beni oggetto di tutela unitamente agli obblighi e ai divieti specifici
da rispettare.
- Giudizio della Corte
56 Secondo la giurisprudenza della Corte, l’art. 4, nn. 1 e 2, della
direttiva «uccelli» impone agli Stati membri di conferire alle ZPS uno
status giuridico di protezione che possa garantire, in particolare, la
sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate
nell’allegato I della direttiva stessa, e la riproduzione, la muta e lo
svernamento delle specie migratorie non considerate nell’allegato I che
ivi giungono regolarmente (v. sentenza 18 marzo 1999, causa C-166/97,
Commissione/Francia, Racc. pag. I-1719, punto 21; 13 dicembre 2007,
Commissione/Irlanda, cit., punto 153, e 11 dicembre 2008, causa
C-293/07, Commissione/Grecia, punto 22).
57 È pacifico inoltre che l’art. 4 della direttiva «uccelli» prevede un
regime di protezione specificamente mirato e rafforzato, sia per le
specie elencate nell’allegato I sia per le specie migratrici, che trova
la sua giustificazione nel fatto che si tratta rispettivamente delle
specie più minacciate e delle specie che costituiscono un patrimonio
comune dell’Unione europea (sentenze 11 luglio 1996, causa C-44/95,
Royal Society for the Protection of Birds, Racc. pag. I-3805, punto 23;
13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda, cit., punto 46, e
Commissione/Grecia, cit., punto 23).
58 Ai sensi dell’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», i cui obblighi
sostituiscono quelli derivanti dall’art. 4, n. 4, prima frase, della
direttiva «uccelli» per quanto riguarda le zone classificate, lo status
giuridico di protezione delle ZPS deve garantire del pari che in esse
siano evitati il degrado degli habitat naturali e degli habitat di
specie nonché la perturbazione significativa delle specie per cui le
dette zone sono state designate (v. sentenza 27 febbraio 2003, causa
C-415/01, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-2081, punto 16, e 11 dicembre
2008, Commissione/Grecia, cit., punto 24).
59 Peraltro, la tutela delle ZPS non deve limitarsi a misure volte ad
ovviare ai danni ed alle perturbazioni esterne causati dall’uomo, bensì
deve anche comprendere, in funzione della situazione di fatto, misure
positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito
(v. in tal senso, sentenza 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda, cit.,
punto 154).
60 A termini dell’art. 249, terzo comma, CE, divenuto art. 288, terzo
comma, TFUE, la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per
quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la
competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Ne
consegue che la Repubblica d’Austria, al pari di qualsiasi altro Stato
membro, può scegliere la forma e i mezzi di attuazione della direttiva
«uccelli» (v., in tal senso, sentenza 13 dicembre 2007,
Commissione/Irlanda, cit., punto 157).
61 Benché, certamente, l’accuratezza della trasposizione sia
particolarmente importante a proposito della direttiva «uccelli», in
quanto la gestione del patrimonio comune è affidata, per il loro
territorio, ai rispettivi Stati membri (v. sentenza 13 dicembre 2007,
Commissione/Irlanda, cit., punti 64 e 159), essa non può in alcun caso
imporre agli Stati membri di includere gli obblighi e i divieti
derivanti dagli artt. 4, nn. 1 e 2, della direttiva «uccelli» e 6, n. 2,
della direttiva «habitat» nell’atto giuridico che stabilisce per
ciascuna ZPS le specie e gli habitat protetti, unitamente agli obiettivi
di conservazione.
62 Quanto a tali obblighi, che la Commissione ritiene debbano essere
positivi e specifici con riferimento a ZPS ed a specie precise, emerge
dal punto 59 della presente sentenza, nonché dal punto 34 della sentenza
20 ottobre 2005, causa C-6/04, Commissione/Regno Unito (Racc. pag.
I-9017), che l’adozione di misure positive tese a conservare e a
migliorare lo stato di una ZPS non ha carattere sistematico, ma dipende
dalla situazione concreta della ZPS in questione.
