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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez. IV - 20 gennaio 2010, n. 214
CAVE E MINIERE - Regione Campania - L.r. n. 34/85 - Contributo connesso con
l’attività di cava - Natura concessoria - Esclusione -Ragioni - Contributo
finalizzato ad interventi di natura compensativa o riqualificatoria. Il
contributo connesso con l’esercizio dell’attività di cava, previsto dalla L.R.
Campania n. 34/1985 non è direttamente attinente alla concessione di beni
pubblici. Esso difatti è dovuto sia nel caso in cui i suoli su cui esercitare
l’attività di cava sono di proprietà pubblica (dove quindi sussiste un rapporto
concessorio sul bene), sia nel caso in cui l’attività è esercitata su suoli di
proprietà privata (dove il titolo abilitativo è quindi di natura autorizzatoria
e riguarda l’attività) (art.5, 15 e 18 della L.R. Campania n.34/1985). Risulta
quindi indipendente dalla titolarità pubblica del fondo e si rileva connesso
all’attività posta in essere, e non direttamente allo sfruttamento del bene, ed
anzi esula del tutto da quest’ultimo aspetto, essendo previsto in relazione alla
“spesa necessaria per gli interventi pubblici ulteriori, rispetto alla mera
ricomposizione dell'area”. In sostanza quest’onere si configura quale contributo
“ex lege” finalizzato ad interventi da porre in essere sul territorio di natura
compensativa o riqualificatoria delle aree su cui l’attività viene svolta. Pres.
Domenico, Est. D’Alessandri - E. s.r.l. (avv.ti Lentini e Preziosi) c. Regione
Campania (avv. Cioffi) e Comune di Casamarciano (avv. Biamonte). TAR
CAMPANIA, Napoli, Sez. IV - 20 gennaio 2010, n. 214
CAVE E MINIERE - Oneri connessi allo sfruttamento di cave - Controversie -
Giurisdizione - Giudice ordinario. Le controversie aventi ad oggetto le
richieste di pagamento degli oneri connessi allo sfruttamento delle cave
spettano alla giurisdizione del giudice ordinario. Pres. Domenico, Est. D’Alessandri
- E. s.r.l. (avv.ti Lentini e Preziosi) c. Regione Campania (avv. Cioffi) e
Comune di Casamarciano (avv. Biamonte). TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. IV - 20
gennaio 2010, n. 214
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00214/2010 REG.SEN.
N. 03720/2008 REG.RIC
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 3720 del 2008, proposto da:
Edilcalcestruzzi S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. Lorenzo Lentini,
Claudio Preziosi, con domicilio eletto presso Claudio Preziosi in Napoli, Centro
Direz. Is. G/1 c/o di Fiore;
contro
Regione Campania, rappresentato e difeso dall'avv. Michele Cioffi, con domicilio
eletto presso Michele Cioffi in Napoli, via S.Lucia, 81 - C/0 Avvocatura
Regionale;
Comune di Casamarciano, rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Biamonte,
con domicilio eletto presso Alessandro Biamonte in Napoli, via Duomo,348;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- del provvedimento dirigenziale n. 2008-0336807 del 17 aprile 2008 del Settore
Provinciale del Genio Civile di Caserta della Regione Campania, che ha
determinato i contributi dovuti al Comune di Casamarciano, ai sensi dell'art. 18
della legge regionale n. 54/1985;
- dei provvedimenti prot. n. 4935 e n. 4936/2008 del Comune di Casamarciano con
i quali la ricorrente è stata invitata a corrispondere euro 1.322.945,74 a
titolo di contributo ex art. 18 legge regionale n. 54/1985, nonchè a
regolarizzare il saldo per l'anno 2007.
