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T.A.R. LAZIO, ROMA Sez. I - 19 aprile 2010, n. 7453
RIFIUTI - Discariche - Autorizzazione alla costruzione ed esercizio -
Campagna di monitoraggio delle acque sotterranee - Condicio sine qua
non per l’avviamento dell’impianto - Art. 9, c. 1, lett. g), d.lgs. n. 36/2003.
L’art. 9, co. 1, lett. g), d.lg. 36/2003, attuazione della direttiva 1999/31/CE
relativa alle discariche di rifiuti, dispone che, ai fini del rilascio
dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di una discarica, il
richiedente deve impegnarsi ad eseguire preliminarmente all’avviamento
dell’impianto una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee conformemente
a quanto previsto all’allegato 2, punto 7.2. La campagna di monitoraggio,
pertanto, è condicio sine qua non per l’avviamento dell’impianto, a nulla
rilevando che lo stesso sia stato già autorizzato. Ne consegue che la
prescrizione che impone, preliminarmente all’avviamento dell’impianto, di
condurre una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee interessate non
solo è del tutto legittima, ma ha carattere vincolato. Pres. Giovannini, Est.
Caponigro - E. s.r.l. (avv.ti Paparella e Palieri) c. Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile e altro (Avv. Stato), Provincia di
Bari (avv. Profeta) e Comune di Trani (avv. Bottaro). TAR LAZIO, Roma Sez. I
- 19 aprile 2010, n. 7453
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 07453/2010 REG.SEN.
N. 11021/2007 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11021 del 2007, proposto da:
Eco Erre Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Paparella e Marco
Palieri, con domicilio eletto presso Studio Legale Placidi in Roma, via Cosseria,
2
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile,
Commissario Delegato Emergenza Ambientale Regione Puglia, rappresentati e difesi
dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
Provincia di Bari, rappresentata e difesa dall'avv. Saverio Profeta, con
domicilio eletto presso Alfredo Placidi Dott in Roma, via Cosseria, 2;
Comune di Trani, rappresentato e difeso dall'avv. Amedeo Bottaro con cui
elettivamente domicilia in Roma presso lo studio legale Minervini & Associati,
piazza della Rotonda, 2
per l'annullamento
della determinazione n. 81, registro servizio “Rifiuti” del 21 settembre 2007,
del dirigente del Servizio Rifiuti della Provincia di Bari, avente ad oggetto
“d.lgs. n. 22/1997 e d.lgs. n. 152/2006. Ditta “Eco Erre S.r.l.” - Bari -
Impianto trattamento per rifiuti speciali non pericolosi con annessa discarica
in agro di Trani alla C.da Puro Vecchio - Approvazione piano di adeguamento al
d.lgs. n. 36/2003”, e degli atti e provvedimenti comunque connessi, compreso,
ove occorra, i decreti n. 246 del 28 dicembre 2006, n. 187 del 9 dicembre 2005,
n. 41 del 6 marzo 2001, del Commissario delegato per l’emergenza ambientale
nella Regione Puglia, ed ogni altro provvedimento commissariale, nella parte in
cui riprendono, in tutto o in parte, la prescrizione gestionale riportata sub e)
nella determinazione provinciale n. 81 del 2007, ovvero le ulteriori
prescrizioni contestate con il presente gravame.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Bari;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 il dott. Roberto
Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente espone che, con deliberazione n. 413 del 22 giugno 1999, la Giunta
della Provincia di Bari ha autorizzato, ai sensi degli artt. 27 e 28 d.lg.
22/1997, la Eco Erre alla realizzazione ed all’esercizio di un impianto per il
recupero di rifiuti speciali non pericolosi, con annessa discarica, in agro di
Trani.
Con determinazione n. 81 del 21 settembre 2007, la Provincia di Bari ha
approvato il piano di adeguamento della discarica annessa all’impianto
costituito da un sistema integrato di trattamento per rifiuti speciali non
pericolosi ubicato in agro di Trani, Contrada Puro Vecchio, presentato dalla
ricorrente, ai sensi dell’art. 17 d.lg. 36/2003, con prescrizioni di carattere
progettuale, gestionale e generale.
Il ricorso, proposto avverso talune prescrizioni ritenute illegittime nonché
avverso la riduzione dell’oggetto della attività, è articolato nei seguenti
motivi:
Violazione degli artt. 27 e 28 d.lg. 22/1997. Violazione degli artt. 177 e ss.
d.lg. 152/2006. Violazione degli artt. 6, 7, 10, 17 d.lg. 36/2003. Violazione
d.m. 3 agosto 2005. Violazione della deliberazione provinciale n. 413 del 1999.