63 Quanto ai divieti che dovrebbero, a suo avviso, essere specifici con
riferimento a ZPS ed a specie precise, se è certo vero, ad esempio, che
la tutela delle ZPS contro le attività dei privati richiede che a questi
ultimi sia previamente impedito di dedicarsi ad attività potenzialmente
dannose (sentenza 13 dicembre 2007, Commissione/Irlanda, cit., punto
208), non risulta che la realizzazione di tale obiettivo richieda
necessariamente l’adozione di divieti specifici con riferimento a
ciascuna ZPS, né tanto meno, come emerge dal punto 20 della sentenza 7
dicembre 2000, causa C-374/98, Commissione/Francia (Racc. pag. I-10799),
a ciascuna specie precisa.
64 Per quanto riguarda l’individuazione delle specie e degli habitat
tutelati in ciascuna ZPS deve osservarsi che, come la delimitazione di
una ZPS deve presentare una forma vincolante incontrovertibile (v.
sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 22), l’individuazione delle
specie che hanno giustificato la classificazione di tale ZPS deve
rispondere al medesimo requisito. Infatti, in caso contrario,
l’obiettivo di tutela risultante dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva
«uccelli», nonché dall’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», in
combinato disposto con l’art. 7, della direttiva stessa, rischierebbe di
non essere pienamente conseguito.
65 Per quanto riguarda gli obiettivi di conservazione, emerge dai punti
20 e 21 della citata sentenza 7 dicembre 2000, Commissione/Francia, che
lo status giuridico di protezione di cui devono beneficiare le ZPS non
implica che tali obiettivi debbano essere specifici per ciascuna specie
separatamente considerata. Peraltro, alla luce di quanto affermato ai
punti 60 e 61 della presente sentenza, non può in alcun caso ritenersi
che gli obiettivi di conservazione debbano essere contenuti nel medesimo
atto giuridico che ha ad oggetto le specie e gli habitat protetti di una
determinata ZPS.
66 Per quanto riguarda l’asserita insufficienza dello status giuridico
di protezione delle ZPS collegate ad una riserva naturale o ad un altro
tipo di sito classificato, esistenti e protetti da misure nazionali o
regionali, deve rammentarsi che, come precisato al punto 57 di questa
sentenza, l’art. 4 della direttiva «uccelli» prevede un regime di
protezione specificamente mirato e rafforzato sia per le specie elencate
nell’allegato I della direttiva stessa, sia per le specie migratrici.
Questa è la specificità del regime di protezione di cui devono
beneficiare le ZPS, diversamente dal regime di protezione generale meno
rigido previsto dall’art. 3 della direttiva «uccelli» per tutte le
specie di uccelli ivi indicate (v., in tal senso, sentenza Royal Society
for the Protection of Birds, cit., punti 19 e 24). Non ne consegue,
tuttavia, che solo un regime giuridico specificamente definito e attuato
per ciascuna ZPS sia idoneo a tutelare efficacemente tale genere di
sito.
67 Alla luce di quanto precede deve rilevarsi che, nella fattispecie,
non è stata dimostrata la fondatezza della censura vertente su un
inadempimento di ordine generale dello Stato membro convenuto degli
obblighi sanciti dall’art. 4, nn. 1 o 2, della direttiva «uccelli», e
dall’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», in combinato disposto con
l’art. 7 della direttiva stessa.
68 Si deve pertanto esaminare la fondatezza del ricorso per
inadempimento alla luce della normativa vigente nei vari Länder alla
scadenza del termine stabilito nel parere motivato e nei limiti indicati
al punto 47 della presente sentenza.
Sul Land del Burgenland
- Argomenti delle parti
69 La Commissione sostiene che, poiché le zone Natura 2000 non sono
state trasformate in zone europee di conservazione e dotate dello status
giuridico afferente a queste ultime, non vi è alcuno status di
protezione adeguato per le ZPS del Land del Burgenland.
70 La Repubblica d’Austria menziona taluni siti per i quali sono in
corso di elaborazione i regolamenti intesi a classificarli quali zone
europee di conservazione. Solamente il sito di Auwiesen Zickenbachtal
sarebbe stato designato come «zona europea di conservazione Auwiesen
Zickenbachtal» mediante un regolamento del governo del Burgenland del 23
marzo 2008.