- delle note del Comune di Casamarciano nn. 2951/1997, 6259/1997, 5002/1998,
4309/1999, 715/2006, 4140/2006, 2925/2006, 2925/2007 con gli allegati rilievo
aereofotogrammetrico e relazione illustrativa n.232/08;
- del processo verbale del 6.12.2007 e delle note regionali numero 908827/06 e
516406/07.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Casamarciano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25/11/2009 il dott. Fabrizio D'Alessandri
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Parte ricorrente svolge attività estrattiva in virtù del Decreto Regionale n.435
del 17.1.1996, che le ha trasferito l’autorizzazione n.2811 dell’11.4.2001,
relativa all’attività di estrazione nella cava sita nel Comune di Casamarciano,
originariamente detenuta dalla Cave Maddalonesi S.p.A..
L’Ufficio del Genio Civile di Caserta, su richiesta del Comune di Casamarciano,
provvedeva alla rideterminazione dei contributi di escavazione dovuti, ai sensi
dell'art. 18 della legge regionale n. 54/1985, per il periodo dal 1986 al 2006 e
la Regione Campania, con provvedimento dirigenziale n. 2008-0336807 del 17
aprile 2008, determinava i contributi in questione nella somma di euro
1.602.251,83.
Il Comune di Casamarciano, preso atto di quanto sopra, con le note prot. n. 4935
e n. 4936 del 28.5.2008 richiedeva alla parte ricorrente il versamento delle
differenze rispetto a quanto effettivamente corrisposto, quantificandole
nell’importo di euro 1.322.945,74.
Invitava, altresì, parte ricorrente a regolarizzare il saldo del medesimo
contributo per l'anno 2007.
In particolare, la rideterminazione del contributo era stata ricalcolata, per
quanto riguarda la quantità di materiale estratto, sulla base dei rilievi
aereofotogrammetrici effettuati nelle date del 23.7.1997 e 30.1.2007 e, per
quanto concerne il parametro tariffario, con l’applicazione della tariffa dei
diritti di escavazione di cui al DD.DD. AGC 12 n.4 del 10.2.2005 e n.29
dell’8.9.2006.
Parte ricorrente, con ricorso notificato in data 20 - 21 giugno 2008, impugnava
i seguenti atti, chiedendone l’annullamento previa sospensione:
- il provvedimento dirigenziale n. 2008-0336807 del 17 aprile 2008 del Settore
Provinciale del Genio Civile di Caserta della Regione Campania, che ha
determinato i contributi dovuti al Comune di Casamarciano ai sensi dell'art. 18
della legge regionale n. 54/1985;
- i provvedimenti prot. n. 4935 e n. 4936/2008 del Comune di Casamarciano con i
quali la ricorrente è stata invitata a corrispondere euro 1.322.945,74, a titolo
di contributo ex art. 18 legge regionale n. 54/1985, nonchè a regolarizzare il
saldo per l'anno 2007.
- le note del Comune di Casamarciano nn.2951/1997, 6259/1997, 5002/1998,
4309/1999, 715/2006, 4140/2006, 2925/2006, 2925/2007 con gli allegati rilievi
aereofotogrammetrici e la relazione illustrativa n.232/08;
- il processo verbale del 6.12.2007 e le note regionali numero 908827/06 e
516406/07;
- ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso.
Si costituivano in giudizio la Regione Campania ed il Comune di Casamarciano,
formulando argomentazioni difensive ed eccependo, in via preliminare, la carenza
di giurisdizione.
L’adito T.A.R. una prima volta, con ordinanza sospensiva n.2481 del 25.9.2008,
respingeva l’istanza di sospensiva per l’assenza del profilo del periculum
attuale, in quanto non risultava avviata alcuna attività di riscossione
coattiva.
Successivamente parte ricorrente , in seguito alla nota della Regione del
14.1.2009, prot. 13198, evidenziava l’intervenuto inizio della procedura di
escussione del deposito cauzionale e presentava una nuova istanza di sospensione
degli effetti dei suindicati atti già gravati di ricorso.