Violazione del decreto commissariale n. 226 del 2001. Violazione degli artt. 1,
3 e 10 bis l. 241/1990. Violazione della direttiva n. 1999/31/CE del Consiglio
del 26 aprile 1999. Violazione della decisione della Commissione europea
2001/11/CE del 16 gennaio 2001. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e
travisamento dei fatti. Eccesso di potere per contraddittorietà ed irrazionalità
manifesta. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta.
Il provvedimento impugnato sarebbe incomprensibile ed immotivato nella parte in
cui riporta un elenco delle tipologie di rifiuto ammesse ridotto rispetto a
quello originario. La mancata ammissione allo smaltimento di alcune tipologie di
rifiuto sarebbe dovuta essere preceduta dall’avviso di cui all’art. 10 bis l.
241/1990.
Violazione degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 15, 27 e 28 d.lg. 22/1997. Violazione
degli artt. 2, 5, 6, 7, 10 e 11 d.lg. 36/2003. Violazione degli artt. 177 e ss.
d.lg. 152/2006. Violazione degli artt. 3, 41, 97 e 120. Violazione degli artt.
29 e 30 (ex 34 e 36) del Trattato CE. Eccesso di potere per difetto di
istruttoria e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per contraddittorietà ed
irrazionalità manifesta. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia
manifesta.
La prescrizione riportata alla quarta pagina della determinazione dirigenziale,
lett. e), a prescindere dalle obiettive difficoltà applicative della stessa,
sarebbe illegittima perché limita grandemente la movimentazione e la possibilità
di smaltimento dei rifiuti speciali non pericolosi, in guisa non conforme alle
indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale con sentenze n. 281/2000 e n. 335
del 2001. Per i rifiuti speciali non pericolosi, non vigerebbe un ambito
territoriale ottimale, mentre la previsione privilegerebbe lo smaltimento dei
rifiuti infraregionali.
La mancata esplicazione del significato del necessario trattamento preliminare
ostacolerebbe l’attività della ricorrente e la determinazione provinciale
consentirebbe lo smaltimento nella discarica solo dei rifiuti speciali
sottoposti a trattamento preliminare.
Violazione dell’art. 9, co. 1, lett. g), d.lg. 36/2003. Eccesso di potere per
sviamento ed ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per irrazionalità
manifesta.
La norma in epigrafe, che prevede l’esecuzione di una campagna di monitoraggio
delle acque sotterranee, sarebbe stata applicata anche alla discarica della
ricorrente, nonostante la stessa fosse esente siccome già autorizzata prima
dell’entrata in vigore del d.lg. 36/2003.
Sarebbero imposte, senza alcuna motivazione, altre gravose prescrizioni.
Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta. Violazione dell’art.
17 d.lg. 36/2003. Violazione degli artt. 177 e ss. d.lg. 152/2006. Violazione
degli artt. 1 e 3 l. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost.
Il potere discrezionale sarebbe stato esercitato per impedire l’avvio
dell’attività della ricorrente.
Il Comune di Trani ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa
impugnazione dei decreti n. 246/2006, n. 187/2005 e n. 41/2001 del Commissario
delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia nel termine
decadenziale di cui all’art. 21 l. 1034/1971, atteso che la Provincia di Bari si
sarebbe limitata ad applicare i criteri dettati dal piano di gestione dei
rifiuti speciali e speciali pericolosi in Puglia, approvato dal Commissario
delegato con decreto n. 246 del 28.12.2006 pubblicato nel Bollettino Ufficiale
della Regione Puglia n. 3 del 4.1.2007, tra i cui obiettivi vi è quello di
garantire la vicinanza dello smaltimento al luogo di produzione e la limitazione
della movimentazione dei rifiuti avviati allo smaltimento. Ha altresì eccepito
l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in quanto la
ricorrente avrebbe espressamente inteso rinunciare alla realizzazione del
sistema integrato di trattamento dei rifiuti con annessa discarica come
autorizzato in agro di Trani con delibera di G.P. n. 413/1999, con l’intento di
non duplicare i processi di recupero e, quindi, di avvalersi dell’impianto di
trattamento rifiuti, già esistente ed in esercizio, ubicato nel Comune di
Modugno. Ha comunque eccepito l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso,
con cui è stata contestata la legittimità della prescrizione sub lett. e) della
determinazione dirigenziale impugnata, in quanto la Eco Erre sarebbe stata
autorizzata, con delibera di G.P. n. 413/1999 a smaltire in discarica i soli
scarti rivenienti dal trattamento eseguito nell’impianto a cui la medesima
discarica risulta annessa.
