T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I - 17 marzo 2010, n. 4196

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - RIFIUTI - Rimozione degli amministratori degli enti locali per gravi e persistenti violazioni di legge - Art. 142, c. 1 bis del d.lgs. n. 267/00 - Misure ordinamentali volte a far fronte ai problemi inerenti lo smaltimento dei rifiuti - Natura sanzionatoria - Ingerenza statale nell’autonomia delle amministrazioni locali - Extrema ratio - Tutela della salute della comunità. Il vigente ordinamento costituzionale contempla due forme di ingerenza statale nell'autonomia delle amministrazioni locali: quella di natura sostitutiva di cui all'art. 120 Cost., che fa fronte ad esigenze oggettive da perseguire con un intervento surrogatorio, e quella, riferibile sotto il profilo sistematico agli artt. 126 e 117, comma 2, lett. p) Cost., che è espressione di un potere di controllo sugli organi e presuppone la sussistenza di violazioni da sanzionare, in vista del soddisfacimento di un rilevante interesse nazionale. La rimozione degli amministratori degli enti locali, per atti e comportamenti contrari alla Costituzione, per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico, è espressione di una norma di chiusura del sistema di controllo sugli organi degli enti stessi (C. Stato, IV, 15 novembre 2004, n. 7455). Il paradigma delineato si rispecchia nel disposto del comma 1-bis dell’art. 142, d. lgs. 267/00, introdotto in sede di decretazione d’urgenza (art. 3, d.l. 6 novembre 2008, n. 172, convertito dalla l. 30 dicembre 2008, n. 210) nell’ambito delle misure ordinamentali volte a far fronte ai gravissimi problemi di smaltimento dei rifiuti che hanno interessato parti del territorio nazionale. Ne consegue che non può versarsi in dubbio che la rimozione del sindaco ex art. 142, comma 1-bis del tuel ha, come le fattispecie generali di cui agli artt. 141 e 142 nell’ambito delle quali si inserisce, natura schiettamente sanzionatoria, e costituisce, pertanto, l’extrema ratio per il ripristino della legalità violata in relazione al perseguimento di un interesse fondamentale dello Stato connesso alla salute della comunità. Pres. Giovannini, Est. Bottiglieri - M.F. (avv.ti Lamberti e Lamberti) c. Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 17 marzo 2010, n. 4196

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Provvedimento di rimozione del Sindaco - Competenza - Presidente della Repubblica. Dopo la modificazione apportata dalla l. 25 marzo 1993, n. 81 alle ipotesi di scioglimento del consiglio comunale, disposto con decreto del Presidente della Repubblica, anche il provvedimento di rimozione del sindaco, adottato ai sensi dell'art. 40, l. 8 giugno 1990, n. 142, comportando la necessità di sciogliere il consiglio comunale, appartiene alla competenza del Presidente della Repubblica (C. Stato, IV, 28 maggio 1997, n. 582). Pres. Giovannini, Est. Bottiglieri - M.F. (avv.ti Lamberti e Lamberti) c. Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 17 marzo 2010, n. 4196

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Art. 141, c. 1, lett. b), punto 1) del T.U. Enti Locali - Rimozione del sindaco - Scioglimento del consiglio comunale - Aspetti inscindibili del medesimo procedimento. La rimozione del sindaco e lo scioglimento del consiglio comunale sono due aspetti inscindibili del medesimo procedimento, atteso che alla prima consegue inevitabilmente il secondo, come sancito dall'art. 141, comma 1, lett. b), punto 1) del t.u. enti locali; la decisione di operare la concentrazione unitaria in un'unica determinazione complessiva a carico dell'Autorità competente ad adottare l'atto conclusivo del procedimento, piuttosto che dare luogo all'artificiosa scissione in due statuizioni contestuali, risulta quindi opzione conforme a criteri di ragionevolezza e di economicità dell'azione amministrativa (C. Stato, VI, 15 marzo 2007 , n. 1264). Pres. Giovannini, Est. Bottiglieri - M.F. (avv.ti Lamberti e Lamberti) c. Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 17 marzo 2010, n. 4196

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Art. 142, c. 1 bis T.U.E.L. - Rimozione del Sindaco - Responsabilità oggettiva - Esclusione - Violazione grave e imputabile al rimosso. Deve escludersi che la rimozione del Sindaco ex art. 142, comma 1-bis del Tuel possa essere correlata ad una responsabilità oggettiva: si oppongono ad una siffatta conclusione la natura sanzionatoria del rimedio, i corrispondenti principi generali ordina mentali e, in specie, la definizione della rimozione come misura, per quanto estrema, di controllo sugli organi, e lo stesso dato letterale rinveniente dall’art. 142, comma 1-bis, che contempla disgiuntivamente più soggetti, anche nell’ambito del medesimo ente provincia o comune (sindaco, presidente della provincia o i componenti dei consigli e delle giunte). Sia la gravità che deve connotare l’inosservanza degli obblighi presidiata con la rimozione, sia il rimedio individuato mal si conciliano con l’esclusione della responsabilità soggettiva. Deve ritenersi, pertanto, che la rimozione in parola richiede la congruenza tra l'atto ed i presupposti assunti a sua giustificazione, e, indi, la violazione grave ed imputabile al rimosso, nonchè il rigoroso rispetto dei profili formali e procedimentali che connotano l’alveo provvedimentale in cui essa si situa, condizioni che concorrono a determinare il legittimo ricorso all’istituto. Pres. Giovannini, Est. Bottiglieri - M.F. (avv.ti Lamberti e Lamberti) c. Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 17 marzo 2010, n. 4196