L’adito T.A.R., con ordinanza sospensiva n.408 del 13.2.2009, “considerato, ad
un primo sommario esame, che ricorre il fumus boni juris quantomeno con riguardo
alle censure fondate sulla inapplicabilità dello schema convenzionale approvato
il 24.2.1998” e ritenuto “che al prospettato periculum in mora possa ovviarsi
con la concessione del richiesto provvedimento cautelare di sospensione, con
contestuale preservazione delle ragioni di pubblico interesse rappresentate
dagli enti resistenti subordinando l’effetto sospensivo del predetto
provvedimento alla prestazione, da parte della ricorrente di idonea cauzione
mediante il deposito di una fideiussione, da effettuarsi entro trenta giorni da
oggi nella Segreteria di questa Sezione, per la somma già richiesta con la nota
comunale del 20.10.2008”, accoglieva la domanda incidentale di sospensione
subordinatamente alla prestazione della suindicata cauzione.
La causa veniva chiamata all’udienza pubblica del 25.11.2009 e veniva trattenuta
in decisione.
DIRITTO
1) In via preliminare il Collegio deve affrontare la questione della sussistenza
della propria giurisdizione in ordine al ricorso proposto.
Il Comune di Casamarciano, nelle sue memorie difensive, ha eccepito la carenza
di giurisdizione dell’adito T.A.R. evidenziando, da un lato, il portato
dell’art. 5 della Legge 6.12.1971 n. 1034 “Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali” che nell’affermare la devoluzione alla competenza dei
tribunali amministrativi regionali dei ricorsi contro atti e provvedimenti
relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, riserva alla giurisdizione
dell'autorità giudiziaria ordinaria le controversie concernenti indennità,
canoni ed altri corrispettivi, e dall’altro l’assenza di profili riconducibili
ad esercizio di potestà autoritativa da parte dell’amministrazione, rilevante
anche alla luce dei principi dettati dalla sentenza di Corte Costituzionale
n.204 del 2004.
Pare ricorrente ha insistito per la giurisdizione del plesso giurisdizionale
amministrativo, evidenziando, tra l’altro, come uno dei profili della
controversia interessi la scelta, effettuata nell’ambito dell’attività
discrezionale dell’amministrazione, di applicare i criteri di calcolo per la
determinazione delle tariffe derivanti dalla delibera G.R.C. n.778/98 (che aveva
approvato un nuovo schema di convenzione), piuttosto che quelli previsti nella
convenzione sottoscritta tra le parti il 2.12.1997.
Tale scelta atterrebbe quindi al corretto esercizio del potere discrezionale
dell’amministrazione e sarebbe strettamente collegata all’attività autoritativa
della medesima.
Il Collegio ritiene che l’eccezione di giurisdizione sia fondata.
La controversia in questione riguarda il pagamento del contributo connesso con
l’esercizio dell’attività di cava ed, in particolare, la legittimità e
correttezza della rideterminazione effettuata dal Comune dell’entità del
contributo dovuto per gli anni pregressi e della relativa richiesta di
pagamento.
Il suddetto contributo viene corrisposto secondo quanto previsto dall’art. 18
della legge regionale n.34/1985 che prevede una apposita “Convenzione fra
imprenditori e Comuni” e, nello specifico, dispone che:
“1. Fra il richiedente l'autorizzazione o la concessione e il Comune o i Comuni
interessati, viene stipulata una convenzione, secondo lo schema tipo approvato
dalla Giunta regionale, nel quale sarà previsto che il titolare
dell'autorizzazione o della concessione è tenuto a versare, in unica soluzione
entro il 31 dicembre di ogni anno, al Comune o ai Comuni interessati, un
contributo sulla spesa necessaria per gli interventi pubblici ulteriori,
rispetto alla mera ricomposizione dell'area.
2. Il suddetto contributo verrà determinato dal Presidente della Giunta
regionale o suo delegato in relazione al tipo, qualità o quantità del materiale
estratto nell'anno ed in conformità alle tariffe stabilite dalla Giunta
regionale”.
Il Collegio non ritiene di aderire alla tesi del ricorrente, secondo cui la
giurisdizione del Giudice Ordinario deriverebbe dall’art.5 della Legge 6.12.1971
n. 1034, ovverosia dall’espressa riserva operata in capo a quest’ultimo delle
controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi
nei ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di
beni pubblici.