- Giudizio della Corte
71 Sia dagli argomenti delle parti, sia dalla lettera inviata il 20
febbraio 2007 dalla Repubblica d’Austria alla Commissione in replica al
parere motivato risulta che, nel termine ivi stabilito, nessuna ZPS era
stata classificata nel Land del Burgenland. Orbene, come precisato nelle
conclusioni del ricorso, la seconda censura verte esclusivamente su ZPS
già classificate.
72 Pertanto tale censura, nei limiti in cui riguarda la situazione nel
citato Land, è quantomeno priva di oggetto e deve quindi essere
respinta.
Sul Land di Vienna
- Argomenti delle parti
73 La Commissione deduce che le quattro ZPS di tale Land, classificate
solamente il 17 ottobre 2007, non beneficiano di uno status giuridico
che conferisca loro una tutela sufficiente.
74 La Repubblica d’Austria replica che le citate ZPS sono tutelate in
maniera conforme ai requisiti di cui all’art. 4, nn. 1 o 2, della
direttiva «uccelli» nonché all’art. 6, n. 2, e 7 della direttiva
«habitat».
- Giudizio della Corte
75 È pacifico che i siti di cui trattasi nella fattispecie non erano
stati oggetto di una classificazione quali ZPS alla scadenza del termine
stabilito nel parere motivato.
76 Di conseguenza, per la medesima ragione enunciata al punto 71 della
presente sentenza, si deve respingere la seconda censura nella parte in
cui riguarda la situazione nel Land di Vienna.
Sul Land della Carinzia
- Argomenti delle parti
77 Ad avviso della Commissione, lo status giuridico della zona europea
di conservazione degli uccelli di Flachwasserbiotop Neudenstein, unica
ZPS classificata prima della scadenza del termine stabilito nel parere
motivato, non può essere considerato tale da attribuire una tutela
sufficiente a detta zona, in quanto la disciplina interna non prevede né
misure e obiettivi di conservazione specifici relativi agli uccelli
concretamente interessati, né una rappresentazione cartografica di tale
ZPS.
78 La Repubblica d’Austria si limita a confermare l’esistenza di tale
ZPS.
- Giudizio della Corte
79 Si deve rilevare in proposito che l’art. 2 del regolamento del
governo del Land di Carinzia 23 maggio 2005, relativo alla citata ZPS,
dispone che, dal momento che le condizioni di tutela previste dall’art.
2 del regolamento dello stesso governo 8 novembre 1994, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del Land medesimo n. 92/1994, garantiscono una tutela
sufficiente, non è necessario introdurre a titolo complementare
obblighi, divieti, restrizioni di autorizzazione o misure di
conservazione per la zona europea di conservazione di Flachwasserbiotop
Neudenstein.
80 Inoltre, l’art. 3 di questo stesso regolamento 23 maggio 2005 prevede
che lo stesso verta sulla preservazione, lo sviluppo o il ripristino di
uno status di conservazione favorevole delle specie protette citate in
allegato.
81 In tale contesto, alla luce delle considerazioni svolte al punto 65
di questa sentenza e in mancanza di qualsiasi prova che indichi che la
realizzazione degli obiettivi di conservazione delle specie di uccelli
di cui all’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva «uccelli», e di cui fanno
parte le specie menzionate all’allegato del citato regolamento
richiederebbe, nella fattispecie, disposizioni più dettagliate rispetto
a quelle adottate dal governo del Land della Carinzia, la censura della
Commissione deve essere respinta su tale punto.
82 Quanto all’asserita assenza di rappresentazione cartografica di tale
ZPS, è giocoforza rilevare che, benché una tale rappresentazione sia
idonea a fornire una chiara delimitazione di un sito, essa non
rappresenta, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 84 delle
sue conclusioni, l’unica forma possibile e affidabile di delimitazione
di un sito.
83 Pertanto, la censura della Commissione deve altresì essere respinta
su tale punto.
84 Si deve pertanto respingere la seconda censura nella parte in cui
verte sulla situazione nel Land della Carinzia.
Sul Land dell’Alta Austria
- Argomenti delle parti
85 La Commissione afferma che il regime di protezione vigente nelle
undici ZPS notificate di tale Land è insufficiente. Per un verso, non vi
sarebbe alcuna normativa riguardante le ZPS di Maltsch, di Wiesengebiete
im Freiwald, di Pfeifer Anger, di Oberes Donautal e di Untere Traun. Per
altro verso, la normativa applicabile alle ZPS di Traun-Donau-Auen, di
Ettenau, di Frankinger Moos, di Dachstein, di Unterer Inn e di
Nationalpark Kalkalpen non fornirebbe alcuna tutela adeguata.