Nel merito, la Provincia di Bari ed il Comune di Trani hanno contestato la
fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica del 24 marzo 2010, la causa è stata trattenuta per la
decisione.
DIRITTO
1. Il Servizio Rifiuti della Provincia di Bari, con determinazione n. 81 del 21
settembre 2007 - premesso che, in relazione all’impianto di trattamento per
rifiuti speciali non pericolosi con annessa discarica in agro di Trani alla C.da
Puro Vecchio, con atto della Giunta Provinciale n. 413 del 22 giugno 1999 è
stato approvato, ex d.lg. 22/1997, il progetto di un impianto costituito da un
sistema integrato di trattamento per rifiuti speciali non pericolosi con
recupero di materie prime secondarie suscettibili di riutilizzo, con successivo
smaltimento degli scarti nell’annessa discarica di 2^ cat. tipo B - ha approvato
il piano di adeguamento della discarica annessa all’impianto, ai sensi dell’art.
17 d.lg. 36/2003, con determinate prescrizioni di carattere progettuale,
gestionale e generale.
Con il presente ricorso la Eco Erre ha impugnato il provvedimento della
Provincia di Bari con riferimento a diversi profili.
In particolare, ha dedotto che:
l’elenco delle tipologie di rifiuto ammesse è stato ingiustificatamente ridotto
rispetto a quello originario;
la prescrizione riportata alla lett. e) della determinazione dirigenziale, a
prescindere dalle obiettive difficoltà applicative della stessa, limiterebbe
grandemente la movimentazione e la possibilità di smaltimento dei rifiuti
speciali non pericolosi privilegiando lo smaltimento dei rifiuti infraregionali;
l’esecuzione di una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee sarebbe
stata applicata anche alla discarica della ricorrente nonostante la stessa fosse
esente siccome già autorizzata prima dell’entrata in vigore del d.lg. 36/2003;
sarebbero state previste senza alcuna motivazione ulteriori gravose
prescrizioni, quali un numero di pozzi maggiore della norma ed una frequenza dei
controlli più serrata di quella prevista dal d.lg. 36/2003;
il potere discrezionale sarebbe stato esercitato in forma sviata, per impedire
l’avvio dell’attività.
2. Le eccezioni in rito formulate dal Comune di Trani non possono essere
accolte.
2.1 La tardiva impugnazione dei decreti n. 246/2006, n. 187/2005 e n. 41/2001
del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia non
rileva ai fini dell’ammissibilità del ricorso perché il piano regionale dei
rifiuti non è immediatamente lesivo e, peraltro, non risulta richiamato nel
provvedimento impugnato, sicchè non è nemmeno in senso stretto qualificabile
come atto presupposto.
2.2 Per quanto attiene all’eccezione di improcedibilità del ricorso per
sopravvenuta carenza di interesse, premesso che tale declaratoria è
ricollegabile ad una situazione oggettivamente incompatibile con la
realizzazione dell’utilità o della situazione di vantaggio alla quale mira il
ricorso giurisdizionale, di modo che il suo esito eventualmente positivo non
potrebbe più giovare a quest’ultimo, è sufficiente rilevare che nella memoria
depositata il 18 marzo 2010 la ricorrente ha escluso di avere rinunciato alle
autorizzazioni di cui alla delibera provinciale n. 413/1999 e, quindi,
all’adeguamento della discarica di cui alla determina n. 81/2007.
2.3 L’eccezione di inammissibilità del secondo motivo di ricorso, con cui è
stata contestata la legittimità della prescrizione sub lett. e) della
determinazione dirigenziale impugnata, in quanto la Eco Erre sarebbe stata
autorizzata, con delibera di G.P. n. 413/1999 a smaltire in discarica i soli
scarti rivenienti dal trattamento eseguito nell’impianto a cui la medesima
discarica risulta annessa, è parimenti infondata atteso che, come
condivisibilmente rilevato dalla Eco Erre nella richiamata memoria depositata il
18 marzo 2010, se la discarica deve accogliere solo i rifiuti trattati
all’interno del sistema integrato, limitando le tipologie ammesse e dettando
disposizioni circa l’origine territoriale dei rifiuti, non potrebbero essere
trattati rifiuti che non possono poi essere smaltiti nell’impianto.