Il contributo in questione non appare difatti direttamente attinente alla
concessione di beni pubblici ed, in particolare, non è strettamente connesso
all’aspetto concessorio sui beni.
Esso difatti è dovuto sia nel caso in cui i suoli su cui esercitare l’attività
di cava sono di proprietà pubblica (dove quindi sussiste un rapporto concessorio
sul bene), sia nel caso in cui l’attività è esercitata su suoli di proprietà
privata (dove il titolo abilitativo è quindi di natura autorizzatoria e riguarda
l’attività) (art.5, 15 e 18 della legge regione Campania n.34 del 13 dicembre
1985, n. 54).
Risulta quindi indipendente dalla titolarità pubblica del fondo (solo eventuale)
e si rileva connesso all’attività posta in essere, e non direttamente allo
sfruttamento del bene, ed anzi esula del tutto da quest’ultimo aspetto, essendo
previsto in relazione alla “spesa necessaria per gli interventi pubblici
ulteriori, rispetto alla mera ricomposizione dell'area”.
In sostanza quest’onere si configura quale contributo “ex lege” finalizzato ad
interventi da porre in essere sul territorio di natura compensativa o
riqualificatoria delle aree su cui l’attività viene svolta.
Dispone difatti il comma 3 del più volte citato art.18 della L.R. n.34/1985 che
“le somme introitate dai Comuni, ai sensi del precedente comma 2, debbono essere
prioritariamente utilizzate dai Comuni medesimi per la realizzazione di
interventi e di opere connesse alla ricomposizione ambientale o alla
riutilizzazione delle aree interessate da attività di cava”.
Stante quanto anzidetto, nondimeno il Collegio ritiene di dover declinare la
propria giurisdizione per le ragioni che seguono.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ultimamente più volte ribadito
la spettanza delle controversie aventi ad oggetto le richieste di pagamento
degli oneri connessi allo sfruttamento di cave (Sentenza n. 28168 del 2008).
In particolare, si sono espresse nel senso che “appartiene alla giurisdizione
ordinaria e non a quella amministrativa esclusiva di cui all'art. 34 del d.lgs.
31 marzo 1998, n. 80, la controversia relativa al pagamento del contributo che
il soggetto autorizzato all'esercizio di un'attività estrattiva deve, al Comune
nel cui territorio trovasi la cava, sulla base di convenzione stipulata "a
latere" dell'atto di autorizzazione, non venendo in evidenza un atto o
provvedimento di natura autoritativa emesso in materia urbanistica” (Ordinanze
n. 18045 e n.18046 del 02/07/2008) .
Al riguardo viene in rilievo, nello stesso senso, una recente pronuncia del
giudice amministrativo (T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 19 febbraio 2009, n.
299) che ha precisato che le pretese fatte valere in tali casi riguardano
posizioni di diritto soggettivo nell'ambito di un rapporto paritetico
intercorrente tra l'Amministrazione comunale, avente titolo a percepire il cd.
contributo di cava, ed il titolare dell'autorizzazione alla coltivazione della
cava stessa, tenuto a corrisponderlo nella misura quantificata attraverso
modalità stabilite dalla legge regionale.
La questione non investe quindi posizioni di interesse legittimo.
Essa potrebbe rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo solo in
quanto riconducibile ad un ambito di giurisdizione esclusiva ed in tal senso
potrebbe risultare pertinente il richiamo alla previsione dell'art. 34 del
D.Lgs. n. 80/1998 (come sostituito dall'art. 7 della legge n. 205/2000), che
attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie riguardanti atti e provvedimenti in materia urbanistica,
concernente "tutti gli aspetti dell'uso del territorio".
La disciplina dell'attività estrattiva, per quanto riguarda le cave, "non può
dubitarsi che rientri nel campo dell'uso del territorio": in tali termini si
sono espresse chiaramente le Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella
sentenza 2 luglio 2008 n. 18040.
Ciò tuttavia non basta per riconoscere la giurisdizione del Giudice
Amministrativo sulle controversie relative ai contributi di cava, riguardanti
diritti soggettivi.