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Art. 142, c. 1 bis T.U.E.L. - Rimozione del Sindaco -Istruttoria - Confronto procedimentale con l’interessato - Formale contestazione dell’addebito. Nessun dato testuale o normativo della disposizione dell’art. 142 tuel o del suo comma 1-bis autorizza a concludere che la fattispecie non sia assistita, come tutte quelle di natura sanzionatoria, dalla necessità da parte dell’autorità procedente di un’accurata istruttoria volta ad accertare l’inadempimento, e, indi, dell’avvio di un confronto procedimentale con l’interessato, mediante una formale ed esauriente contestazione dell’addebito. Vieppiù, la norma addirittura impone una fase procedimentale intercorrente tra l’accertamento della violazione e il provvedimento di rimozione, nella quale all'ente interessato deve essere assegnato un congruo termine perentorio per adottare i provvedimenti dovuti o necessari. Pres. Giovannini, Est. Bottiglieri - M.F. (avv.ti Lamberti e Lamberti) c. Presidenza della Repubblica e altri (Avv. Stato). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 17 marzo 2010, n. 4196
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 04196/2010 REG.SEN.
N. 00965/2010 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 965 del 2010, proposto da:
Michele Farina, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Lamberti e Claudio Maria Lamberti, presso lo studio dei quali elettivamente domicilia in Roma, v.le Parioli, n. 67;

contro

Presidenza della Repubblica, Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministro dell'interno, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ufficio Territoriale del Governo della Provincia di Caserta, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
Comune di Maddaloni, non costituito in giudizio;

nei confronti di

Fausto Correra, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia:

- del decreto del Presidente della Repubblica n. 45453 del 31 dicembre 2009, con il quale si dispone la rimozione del Sindaco di Maddaloni dalla carica elettiva e si dichiara lo scioglimento del Consiglio Comunale;

- di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale, ivi compresi la relazione del Ministro dell’interno del 30 dicembre 2009, la nota del Sottosegretario di Stato n. 3209 del 3 dicembre 2009, la proposta del Sottosegretario di Stato del 30 novembre 2009 e la nota del Prefetto di Caserta del 21 dicembre 2009, nonché di ogni altro atto richiamato nella predetta relazione, tra cui le diffide.


Visto il ricorso;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza della Repubblica, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell'interno;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 10 marzo 2010, il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 26 gennaio 2010, depositato il successivo 1° febbraio, l’istante ha domandato l’annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 31 dicembre 2009, che lo ha rimosso dalla carica di Sindaco del Comune di Maddaloni disponendo altresì, per l’effetto, lo scioglimento del relativo consiglio comunale.

L’impugnazione è stata estesa alla relazione del Ministero dell’interno del 30 dicembre 2009, parte integrante del decreto, alla proposta di rimozione 30 novembre 2009 del Sottosegretario di Stato delegato alla gestione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania, alla nota 3 dicembre 2009 di comunicazione al Comune dell’inoltro della proposta di rimozione, alla nota 21 dicembre 2009 del Prefetto di Caserta e ad ogni altro atto richiamato nella relazione del Ministro dell’interno, con particolare riferimento alle diffide dell’Autorità straordinaria.

Il provvedimento ha fatto applicazione degli artt. 141, comma 1, lett. b) n. 1 e 142, comma 1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (tuel), comma, quest’ultimo, introdotto in sede di decretazione d’urgenza (art. 3, d.l. 6 novembre 2008, n. 172, convertito dalla l. 30 dicembre 2008, n. 210).

La rimozione è stata fondata sull’accertamento della “grave e reiterata inerzia del predetto amministratore, nonostante le numerose diffide dal parte del Sottosegretario di Stato della Presidenza del Consiglio dei ministri delegato alla gestione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania, nel fronteggiare l’abbandono incontrollato dei rifiuti, anche su aree private, in violazione dei doveri del sindaco, di cui all’art. 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” nonchè della “violazione, protrattasi per un lungo periodo di tempo, dell’art. 198, comma 1, del sopramenzionato decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

Ad avviso del ricorrente, il decreto di rimozione è innanzitutto illegittimo per incompetenza, perché adottato dal Presidente della Repubblica, anziché dal Ministro dell’interno, come previsto dall’art. 142, comma 1-bis, del tuel (primo motivo: violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – violazione e falsa applicazione degli artt. 141, comma 1, lett. b), 142, comma 1-bis del tuel e 192 e 198 del d. lgs. n. 152 del 2006 – incompetenza – eccesso di potere per difetto della funzione e violazione del giusto procedimento – illegittimità derivata – sviamento).