86 La Commissione osserva che, per quanto riguarda le ZPS di Ettenau, di
Traun-Donau-Auen e di Frankinger Moos, vi sono regolamenti generali
relativi alle riserve naturali che disciplinano, negli ultimi due casi,
solo gli interventi autorizzati. Per quanto concerne le ZPS di Dachstein,
di Unterer Inn e di Nationalpark Kalkalpen, esse sarebbero disciplinate
da regolamenti specifici relativi alle zone europee di conservazione che
prevedono, in sostanza, un mero divieto generale di intervento.
87 La Repubblica d’Austria osserva che i regolamenti mancanti sono in
corso di elaborazione ad opera del governo del Land dell’Alta Austria.
Tuttavia, essa contesta la tesi della Commissione secondo cui tutte le
ZPS di tale Land sarebbero prive di uno status di protezione
sufficiente. Così, le ZPS attualmente tutelate quali riserve naturali
beneficerebbero, ai sensi dell’art. 25 della legge del 2001 dell’Alta
Austria sulla tutela della natura e del paesaggio (Oö. Natur-und
Landschaftsschutzgesetz 2001, LGBl. n. 129/2001), di una tutela assoluta
che va al di là dei requisiti della direttiva «uccelli». Peraltro, tale
Stato membro cita a titolo di esempio di ZPS che godono di uno status di
protezione sufficiente, le ZPS di Dachstein e di Nationalpark Kalkalpen,
citando una serie di disposizioni interne specificamente incentrate
sulla conservazione degli uccelli.
- Giudizio della Corte
88 Per quanto concerne le ZPS di Maltsch, di Wiesengebiete im Freiwald,
di Pfeifer Anger, di Oberes Donautal e di Untere Traun, risulta che
nessuna normativa pertinente è stata comunicata alla Commissione, né
indicata nel corso del procedimento dinanzi alla Corte. La censura della
Commissione relativa all’insufficienza della normativa riguardante tali
ZPS è pertanto fondata.
89 Per quanto concerne il regime giuridico delle altre ZPS, si deve
necessariamente rilevare che, non avendo dimostrato che alla luce della
situazione concreta di ciascuna zona, un siffatto regime sia
insufficiente alla luce dei pertinenti requisiti delle direttive
«uccelli» e «habitat», la Commissione, con le proprie affermazioni non
sufficientemente circostanziate, non ha fornito la prova della
fondatezza della propria censura, che deve essere pertanto respinta sul
punto.
90 Ne consegue che la seconda censura, nei limiti in cui riguarda la
situazione nel Land dell’Alta Austria, può essere accolta solo per
quanto riguarda le ZPS di Maltsch, di Wiesengebiete im Freiwald, di
Pfeifer Anger, di Oberes Donautal e di Untere Traun.
Sul Land del Vorarlberg
- Argomenti delle parti
91 La Commissione deduce che la normativa vigente in tale Land non
prevede, per le ZPS, obiettivi di tutela e di conservazione specifici,
né misure concrete, come neppure obblighi o divieti. Per quanto
riguarda, in particolare, la ZPS di Klostertaler Bergwälder, la
Commissione sottolinea l’insufficienza della tutela conferita a tale
zona dal piano di gestione delle foreste adottato dal governo del Land
del Vorarlberg. Quanto alla ZPS di Verwall, essa sarebbe protetta
specificamente da un regolamento di tale governo, adottato tuttavia dopo
la scadenza del termine stabilito nel parere motivato, che conterrebbe
obblighi, divieti e disposizioni riguardanti la tutela e la
conservazione del sito, nonché delle specie protette ivi presenti.
92 La Repubblica d’Austria replica affermando che le ZPS del Rheindelta,
di Lauteracher Ried, di Bangser Ried e di Matschels sono disciplinate da
regolamenti di zona protetta che vietano le misure e gli impieghi che
deteriorano gli habitat naturali delle specie cui tali zone sono
dedicate o che implicano significative perturbazioni per tali specie.