Alla luce delle sentenze della Corte costituzionale nn. 204/2004 e 191/2006,
infatti, la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo va limitata alle
materie che "contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica
amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità" e la
controversia qui in esame non trae origine da atti o provvedimenti autoritativi
in materia urbanistica (intesa in senso lato), ma da una richiesta di pagamento
fondata su previsioni di legge regionale (integrata da determinazioni comunali)
la cui applicazione è connessa all'esercizio dell'attività estrattiva.
Non basta a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo la circostanza
evidenziata da parte ricorrente, ed oggetto di contestazione in giudizio, che
l’Amministrazione abbia richiesto il pagamento secondo i criteri di calcolo
indicati nella delibera G.R.C. n.778/98, che ha approvato il nuovo schema di
convenzione per l’attività di coltivazione di cava, piuttosto che secondo quanto
previsto nella convenzione sottoscritta tra le parti il 2.12.1997, così come non
è rilevante la circostanza che la contestazione di parte ricorrente investa
anche le modalità di accertamento delle supposte differenze tra le quantità di
materiale dichiarato e quello estratto e, conseguentemente, tra gli importi
pagati e quelli dovuti.
Nel caso di specie la scelta di richiedere il pagamento degli importi dovuti ai
sensi dello schema di convenzione previsto nella delibera G.R.C. n.778/98
piuttosto che hai sensi della convenzione effettivamente sottoscritta non ha
alcuna valenza in termini di spendita del potere amministrativo, né alcuna
attinenza alla sfera della discrezionalità amministrativa.
Non vi è alcuna facoltà, né potere, da parte dell’amministrazione di scegliere
quale tariffa applicare nel caso concreto e la questione riguarda esclusivamente
la corretta individuazione della fonte dell’obbligazione di pagamento, alla
stregua di qualunque altro rapporto di diritto privato.
Il momento di spendita del potere amministrativo è difatti da ravvisarsi semmai
a livello di determinazione generale delle tariffe ma, una volta determinate,
l’applicabilità a livello di singolo rapporto opera in forza di criteri
interamente predeterminati.
Allo stesso modo la contestazione sulle supposte diverse modalità di
accertamento delle quantità estratte e, più in generale di determinazione del
contributo, rispetto a quanto previsto nella convenzione concretamente
sottoscritta, non investe atti aventi natura autoritativa o, comunque, inerenti
all’esercizio di pubblico potere, riguardando atti di mera quantificazione del
dovuto ed, in tal senso, non si discosta da una normale determinazione
dell’entità di una obbligazione pecuniaria alla luce dell’accertamento di
elementi di fatto avente carattere comune ai rapporti tra privati.
Le modalità di accertamento non mutano difatti la sostanza di diritto soggettivo
della situazione soggettiva posta in contestazione.
L’adito T.A.R. risulta, pertanto, carente di giurisdizione e la cognizione della
controversia è, quindi, riservata al giudice ordinario, davanti al quale il
processo potrà essere proseguito mediante riassunzione a cura della parte
interessata, nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente
sentenza, ai sensi e per gli effetti dell’art. 59 della legge n. 69 del 18
giugno 2009, fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda
proposta innanzi a questo tribunale amministrativo.
In considerazione dell’incertezza giurisprudenziale esistente al momento della
domanda sul punto della spettanza della giurisdizione, anche alla luce di
precedenti pronunce del presente T.A.R, sussistono eccezionali motivi per
disporre l’integrale compensazione delle spese di lite e l’irripetibilità del
Contributo Unificato,
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli, pronunciando sul
ricorso di cui in epigrafe, dichiara il difetto di giurisdizione indicando come
giudice competente il Giudice Ordinario.
Spese compensate.
Contributo unificato irripetibile.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25/11/2009 con
l'intervento dei Magistrati:
Luigi Domenico Nappi, Presidente
Achille Sinatra, Primo Referendario
Fabrizio D'Alessandri, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/01/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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