Di qui, l’interesse della ricorrente alla censura.
3. Il primo motivo d’impugnativa, con cui la ricorrente ha dedotto che l’elenco
delle tipologie di rifiuto ammesse è stato ingiustificatamente ridotto rispetto
a quello originario, è fondato.
L’amministrazione provinciale di Bari, nella propria memoria difensiva, ha fatto
presente di avere espletato, a seguito dell’istanza della ricorrente ex art. 1,
co. 15, l. 443/2001, la procedura di “transcodifica” delle autorizzazioni già
concesse alla data di entrata in vigore della direttiva 9 aprile 2002 al nuovo
elenco dei rifiuti introdotto dalla decisione della Commissione Europea n.
2001/118/CE del 16 gennaio 2001 ed ha soggiunto che, da una ulteriore verifica
effettuata in merito alla operazione di trasposizione, è risultato che per un
mero errore materiale di trascrizione dattilografica non stati ripostati
determinati codici CER.
Ne consegue, per ammissione della stessa amministrazione resistente, che la
determinazione dirigenziale, nella parte relativa alle tipologie di rifiuto
ammesse all’impianto, costituisce provvedimento vincolato in esito all’istanza
ex art. 1, co. 15, l. 443/2001 prodotta a suo tempo dalla ricorrente e che, per
i codici CER che, sia pure per mero errore materiale, non sono stati riportati
nella determinazione dirigenziale impugnata, quest’ultima si rivela in parte qua
illegittima.
4. Il secondo motivo d’impugnativa, con cui la Eco Erre ha contestato la
prescrizione riportata alla lett. e) della determinazione dirigenziale in quanto
la stessa, a prescindere dalle obiettive difficoltà applicative, limiterebbe
grandemente la movimentazione e la possibilità di smaltimento dei rifiuti
speciali non pericolosi privilegiando lo smaltimento dei rifiuti infraregionali,
è parimenti fondata.
Tra le prescrizioni di carattere gestionale, alla lett. e), il provvedimento
impugnato ha previsto che “dovranno essere smaltiti prioritariamente i rifiuti
provenienti da produttori iniziali operanti sul territorio regionale o da
operazioni di bonifica effettuate nel medesimo territorio, in attuazione del
principio della limitazione della movimentazione dei rifiuti e della vicinanza
del luogo di produzione a quello di smaltimento; dovranno essere smaltiti i
rifiuti provenienti da attività di smaltimento svolte sul territorio regionale e
consistenti in operazioni di trattamento preliminare di rifiuti speciali non
pericolosi provenienti da produttori iniziali operanti sul territorio regionale
o anche di rifiuti speciali provenienti da altre regioni, in quest’ultimo caso
solo se si tratta di impianti di trattamento specializzati e se il rifiuto
ottenuto dal trattamento è diverso per natura e composizione da quello in
ingresso a detto trattamento; sono ammessi i sovvalli da operazioni di cernita e
selezioni di rifiuti effettuate sul territorio regionale o anche in altre
regioni, in quest’ultimo caso solo se la quota di sovvallo che residua da dette
operazioni non supera il 35% del rifiuto sottoposto a trattamento; di quanto
sopra dovrà essere dato atto nella relazione semestrale … specificando con
riferimento ai singoli rifiuti (codici CER) smaltiti la ripartizione fra
provenienza provinciale, regionale (altre province) ed extra regionale”.
La censura è fondata in ragione di quanto evidenziato dalla Corte Costituzionale
con sentenza n. 10/2009 che, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale
dell’art. 3, co. 1, della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29
(Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi,
prodotti al di fuori della Regione Puglia, che transitano nel territorio
regionale e sono destinati a impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia),
nonché delle restanti disposizioni della medesima legge regionale, ha
evidenziato di essere intervenuta più volte sui limiti che incontra la
legislazione regionale nel disciplinare lo smaltimento dei rifiuti di
provenienza extraregionale, pervenendo ad una duplice soluzione in relazione
alla tipologia dei rifiuti in questione.