Inoltre, si prosegue, nella fattispecie non sussistevano le condizioni per dar luogo all’imputazione della responsabilità che dà luogo all’applicazione della grave fattispecie di cui al sopra citato art. 142, comma 1-bis (seconda censura: violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – violazione e falsa applicazione degli artt. 141, comma 1, lett. b), 142, comma 1-bis del tuel e 192 e 198 del d. lgs. n. 152 del 2006 – incompetenza – violazione dei principi comunitari del giusto procedimento e di proporzionalità – eccesso di potere per violazione del principio di clare loqui, difetto di motivazione, errata istruttoria, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e sviamento).

In particolare, espone il ricorrente che lettera e la ratio dell’art. 142, comma 1-bis del d. lgs. 267/00, volto ad individuare concrete responsabilità (di mezzo e non di risultato) degli enti considerati in tema di disciplina delle modalità del servizio di raccolta dei rifiuti, e ciò all’esito di un procedimento che prevede una espressa diffida e l’assegnazione di tempi e modalità congrue per la messa a punto delle attività, non autorizzano la rimozione del sindaco per oggettive difficoltà ad ottimizzare il servizio stesso.

Laddove, invece, nella specie, si prosegue, gli atti riconducibili al procedimento de quo constano più che altro in inviti, da parte del Sottosegretario delegato alla gestione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania, ad effettuare puntuali, limitate ed occasionali rimozioni dei rifiuti, sempre puntualmente eseguite. Viene, quindi, imputata all’ente, e senza neanche assegnare il congruo termine per provvedere, una inerzia che non attiene alla disciplina della modalità del servizio, connotata da note difficoltà di sistema, e senza considerare, vieppiù, il puntuale adempimento sempre prestato.

Con la terza censura, che denunzia la violazione degli stessi canoni testè riferiti in relazione alla seconda, il ricorrente entra nel merito dell’andamento del contestato procedimento, illustrando le vere e proprie diffide ricevute (datate 24 febbraio, 27 agosto, 10 settembre e relativo sollecito, e 1° novembre 2009) e l’adempimento immediatamente prestato, cosa peraltro avvenuta, si specifica, anche in relazione alle mere segnalazioni dell’Amministrazione straordinaria circa la presenza di rifiuti in alcune strade comunali. Si fa presente che non trova, inoltre, corrispondenza nella fattispecie l’addebito al Comune della violazione dell’art. 192 del d. lgs. n. 152 del 2006, atteso che le contestazioni hanno sempre riguardato strade pubbliche. E se a ciò si aggiunge, continua il ricorrente, la vastità del territorio considerato (circa 8 ml di mq), nonché le 15 contestazioni di violazioni ambientali per scarichi illegali, con 24 arresti, effettuate dai Carabinieri nel periodo compreso tra il 18 novembre 2008 ed il 27 ottobre 2009, e le 3 contestazioni, anche con arresto, effettuate dalla P.S. nel solo giorno del 28 aprile 2009, è evidente che gli episodi contestati al Comune e puntualmente risolti siano largamente comprensibili, e che i provvedimenti impugnati presentano un chiaro e ingiustificato intento sanzionatorio, estraneo alla logica della norma applicata. Tale intento è palesemente attestato, ritiene il ricorrente, da ultimo, dal riferimento ad una relazione del Prefetto di Caserta del 21 dicembre 2009 (quando il procedimento di rimozione era già avviato), che trasmette un rapporto ricognitivo datato 17 dicembre 2009 del locale Comando dei Carabinieri del NOE, che fa presente la pericolosità della presenza dei rifiuti rinvenuti sul territorio comunale, senza considerare che, anche in quest’ultimo caso, il Comune ha provveduto alle attività di pulizia il giorno successivo.

Il ricorrente segnala, ancora, che la relazione del Ministro dell’interno espone che non può essere considerata una esimente la circostanza che le incombenze di cui viene contestato l’inadempimento fossero affidate ad una ditta appaltatrice, attesa la mancanza di iniziative per imporre a questa il corretto svolgimento del servizio di raccolta: tale notazione, sostiene il ricorrente, è un passaggio di implausibile ingiustizia, in quanto non valorizza né l’esistenza del contratto di appalto del servizio, stipulato secondo la disciplina a suo tempo dettata dall’Amministrazione straordinaria, né le numerose iniziative adottate dal Comune (partitamene illustrate) per pervenire alla soluzione delle deficienze riscontrate, tra cui, da ultimo, l’atto stragiudiziale di contestazione con diffida ad adempiere ex art. 1454 c.c..

Con l’ultima censura (violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 41, 42, 47, 49 e 52 della Carta dei diritti fondamentali della U.E. – violazione e falsa applicazione del d. lgs. n. 267 del 2000 –violazione dei principi comunitari del giusto procedimento e di proporzionalità – violazione degli artt. 3, 7, 8 e 10 della l. n. 241 del 1990 – eccesso di potere per difetto del clare loqui e sviamento) si lamenta la carenza della comunicazione dell’avvio del procedimento e del contraddittorio procedimentale, che vengono ritenute particolarmente gravi, atteso la natura perniciosa e discrezionale dei provvedimenti da assumere e il lasso di tempo ivi considerato.