Quanto alla ZPS di Klostertaler Bergwälder, il piano forestale che la
riguarda sarebbe stato elaborato, con forza vincolante, su mandato delle
autorità al fine di porre in essere le necessarie misure di
conservazione per mantenere uno stato di conservazione favorevole delle
specie di uccelli di cui all’allegato I della direttiva «uccelli» e
presenti nel sito stesso.
- Giudizio della Corte
93 Deve rilevarsi che l’art. 13, n. 2, del regolamento sulla tutela
della natura (LGBl. n. 36/2003) prevede che il governo del Land del
Vorarlberg è tenuto, per quanto necessario, ad adottare mediante piani
di gestione o altre convenzioni, ovvero mediante decisione o
regolamento, le misure di mantenimento, di sviluppo e di conservazione
delle zone in questione in conformità alle esigenze ecologiche,
segnatamente, delle specie di uccelli indicate all’allegato I della
direttiva «uccelli» ed ivi presenti.
94 L’art. 14 del citato regolamento prevede esplicitamente un divieto di
deterioramento, mentre l’art. 15 dello stesso regolamento prevede uno
studio di impatto e, eventualmente, un obbligo d’autorizzazione con
riferimento agli obiettivi di conservazione che risultano dall’esigenza
di uno status di conservazione favorevole degli habitat naturali e delle
specie indicate in allegato che risultano determinanti per la
designazione della zona stessa.
95 A ciò si aggiungono, per le ZPS di Rheindelta, di Lauteracher Ried,
di Bangser Ried, di Matschels e di Klostertaler Bergwälder, le misure
indicate dalla Repubblica d’Austria e citate al punto 92 della presente
sentenza.
96 In un siffatto contesto, alla luce, segnatamente, delle
considerazioni svolte al punto 65 della presente sentenza e in mancanza
di qualsiasi prova che dimostri che la realizzazione degli obiettivi di
conservazione delle specie di uccelli di cui all’art. 4, n. 1, della
direttiva «uccelli» esiga, nella fattispecie, disposizioni più
dettagliate rispetto a quelle adottate dal governo del Land del
Vorarlberg, la censura della Commissione deve essere respinta nei limiti
in cui riguarda le ZPS citate al precedente punto di questa sentenza.
97 Per quanto riguarda la ZPS di Verwall, non risulta, a differenza
delle ZPS citate al punto 95 della presente sentenza, che tale sito
abbia beneficiato di una tutela giuridica peculiare alla scadenza del
termine stabilito nel parere motivato. Peraltro, dal momento che tale
governo ha adottato, poco tempo dopo la scadenza del termine stesso, un
regolamento che introduceva una serie di misure di tutela specifiche, si
deve constatare che, nella fattispecie, tale ZPS non era
sufficientemente protetta fino all’adozione di tali misure. Di
conseguenza, il ricorso è fondato a tal proposito.
98 Pertanto la seconda censura, laddove riguarda la situazione nel Land
del Vorarlberg, deve essere accolta con riferimento alla ZPS di Verwall.
Sul Land del Tirolo
- Argomenti delle parti
99 Ad avviso della Commissione, la normativa generale vigente in tale
Land non fornisce uno status di protezione sufficiente per le ZPS ivi
situate. È vero che il governo del Land del Tirolo ha adottato un
regolamento che contiene un elenco di undici zone Natura 2000, ma tale
atto non preciserebbe né le specie di uccelli protette, né gli obiettivi
di tutela e di conservazione, come neppure le regole di comportamento
essenziali da rispettare. In assenza di obiettivi di conservazione
specifici, questi ultimi sarebbero sostituiti, in maniera generale,
dalla tutela degli habitat e degli uccelli indicati nei formulari
tecnici standard, in conformità all’art. 14, n. 11, della legge del 1997
del Land del Tirolo sulla tutela della natura, nella versione datata 12
maggio 2004 (LGBl. n. 50/2004, in prosieguo: il «TNSchG»). La
Commissione afferma, in particolare, che lo status di protezione della
ZPS del Tiroler Lechtal è insufficiente.