In particolare, per i rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi non è
possibile preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa e
qualitativa del materiale da smaltire, cosa che rende conseguentemente
impossibile “individuare un ambito ottimale che valga a garantire l’obiettivo
della autosufficienza nello smaltimento”.
Con riferimento al trasporto dei rifiuti, la Corte ha poi escluso che le
Regioni, sia ad autonomia ordinaria, sia ad autonomia speciale, possano adottare
misure volte ad ostacolare “in qualsiasi modo la libera circolazione delle
persone e delle cose fra le Regioni” ed ha reiteratamente ribadito “il vincolo
generale imposto alle Regioni dall’art. 120, primo comma, della Costituzione,
che vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera circolazione delle cose e
delle persone fra le Regioni”.
Sulla base di tali rilievi, il giudice delle leggi ha ritenuto che numerose
disposizioni regionali, le quali vietavano lo smaltimento di rifiuti di
provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non pericolosi, fossero in
contrasto con l’art. 120 della Costituzione, sotto il profilo dell’introduzione
di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le regioni, oltre che con i
principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotti dal
d.lg. 22/1997 e riprodotti dal d.lg. 152/2006.
Per quanto di maggiore interesse ai fini della decisione della presente
controversia, occorre ancora evidenziare che, con detta sentenza n. 10/2009, la
Consulta ha chiarito come l’illegittimità costituzionale della norma regionale
non viene meno anche se la stessa pone allo smaltimento di rifiuti di
provenienza extraregionale un divieto non assoluto, ma relativo.
Di talché, il Collegio, in ragione di tali argomentazioni, ritiene fondata la
censura della Eco Erre e, conseguentemente, illegittima la prescrizione di
carattere gestionale di cui alla lett. e) della determinazione della regione
Puglia n. 81/2007 che dispone lo smaltimento prioritario dei rifiuti regionali
in attuazione del principio della limitazione della movimentazione dei rifiuti e
della vicinanza del luogo di produzione a quello di smaltimento.
5. Le censure dedotte con i successivi motivi d’impugnativa, invece, sono
infondate.
5.1 L’art. 9, co. 1, lett. g), d.lg. 36/2003, attuazione della direttiva
1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti, dispone che, ai fini del
rilascio dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di una discarica,
il richiedente deve impegnarsi ad eseguire preliminarmente all’avviamento
dell’impianto una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee conformemente
a quanto previsto all’allegato 2, il cui punto 7.2 prevede che l’autorità
competente deve provvedere a condurre l’istruttoria tecnica dei progetti
presentati dai soggetti titolari degli interventi e verificare che siano state
condotte le attività preliminari, tra cui una campagna di monitoraggio almeno
annuale delle acque sotterranee interessate al fine di stabilire i valori di
riferimento per eseguire i futuri controlli.
La campagna di monitoraggio, pertanto, è condicio sine qua non per l’avviamento
dell’impianto a nulla rilevando che lo stesso sia stato già autorizzato.
Ne consegue che la prescrizione contenuta nella determinazione impugnata, che
impone, preliminarmente all’avviamento dell’impianto, di condurre una campagna
di monitoraggio delle acque sotterranee interessate non solo è del tutto
legittima, ma ha carattere vincolato.
5.2 La cadenza almeno annuale della campagna di monitoraggio ed il numero dei
pozzi da utilizzare, inoltre, pur se non espressamente previsti dalla norma,
costituiscono una misura discrezionalmente imposta dall’amministrazione che non
si presenta irragionevole o sproporzionata, sicché non può ritenersi inficiata
dai vizi di legittimità prospettati.
6. La censura di sviamento di potere, infine, si rivela un assunto privo di
supporto probatorio.
7. La parziale fondatezza del ricorso determina l’accoglimento in parte dello
stesso e, per l’effetto, l’annullamento in parte qua - vale a dire nella parte
in cui l’elenco delle tipologie di rifiuto ammesse all’impianto è ridotto
rispetto a quello originario e nella parte in cui, lett. e) delle prescrizioni
di carattere gestionale, è disposto lo smaltimento prioritario dei rifiuti
provenienti da produttori iniziali operanti sul territorio regionale o da
operazioni di bonifica effettuate nel medesimo territorio - della determinazione
della Provincia di Bari n. 81 del 21 settembre 2007.
8. Sussistono giuste ragioni, considerato l’esito complessivo della
controversia, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le
parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma,
accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso in
epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnata determinazione della
Provincia di Bari n. 81 del 21 settembre 2007.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/04/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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