A sostegno delle affermazioni di cui sopra il ricorrente ha allegato corposa documentazione di riferimento.

Si sono costituiti in giudizio gli intimati organi ed amministrazioni, depositando in data 9 febbraio 2010 una relazione del Capo del Dipartimento della protezione civile, corredata da varia documentazione, che riferisce che la proposta di rimozione di cui trattasi si è resa necessaria poiché l’amministrazione comunale ha perseverato nel disattendere ai doveri di cui all’art. 192 del d. lgs 152/06, e ciò nel periodo intercorrente tra l’agosto 2008 e il novembre 2009, nonostante le numerose segnalazioni e diffide adottate dall’Amministrazione straordinaria.

Pertanto, si prosegue, si è evidenziata la sussistenza di una risalente e persistente inadempienza del Sindaco in ordine al fondamentale obbligo di rimozione dei rifiuti di cui all’art. 192 del d. lgs. cit..

Segnatamente, non venivano da questi adottate le misure necessarie a contrastare il fenomeno dell’abbandono illecito dei rifiuti, condotta di disvalore tale da essere stata ascritta, con il d.l. 172/08, art. 6, tra le fattispecie delittuose con previsione di arresto in flagranza di reato.

Si conclude esponendo che nella specie la condotta omissiva del Comune ha dato luogo ad interventi sostitutivi dell’Amministrazione straordinaria.

Esposte le posizioni delle parti, resta da riferire che la causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 10 marzo 2010, nell’ambito della quale il ricorrente ha attestato di aver impugnato i provvedimenti di indizione dei comizi elettorali e ha comunicato che il Prefetto di Caserta ha decretato in data 6 marzo 2010 lo scioglimento del Comune di Maddaloni in seguito alle dimissioni presentate da 18 consiglieri comunali su 30, nominando un commissario prefettizio.

DIRITTO

1. Si discute in ordine alla legittimità degli atti del procedimento conclusosi con la rimozione del ricorrente dalla carica di Sindaco del Comune di Maddaloni e lo scioglimento del relativo consiglio comunale.

2. Il provvedimento di rimozione del Sindaco è stato fondato sull’accertamento della “grave e reiterata inerzia del predetto amministratore, nonostante le numerose diffide dal parte del Sottosegretario di Stato della Presidenza del Consiglio dei ministri delegato alla gestione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania, nel fronteggiare l’abbandono incontrollato dei rifiuti, anche su aree private, in violazione dei doveri del sindaco, di cui all’art. 192, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” nonchè della “violazione, protrattasi per un lungo periodo di tempo, dell’art. 198, comma 1, del sopramenzionato decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.

La misura è stata adottata in applicazione degli artt. 141, comma 1, lett. b) n. 1 e 142, comma 1-bis, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (tuel).

Nell’ordine logico:

- l’ art. 142, comma 1-bis, del d. lgs. 267/00 prevede che “Nei territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti dichiarato ai sensi della legge 24 febbraio 1992, n. 225–condizione sussistente in Campania all’atto del procedimento in esame, ndr –in caso di grave inosservanza degli obblighi posti a carico delle province inerenti alla programmazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale ed alla individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti, ovvero in caso di grave inosservanza di specifici obblighi posti a carico dei comuni inerenti alla disciplina delle modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, della raccolta differenziata, della promozione del recupero delle diverse frazioni di rifiuti, della raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio ai sensi degli articoli 197 e 198 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, anche come precisati dalle ordinanze di protezione civile, il Sottosegretario di Stato delegato alla gestione dell'emergenza assegna all'ente interessato un congruo termine perentorio per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, su proposta motivata del medesimo Sottosegretario, con decreto del Ministro dell'interno possono essere rimossi il sindaco, il presidente della provincia o i componenti dei consigli e delle giunte”;

- l’ art. 141, comma 1, lett. b), del d. lgs. 267/00 dispone, per quanto qui di stretto interesse, che i consigli comunali sono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, quando, a causa della rimozione del sindaco, non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi;

- l’art. 192, comma 3, del d. lgs 152/06 prevede che “Fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”;

- l’art. 198, comma 1 del d. lgs. 152/06 prevede che “I comuni concorrono, nell'ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all'articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all'inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall'Autorità d'ambito ai sensi dell'articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui al l'articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”.

3. Alla luce dell’impianto del gravame il Collegio è chiamato ad indagare: se sussiste la competenza del Presidente della Repubblica a disporre la rimozione del ricorrente; se la fattispecie, come delineata nel provvedimento di rimozione e negli altri atti del procedimento, integrava la grave inosservanza di specifici obblighi posti a carico dei comuni inerenti la raccolta dei rifiuti urbani, che legittima il ricorso all’istituto alla luce dell’art. 142, comma 1-bis, del d. lgs. 267/00; se la stessa è stata fatta ritualmente constare.