100 La Repubblica d’Austria afferma che l’attuazione delle direttive
«uccelli» e «habitat» è stata inserita in un sistema di tutela già
sviluppato ed implicante, in particolare, riserve naturali, parchi
naturali, zona di tutela del paesaggio, zone di tranquillità e siti
protetti. Tale attuazione sarebbe consistita nel coordinare le norme di
tali direttive con quelle esistenti nelle zone di tutela, completandole.
Orbene, in tali zone di tutela sarebbero stati imposti numerosi divieti,
obblighi e sistemi di autorizzazione.
101 Sulla base di un progetto adottato nel corso del dicembre 2004,
tutte le ZPS del Land del Tirolo sarebbero assoggettate ad una gestione
coordinata volta a realizzare gli obiettivi di tutela stabiliti per
ciascuna delle zone, nonché a garantire in maniera duratura,
segnatamente, la conservazione delle specie di uccelli esistenti in
ciascuna delle zone interessate. La Repubblica d’Austria sostiene che il
regime transitorio previsto dall’art. 14 del TNSchG garantisce una
tutela sufficiente delle ZPS fino alla definizione degli obiettivi di
tutela mediante un regolamento specifico.
102 Lo Stato membro convenuto espone dettagliatamente il regime di
protezione applicabile alla ZPS del Tiroler Lechtal e sostiene che esso
è sufficiente con riferimento alle direttive «uccelli» e «habitat».
- Giudizio della Corte
103 Deve rilevarsi che, ai sensi dell’art. 3, n. 9, punto 9, del TNSchG,
gli obiettivi di conservazione sono definiti come il mantenimento e il
ripristino di uno stato di conservazione favorevole delle specie
menzionate all’allegato I della direttiva «uccelli» e, nel suo art. 4,
n. 2, che sono presenti in una zona europea di conservazione degli
uccelli o dei loro habitat.
104 In forza dell’art. 14, n. 3, del TNSchG, il governo del citato Land
è tenuto a stabilire, mediante regolamento, gli obiettivi di
conservazione per ciascun sito Natura 2000 e, se necessario, le
disposizioni e le misure di conservazione necessarie all’ottenimento di
uno status di conservazione favorevole.
105 L’art. 14, n. 11, del TNSchG dispone, con riferimento al periodo di
transizione precedente all’adozione di tali regolamenti, che gli
obiettivi di conservazione siano provvisoriamente sostituiti dalla
tutela degli habitat, nonché della fauna e della flora selvatici, tra
cui gli uccelli, indicati nei formulari standard.
106 Orbene, questo tipo di formulari, previsto dalla decisione della
Commissione 18 dicembre 1996, 97/266/CE, concernente un formulario
informativo sui siti proposti per l’inserimento nella rete Natura 2000 (GU
1997, L 107, pag. 1), che indubbiamente, conformemente alla normativa
rilevante del Land del Tirolo, è pubblicato e opponibile ai terzi,
menziona le specie di uccelli che hanno giustificato la classificazione
del sito in questione quale ZPS. Peraltro, il citato formulario contiene
altresì, tra l’altro, una descrizione del sito, indicazioni globali
sulla qualità e sull’importanza del sito stesso, alla luce,
segnatamente, degli obiettivi di conservazione previsti dalla direttiva
«uccelli», nonché una valutazione di tale sito per ciascuna delle specie
citate.
107 Inoltre, non è contestato il fatto che in ciascuna delle ZPS del
Land di cui trattasi sono imposti numerosi divieti, obblighi e procedure
di autorizzazione, che, per ciascuna di tali zone, vanno ad aggiungersi
agli obblighi di autorizzazione e ai divieti legali generali.
108 Così, ad esempio, emerge dal fascicolo che nelle riserve naturali la
costruzione, l’edificazione o la realizzazione di impianti, la
costruzione, l’ampliamento o lo spostamento di strade e sentieri, la
rimozione o il riempimento di terreni che non siano edificati e
recintati, la costituzione di nuovi boschi, gli atterraggi e i decolli
in campagna, qualsiasi produzione di rumori considerevoli, l’apporto di
fertilizzanti, l’impiego di prodotti tossici e l’impiego di autoveicoli
sono, in linea di principio, vietati. Nelle ZPS, a tali divieti si
aggiunge addirittura un divieto generale di accesso.