4. E’ d’uopo immediatamente affrontare la questione di competenza, introdotta con la prima censura (violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – violazione e falsa applicazione degli artt. 141, comma 1, lett. b), 142, comma 1-bis del tuel e 192 e 198 del d. lgs. n. 152 del 2006 – incompetenza – eccesso di potere per difetto della funzione e violazione del giusto procedimento – illegittimità derivata – sviamento).

In particolare, il ricorrente segnala che il decreto di rimozione è stato adottato dal Presidente della Repubblica, anziché dal Ministro dell’interno, come previsto dall’art. 142, comma 1-bis, del tuel.

Il motivo non può condurre agli effetti sperati.

Il Collegio, invero, anche tenendo conto della fondatezza delle censure attinenti al merito della vicenda – di cui immediatamente appresso – ritiene, sul punto in trattazione, di aderire senz’altro all’orientamento giurisprudenziale, formatosi sul previdenteprevigente ordinamento di settore, che ritiene che dopo la modificazione apportata dalla l. 25 marzo 1993, n. 81 alle ipotesi di scioglimento del consiglio comunale, disposto con decreto del Presidente della Repubblica, anche il provvedimento di rimozione del sindaco, adottato ai sensi dell'art. 40, l. 8 giugno 1990, n. 142, comportando la necessità di sciogliere il consiglio comunale, appartenga alla competenza del Presidente della Repubblica (C. Stato, IV, 28 maggio 1997 , n. 582).

Del resto, tale orientamento è stato anche di recente confermato, segnalandosi che la rimozione del sindaco e lo scioglimento del consiglio comunale sono due aspetti inscindibili del medesimo procedimento, atteso che alla prima consegue inevitabilmente il secondo, come sancito dall'art. 141, comma 1, lett. b), punto 1) del t.u. enti locali; la decisione di operare la concentrazione unitaria in un'unica determinazione complessiva a carico dell'Autorità competente ad adottare l'atto conclusivo del procedimento, piuttosto che dare luogo all'artificiosa scissione in due statuizioni contestuali, risulta quindi opzione conforme a criteri di ragionevolezza e di economicità dell'azione amministrativa (C. Stato, VI, 15 marzo 2007 , n. 1264).

5. Passando al merito dell’odierno contenzioso, il Collegio sottolinea, in via generale, che la giurisprudenza amministrativa (da ultimo, C. Stato, n. 1264 del 2007 cit.) ha ritenuto compatibile con il sistema complessivo di equiordinazione degli enti locali con lo Stato e le regioni e con la più accentuata autonomia degli stessi ex art. 114 Cost, recati dal nuovo Titolo V della Costituzione, le disposizioni degli artt. 141 e 142 tuel, che consentono al Governo di intervenire sugli organi degli enti locali in base al presupposto della sussistenza di gravi e persistenti violazioni di legge.

Ciò in quanto, si è osservato, il vigente ordinamento costituzionale contempla due forme di ingerenza statale nell'autonomia delle amministrazioni locali: quella di natura sostitutiva di cui all'art. 120 Cost., che fa fronte ad esigenze oggettive da perseguire con un intervento surrogatorio, e quella, riferibile sotto il profilo sistematico agli artt. 126 e 117, comma 2, lett. p) Cost., che è espressione di un potere di controllo sugli organi e presuppone la sussistenza di violazioni da sanzionare, in vista del soddisfacimento di un rilevante interesse nazionale.

In altre parole, la rimozione degli amministratori degli enti locali, per atti e comportamenti contrari alla Costituzione, per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico, è espressione di una norma di chiusura del sistema di controllo sugli organi degli enti stessi (C. Stato, IV, 15 novembre 2004, n. 7455).

Il paradigma delineato dalle citate statuizioni si rispecchia perfettamente nel sopra riportato disposto del comma 1-bis dell’art. 142, d. lgs. 267/00, introdotto in sede di decretazione d’urgenza (art. 3, d.l. 6 novembre 2008, n. 172, convertito dalla l. 30 dicembre 2008, n. 210) nell’ambito delle misure ordinamentali volte a far fronte ai gravissimi problemi di smaltimento dei rifiuti che hanno interessato parti del territorio nazionale.

Ne consegue che non può versarsi in dubbio che la rimozione del sindaco ex art. 142, comma 1-bis del tuel ha, come le fattispecie generali di cui agli artt. 141 e 142 nell’ambito delle quali si inserisce, natura schiettamente sanzionatoria, e costituisce, pertanto, l’extrema ratio per il ripristino della legalità violata in relazione al perseguimento di un interesse fondamentale dello Stato connesso alla salute della comunità.

6. Ciò posto, non può che convenirsi con il ricorrente quando sostiene che deve escludersi che la rimozione ex art. 142, comma 1-bis cit. possa essere correlata ad una responsabilità oggettiva, in specie del vertice dell’ente territoriale.