109 Alla luce di quanto sopra, non può ritenersi dimostrato che il
sistema di tutela delle ZPS vigente nel Land del Tirolo sia
insufficiente con riferimento all’art. 4, nn. 1 o 2, della direttiva
«uccelli» e all’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», in combinato
disposto con l’art. 7 della direttiva stessa.
110 Ciò vale in particolar modo per la ZPS del Tiroler Lechtal, che
beneficia altresì dalla tutela quale parco naturale, e di cui una parte,
la Tiroler Lech, è stata classificata come riserva naturale.
111 Le conclusioni svolte ai due punti precedenti non possono essere
smentite dal fatto che l’art. 14, n. 3, del TNSchG prevede l’obbligo per
il governo del Land del Tirolo di stabilire, mediante regolamenti, gli
obiettivi di conservazione per ciascun sito Natura 2000. Infatti, benché
un tale sistema possa essere migliorato, non risulta tuttavia che, nella
fattispecie, il sistema già attuato in tale Land sia insufficiente con
riferimento alle esigenze di conservazione.
112 Si deve pertanto respingere la seconda censura nella parte in cui
riguarda la situazione nel Land del Tirolo.
113 Per quanto concerne le ZPS che sono risultate, nella fattispecie,
prive di uno status giuridico di protezione sufficiente con riferimento
ai requisiti derivanti dalle disposizioni pertinenti delle direttive
«uccelli» e «habitat», la Corte non dispone di informazioni tali da
permettere di stabilire se le specie in ragione delle quali tali ZPS
sono state classificate siano riconducibili nel contempo ai nn. 1 e 2
dell’art. 4 della direttiva «uccelli» ovvero ad uno solo di essi.
114 Si deve pertanto riferirsi all’art. 4 della direttiva «uccelli».
115 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve constatare che
la Repubblica d’Austria:
- non avendo proceduto correttamente, sulla base di criteri
ornitologici, alla classificazione quale ZPS del sito di Hanság, nel
Land del Burgenland, e alla delimitazione della ZPS dei Bassi Tauri, nel
Land della Stiria, in conformità all’art. 4, n. 1, della direttiva
«uccelli», e
- non avendo conferito alle ZPS di Maltsch, di Wiesengebiete im Freiwald,
di Pfeifer Anger, di Oberes Donautal e di Untere Traun, nel Land
dell’Alta Austria, nonché alla ZPS di Verwall, nel Land del Vorarlberg,
una tutela giuridica conforme ai requisiti dell’art. 4 della direttiva
«uccelli», e dell’art. 6, n. 2, della direttiva «habitat», in combinato
disposto con l’art. 7 della medesima direttiva,
è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi di tali
disposizioni.
Sulle spese
116 Ai sensi dell’art. 69, n. 3, primo comma, del regolamento di
procedura, in particolare se le parti soccombono rispettivamente su uno
o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna
parte sopporti le proprie spese. Nella fattispecie, poiché le parti sono
risultate rispettivamente soccombenti su uno o più capi, si deve
disporre che ciascuna di esse sopporti le proprie spese.
117 A norma dell’art. 69, n. 4, primo comma, del citato regolamento, la
Repubblica federale di Germania, intervenuta nella presente causa,
sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) La Repubblica d’Austria:
- non avendo proceduto correttamente, sulla base di criteri
ornitologici, alla classificazione quale zona di protezione speciale del
sito di Hanság, nel Land del Burgenland, e alla delimitazione della zona
di protezione speciale dei Bassi Tauri, nel Land della Stiria, in
conformità all’art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile
1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici,
e
- non avendo conferito alle zone di protezione speciale di Maltsch, di
Wiesengebiete im Freiwald, di Pfeifer Anger, di Oberes Donautal e di
Untere Traun, nel Land dell’Alta Austria, nonché alla zona di protezione
speciale di Verwall, nel Land del Vorarlberg, una tutela giuridica
conforme ai requisiti di cui all’art. 4 della direttiva 79/409 e di cui
all’art. 6, n. 2, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992,
92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, in combinato
disposto con l’art. 7 di quest’ultima direttiva,
è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi di tali
disposizioni.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La Commissione europea, la Repubblica d’Austria e la Repubblica
federale di Germania sopportano le loro spese.
Firme
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