Si oppongono ad una siffatta conclusione la natura sanzionatoria del rimedio, i corrispondenti principi generali ordinamentali, le considerazioni formulate dalla giurisprudenza di cui sopra, e, in specie, la definizione della rimozione come misura, per quanto estrema, di controllo sugli organi, e lo stesso dato letterale rinveniente dall’art. 142, comma 1-bis, che contempla disgiuntivamente più soggetti, anche nell’ambito del medesimo ente provincia o comune (sindaco, presidente della provincia o i componenti dei consigli e delle giunte).

Si osserva, inoltre, che sia la gravità che deve connotare, sempre alla luce della lettera della norma, l’inosservanza degli obblighi presidiata con la rimozione, sia il rimedio individuato mal si conciliano con l’esclusione della responsabilità soggettiva.

Deve ritenersi, pertanto, che la rimozione in parola richiede la congruenza tra l'atto ed i presupposti assunti a sua giustificazione, e, indi, la violazione grave ed imputabile al rimosso, nonchè il rigoroso rispetto dei profili formali e procedimentali che connotano l’alveo provvedimentale in cui essa si situa, condizioni che concorrono a determinare il legittimo ricorso all’istituto.

Ed è il caso di aggiungere che la necessità della loro sussistenza non viene minimamente scalfita dalla “specialità” del comma 1-bis dell’art. 142 del tuel (o delle ragioni che lo sottendono).

Quanto alla individuazione della condotta imputabile, è, anzi, da ritenere che la disposizione reca, diversamente dalla norma originaria in cui si è inserita, una più precipua indicazione dei precetti alla cui violazione la rimozione fa da deterrente.

Invero, il comma 1 dell’art. 142 del tuel collega la rimozione a fattispecie generiche ed indeterminate (“il presidente della provincia, i presidenti dei consorzi e delle comunità montane, i componenti dei consigli e delle giunte, i presidenti dei consigli circoscrizionali possono essere rimossi quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico”), tanto che la giurisprudenza ha osservato che la disposizione non contiene una casistica minuziosa e tassativa delle fattispecie rilevanti, che, oltre ad essere impossibile, vanificherebbe lo stesso scopo della previsione normativa (C. Stato, V, 10 febbraio 2000, n. 736).

Laddove, invece, il comma 1-bis dell’art. 142 tuel precisa che, nella materia considerata, la grave inosservanza deve riguardare:

- gli obblighi posti a carico delle province inerenti alla programmazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale ed alla individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti;

- la grave inosservanza di specifici obblighi posti a carico dei comuni inerenti alla disciplina delle modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, della raccolta differenziata, della promozione del recupero delle diverse frazioni di rifiuti, della raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio ai sensi degli articoli 197 e 198 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, anche come precisati dalle ordinanze di protezione civile.

Quanto, invece, ai profili procedimentali, nessun dato testuale o normativo della disposizione dell’art. 142 tuel o del suo comma 1-bis autorizza a concludere che la fattispecie non sia assistita, come tutte quelle di natura sanzionatoria, dalla necessità da parte dell’autorità procedente di un’accurata istruttoria volta ad accertare l’inadempimento, e, indi, dell’avvio di un confronto procedimentale con l’interessato, mediante una formale ed esauriente contestazione dell’addebito.

Vieppiù, la norma addirittura impone una fase procedimentale intercorrente tra l’accertamento della violazione e il provvedimento di rimozione, nella quale all'ente interessato deve essere assegnato un congruo termine perentorio per adottare i provvedimenti dovuti o necessari.

Deve, pertanto, concludersi che, nella specie, l’accertamento della antigiuridicità della condotta è più rigoroso, in quanto sia preventivo, sia successivo alla contestazione formale ed al decorso del termine assegnato per provvedere: l’esigenza della comminatoria della sanzione risulta, pertanto, recessiva rispetto al ripristino delle condizioni di legalità del servizio, che, quindi, è il vero bene protetto dalla norma.

7. Ciò posto, per le considerazioni di cui in seguito, il procedimento all’esame non risulta aver soddisfatto le condizioni di cui sopra, come fatto constare dal ricorrente nel secondo e nel terzo motivo di gravame (violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – violazione e falsa applicazione degli artt. 141, comma 1, lett. b), 142, comma 1-bis del tuel e 192 e 198 del d. lgs. n. 152 del 2006 – incompetenza – violazione dei principi comunitari del giusto procedimento e di proporzionalità – eccesso di potere per violazione del principio di clare loqui, difetto di motivazione, errata istruttoria, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta e sviamento).

7.1. Il ricorrente ha fatto presente che, laddove le autorità procedenti si riferiscono a numerose diffide, trattasi, in realtà, di cinque contestazioni (24 febbraio 2009, n. 6766; 27 agosto 2009, n. 24206; 10 settembre 2009, n. 25192 e relativo sollecito del 17 settembre 2009, n. 25807; 1° novembre 2009, n. 29314).

La parte resistente espone, dal suo canto, che l’amministrazione comunale ha perseverato nel disattendere ai doveri di cui all’art. 192 del d. lgs 152/06 nel periodo intercorrente tra l’agosto 2008 e il novembre 2009, e ciò nonostante le numerose segnalazioni e diffide adottate, neanche tutte riscontrate dall’Amministrazione straordinaria. Pertanto, si prosegue, si è evidenziata una risalente e persistente inadempienza del Sindaco in ordine al fondamentale obbligo di rimozione dei rifiuti di cui all’art. 192 del d. lgs. cit..

A sostegno di siffatta conclusione sono stati depositati in giudizio, oltre a quelle menzionale dal ricorrente, copie di una serie di comunicazioni dell’Amministrazione straordinaria (nonché vario materiale fotografico), di cui, però:

- la gran parte non munita degli estremi di avvenuta ricezione da parte del Comune;

- alcune non contenenti la comminatoria della sanzione;

- alcune che rappresentano che l’Amministrazione straordinaria sta provvedendo in danno;

- altre che negano la competenza dell’Amministrazione straordinaria a subentrare alle competenze dei Sindaci;

- altre che richiedono mere informative su quanto attuato per l’evasione degli incombenti connessi alla raccolta dei rifiuti.

Si profila, pertanto, palese la totale insufficienza del complesso di tali comunicazioni ad integrare per tenore, coerenza temporale ed espositiva ed estremi formali una seria ed effettiva contestazione di uno specifico e grave inadempimento preordinata alla rimozione di un organo elettivo di un ente territoriale.

7.2. Tra le contestazioni in parola, assumono particolare importanza, ai fini qui considerati, quelle immediatamente precedenti alla proposta di rimozione.

Si tratta, in particolare:

A) degli atti 10 luglio 2009, n. 20767 e 11 luglio 2009, n. 20813, entrambi ricevuti dal Comune il successivo 13 luglio.

Essi consistono, il primo, in un mero sollecito, privo di riferimenti all’art. 142, comma 1-bis cit., a provvedere in un dato termine alla rimozione degli accumuli di rifiuti indifferenziati in alcuni ambiti comunali (via della Vigna, via Serao, via Forche Caudine, via Cucciarella, via Gaudina, via Calducci, via Ponte Carolino, via Feudo, via Vallone e piazzale Cimitero, via Cupa Lunga), il secondo nell’avvertenza che, in mancanza di un’immediata attivazione del Comune, l’Amministrazione straordinaria avrebbe provveduto direttamente alla rimozione dei rifiuti in alcune strade comunali (via della Vigna, via Massa, via Baldina, via Starza Lunga, S.S.Sannitica- tratto competente, isola ecologica e varie zone periferiche) ex art. 2, comma 12 del d.l. n. 90 del 2008, come convertito dalla l. n. 123 del 2008, con imputazione dei costi a valere sulle risorse dell’amministrazione comunale.

Per l’effetto, il Comune: con nota n. 25748 del 14 luglio 2009, inviata anche all’Amministrazione straordinaria, cui veniva richiesto un incontro ad horas per risolvere la problematica, rappresentava al soggetto incaricato della raccolta le inadempienze e lo invitava ad un sopralluogo per individuare le attività da porre in essere; con nota del 15 luglio 2009, inviata all’Amministrazione straordinaria, rappresentava alcune problematiche tecniche, e chiedeva l’autorizzazione al conferimento di una quota straordinaria di rifiuti; con ordinanza sindacale n. 130 del 15 luglio 2009 ex art. 191, d. lgs. 152/06 (trasmessa in pari data all’Amministrazione straordinaria), faceva ricorso alla speciale forma di gestione dei rifiuti mediante incarico a ditta specializzata nel settore, ordinando le conseguenti attività all’ufficio comunale competente, che vi provvedeva con determina del 6 agosto 2009, n. 475;

B) dell’atto 6 agosto 2009, n. 23080, ricevuto in pari data.

Trattasi di una diffida allo svolgimento delle attività di competenza, relativa ad alcune strade comunali (via De Curtis, via Starzalunga, via Serao, via Napoli, Ponte Carolino e S.S. 265-SP 335) corredata dall’avvertenza che, in difetto, l’Amministrazione straordinaria avrebbe provveduto direttamente alla rimozione in danno.

Per l’effetto, il Comune con nota n. 28482, del successivo 7 agosto, comunicata anche all’Amministrazione straordinaria, chiedeva l’immediato intervento del soggetto privato competente; quest’ultimo, con nota del 14 agosto 2009, denegava ogni responsabilità al riguardo, comunicando, peraltro, di aver provveduto;

C) dell’atto 27 agosto 2009, n. 24206.

Trattasi di una diffida allo svolgimento delle attività di competenza, relativa ad alcune strade comunali (via de Filippo, via Cornato, via Napoli, via Appia, via Galassia e SP 265), corredata dal riferimento alle determinazioni di cui all’art. 3, d.l. n. 172 del 2008 (che ha aggiunto il comma 1-bis in parola all’art. 142).

Per l’effetto il Comune: trasmetteva la nota al soggetto incaricato della raccolta che, in data 31 agosto 2009, comunicava di aver parzialmente provveduto e, per il restante, le date dei futuri prelievi.

Al riguardo, è d’uopo anche segnalare che il ricorrente ha versato in atti una attestazione comunale datata 19 febbraio 2010, che riferisce che non tutto il territorio considerato dalla diffida in argomento rientra nel Comune di Maddaloni;

D) atti del 10 settembre 2009, n. 25192 e del 17 settembre 2009, n. 25807, pervenute, rispettivamente, l’11 settembre ed il 17 settembre s.a..

Trattasi di due diffide recanti il riferimento alle determinazioni di cui all’art. 3, d.l. n. 172 del 2008. Con la prima non si segnala alcuna strada specificamente interessata dagli accumuli di rifiuti. Con la seconda si fa riferimento ad alcune strade comunali (via Calabricitto, via Ficucella, via Luppoli e traversa, via Forche Caudine, SS 265, via Massa, via Feudo, via Carmignano, via Nazionale Appia).

Per l’effetto, il Comune inoltrava in pari data la seconda diffida al soggetto incaricato della raccolta, che comunicava con nota del 22 settembre, indirizzata anche all’Amministrazione straordinaria, di aver provveduto;

E) atto del 1° novembre 2009, n. 29314, pervenuto il 2 novembre successivo.

Si tratta di una diffida, corredata dal riferimento alle determinazioni di cui all’art. 3, d.l. n. 172 del 2008, a provvedere alla raccolta di rifiuti in alcune strade comunali (via Napoli, via Coletta, via Serao, via Libertà, via Campolongo, via Cancello, via Forche Caudine, via Ficucella, via Mastrantuono).

Per l’effetto, il Comune richiedeva, con nota del 4 novembre 2009, indirizzata anche all’Amministrazione straordinaria, l’ intervento urgente all’incaricato del servizio, che il successivo 9 novembre comunicava, con nota parimenti indirizzata anche all’Amministrazione straordinaria, l’effettuazione quotidiana del servizio nelle strade segnalate.

7.3. Alla luce di siffatti avvisi, è d’uopo osservare che, in disparte ogni questione inerente il relativo tenore formale, la contestazione concerneva la carente organizzazione della raccolta dei rifiuti nelle strade comunali.

Ne deriva, innanzitutto, che risulta improprio il richiamo motivazionale del provvedimento di rimozione all’abbandono incontrollato dei rifiuti su aree private, e alla violazione, da parte del Sindaco, dei doveri di ordinanza di cui all’art. 192, comma 3 del d. lgs. n.152 del 2006.

Ma, vieppiù, anche valorizzando la sostanza della contestazione, risulta del tutto assente dagli atti del procedimento la valutazione della ascrivibilità della detta carenza alla responsabilità dell’ente.

Di contro, il ricorrente ha allegato al ricorso documentazione idonea ad attestare numerose contestazioni da parte del Comune di scarichi illegali, la sussistenza di particolari difficoltà di carattere oggettivo nella organizzazione del servizio di raccolta dei rifiuti, nonché la avvenuta predisposizione da parte dell’Unione dei Comuni Calatia (non munita però degli estremi della notifica), di cui fa parte il Comune di Maddaloni, di un atto stragiudiziale di contestazione e di diffida nei confronti del soggetto dagli stessi incaricato della raccolta.

Per tale motivo, nonché anche in forza delle comunicazioni già sopra citate al punto 7.2., risulta anche non del tutto centrata la considerazione di cui alla relazione del Ministro dell’interno in ordine alla mancanza di iniziative da parte del Sindaco per imporre all’appaltatore il corretto svolgimento del servizio di raccolta ovvero per reperire soluzioni alternative. Si aggiunga, inoltre, sul punto, che la stessa relazione riconosce che “il predetto amministratore…” richiamava “…la citata ditta a rendere le prestazioni dovute….”, e che queste ultime non erano state rese per “…una astensione di tutte le maestranze…”.

7.4. La relazione allegata al provvedimento di rimozione riferisce, infine, di una nota del Prefetto di Caserta del 21 dicembre 2009 che, nel trasmettere un rapporto ricognitivo del 17 dicembre 2009 del locale comando dei Carabinieri del NOE, esprimeva rilievi negativi sulla situazione dei rifiuti nel territorio considerato, tale da mettere in pericolo la salute dei cittadini e la salubrità dell’ambiente.

La nota del Prefetto non è stata versata in atti, e non è possibile, pertanto, valutarne il tenore.

Plausibilmente, il rapporto NOE è quello, versato dal ricorrente, del 18 dicembre 2009, relativo alla ricognizione del 16 dicembre, cui sono allegati reperti fotografici di cumuli di rifiuti.

Entrambi i documenti sono elementi sopravvenuti alla proposta di rimozione.

8. Per tutto quanto precede, il ricorso deve essere accolto, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse del ricorrente.

Sussistono nondimeno giusti motivi, considerata la novità della questione, per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Definitivamente pronunziando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 marzo 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente

Roberto Politi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE                                    IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/03/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

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